新疆域治理和未来全球治理格局中的中国角色

孙吉胜 韩雪亮 刘天一

【关键词】新疆域治理；全球治理；多边主义；人类命运共同体；国际话语权

当前，随着全球性问题和挑战增多，全球治理任务日益艰巨。党的十八大以来，中国高度重视全球治理，积极参与全球治理体系改革和建设。近年来，全球治理对象也在不断变化。贫困、恐怖主义、气候变化、公共卫生等传统治理领域任务有增无减，与此同时，随着科技的发展，人类活动不断延伸、拓展至深海、极地、外空、网络等新空间，人工智能和生物科技的发展更是日新月异，基因编辑、人工生命、异种移植、脑机接口、人工胚胎等前沿生命科学研究不断创新，这些发展在为人类带来进步和便利的同时，也产生了一系列新问题，需要全球共同应对，这些新领域成为当前全球治理的新疆域。新疆域的公域特征更加突出，又经常与传统治理领域叠加交织，相互影响。新疆域治理一方面由于人类认知有限，还存在诸多认识盲区，需要从认知层面继续探索；另一方面这些领域还存在诸多治理盲区，治理理念、治理规则、治理规范在全球还远未达成共识，各国之间围绕新疆域治理也存在话语权之争。中国对新疆域治理高度关注，在国内层面努力治理好与本国相关的问题，国际层面积极参与相关规则制定，努力为新疆域治理贡献中国力量。未来，中国应继续秉持共商共建共享的全球治理观，积极参与和推动新疆域治理的规则制定和规范塑造，以自身行动提升新疆域治理效能，推动全球治理体系向更加公正合理的方向发展，不断为新疆域治理作出更大贡献。

一、新疆域需要全球治理

随着科技水平日新月异，人类不断拓展认知边界，不断探索新的活动领域，各国互动的空间和维度不断变化，网络、太空、深海、极地等成为人类新的互动空间，如何管理和治理这些新空间成为当前的重要治理议题。人工智能、生物科技等不仅涉及技术问题，同时也需要各国在伦理、道德等层面达成共识。新疆域治理除了具有与传统治理领域的共性之外，也有自身特点，如治理规则、规范不健全，存在诸多认知盲区和治理盲区等，需要各国共同研究应对。

第一，新疆域成为全球治理急需应对的重要领域。全球治理主要用来应对经过分析预测，已经或很可能即将影响全人类，很难依靠单个国家或国际社会中的少数行为体就可以解决的跨国性问题。长期以来，气候变化、恐怖主义、防扩散、流行性疾病、难民问题等一直是全球治理的主要议题。随着科技的发展和全球化的深入，人类认知能力不断提升，活动时空范围也随之不断变化，人类正在进入一个“人机物”三元融合的万物智能互联时代。网络、深海、极地、外空、数字、人工智能等在为人类带来诸多便利和新体验的同时也产生了诸多问题，有很多问题超出国界，成为全球治理的新疆域。例如，在外空领域，过去十年，全球发射到外层空间的卫星数量从2013年的210颗增加到2022年的2470颗，探索活动与太空碎片的激增使外空治理任务日益紧迫。联合国秘书长古特雷斯呼吁：“外层空间是造福全人类的一个领域，我们保护外层空间领域的共同利益需要灵活的和多利益攸关方的治理对策。”在人工智能和数字空间领域，各种虚假信息、网络诈骗、黑客袭击等跨越国界，影响可以瞬间传遍全球。海洋的发展也不时面临挑战，冷战思维、零和博弈威胁着海洋的和平稳定，气候变化、过度开发、环境污染、随意排放、自然灾害、海盗犯罪等都需要相关的海洋治理。随着人类对极地的不断探索，一些问题也接踵而至，航运废水、废气排放造成的大气及水体污染、人为或事故性的生活垃圾或有害物质非法排放、原油或危险货物的意外泄漏等时有发生。极地海域的塑料污染严重程度几乎和近海一样。持久性有机污染物、重金属和放射性污染物不时威胁极地环境。

新疆域在本身面临新问题的同时，又经常与传统治理问题相互交织，相互关联，使全球治理任务更加复杂艰巨。海上石油泄漏、两极冰川融化、太空垃圾等都与传统的环境治理相互影响；海洋治理与生物多样性保护及生物安全密不可分；各国能否进行科技合作会直接影响外空治理效果；以互联网贩毒为代表的传统犯罪网络化给数字空间治理和国际安全治理合作提出了严峻挑战。在地缘政治背景下，网络空间、人工智能与产业革命又给全球发展治理提出了新问题。人工智能技术和数字空间领域的问题不仅涉及具体安全问题，还涉及道德伦理等价值层面的问题。不同国家对人工智能提出了不同价值主张，而生成性人工智能的出现迫使人类思考未来的技術发展与人类安全。深海资源开发与外空资源开发涉及的法律和国际合作问题又非常相似。

第二，围绕新疆域治理，各国缺乏足够共识。各国对如何治理、依据什么来治理、谁来治理以及通过何种路径来治理目前还远未达成一致。首先，不同国家对新疆域的可及性不同。各国探索和开拓新疆域的能力与其自身综合国力密切相关，尤其是科技实力。由于科技水平差异，发展中国家长期不能直接参与新疆域治理的规则制定，发达国家在新技术研发、应用和标准制定等方面处于主导地位。不平等和不公平成为阻碍治理共识达成的重要因素，发达国家在新疆域治理中享有更多话语权，发展中国家在治理规则制定、规范塑造、意见表达、利益诉求等方面都面临诸多困难，在人工智能和网络空间治理中尤为如此。其次，地理位置、综合国力等方面的差异也使各国对新疆域的重视程度、治理出发点和利益偏好体现出不同程度的差异。例如，针对极地治理，以美国、加拿大、俄罗斯为代表的北极域内国家往往从地理位置出发，认为北极不应由国际社会共同治理，仅应由域内国家开展区域治理，但域外国家认为该地区具有重要的资源开采价值和航线运输价值，具有全球属性，应该被纳入全球治理进程。在网络空间治理领域，各国对数据和数据跨境流动的概念尚未形成共识。例如，美国长期奉行“网络自由”理念，并以其为原则构建网络治理制度，强调互联网的开放性和政府对互联网的放任；以中国和俄罗斯为代表的新兴市场国家从国家安全角度出发，提出并维护“网络主权”原则，认为网络主权是“国家主权在网络空间的自然延伸”，反对网络霸权和利用网络干涉他国内政。

此外，各大国间的冲突思维经常影响合作共识的达成。一些大国以其高技术禀赋和先发优势，把新疆域视为权力投射的新领域、地缘政治竞争的新舞台，科技竞争经常波及网络空间等多个领域的国际合作。不仅如此，一些国家奉行单边主义，忽视新疆域的治理合作是各国共同利益所在。如美国不愿向七十七国集团（G77）转让深海采矿制度技术，这也是美国于1982年退出《联合国海洋法公约》谈判的原因之一。近年来，新疆域还体现出一些被“安全化”的态势。如美国在其国家战略规划中将人工智能、深海、外空等领域视为国家安全的延伸，而不是国际社会共同治理的全球公域，以地缘竞争的冲突思维主导新疆域的治理合作。

第三，新疆域治理效果不彰。长期以来，针对新疆域，各国在联合国框架下已经取得了一定的合作成果，为全球新疆域治理提供了制度基础。例如，联合国在生物安全领域于1972年颁布《禁止生物武器公约》，在外空领域于1967年生效《外空条约》，在深海资源开采领域于1970年通过《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》等。但是，制度创建只是全球新疆域治理的第一步，制度参与者遵照制度进行国际合作的意愿也直接影响各国采取的具体措施和取得的治理效果。当前新疆域治理制度尚不能使各国都按统一规则办事，直接影响了治理成效。

一方面，由于缺乏共识，各国在新疆域治理过程中有时依照自身偏好制定制度，有时彼此平行的制度影响治理的顺利进行。例如，深海治理的制度核心是被称为“海洋宪法”的《联合国海洋法公约》，公约要求深海采矿企业必须在缔约国设立，但美国并没有加入该公约，故美国公司无法获得基于联合国制度的深海采矿合同。但是，美国绕开深海开发的全球制度，通过了自己的海底采矿法，为本国公司颁发深海勘探许可证，此种做法加剧了企业的忧虑。对公司而言，美国的国内标准缺乏以联合国制度为基础的国际认可，对企业的具体行为产生了影响。例如，洛克希德·马丁空间系统公司（LockheedMartinSpaceSystemsCompany）等企业对深海采矿业务仍持观望态度。在深海治理实践中，联合国的制度供给无法有效发挥作用。

另一方面，虽然过少的共识会降低已有治理制度的效果，但过多制度也会使治理陷入僵局。针对北极航运管理，国际海事组织、北极理事会，以及其他北极区域、次区域国际组织都出台了相应管理制度。各国在表达自身利益诉求时援引不同制度，使这些制度有时体现出一种竞争关系，分化了共识，降低了治理效率，有时甚至产生摩擦。如何整合现有制度，使机制碎片化转为更有效的机制复合体（regimecomplex），以达到治理效果，是各国参与新疆域治理所必须要考虑的问题。

第四，新疆域治理还存在盲区。各国在新疆域治理上尚未达成普遍合作，新疆域仍存在治理盲区，主要源于三个方面：一是科技发展的复杂性和不确定性增加了新疆域的治理难度。例如，人工智能技术发展迅速，算法改进、硬件发展等方面的技术革新往往表现出非线性特征，各国难以准确预测未来技术进展的速度和方向。新一轮技术革命可能会带来无法预料的结果，在技术投入使用前，人们无法预见以图像识别、自然语言处理和生成性人工智能为代表的人工智能技术对社会和整个人类可能产生的影响，这些技术又与物联网、区块链等技术相结合，会进一步加速迭代发展。技术发展的不确定性以及治理所需的专业性成为新疆域治理的首要挑战。二是治理意愿不足导致的治理盲区。由于各国对新疆域治理不能及时达成统一合作意愿，新疆域治理往往面临治理制度数量不足、治理质量不佳的“双赤字”问题。同时，技术发展不平衡拉低治理效能，各国科技发展水平差异巨大，加剧了新疆域治理中的不平等，后发国家难以参与规则制定，新疆域的国际合作仍有不少治理盲区。一些领域仍然缺乏领导，深海资源开发等领域的全球治理规则仍处于“空白或灰色地带”。三是相对技术发展而言，规范制定和实施显示出滞后性。治理规范跟不上技术发展的步伐，难以预测和应对新兴技术带来的挑战和风险，在人工智能治理中尤其明显。关于人工智能的很多方面各国还处于争论之中。例如，在主体方面，企业应该在以国家为核心的治理体系中扮演什么样的角色？在手段方面，统一集中的人工智能治理制度设计能否跟得上人工智能技术的日益发展？在影响方面，人工智能带来的道德、伦理、规范等问题如何解决？实际上，各国针对以上内容主张差别明显：欧盟遵循制度化路径，提出《人工智能法案》，将人工智能技术按照风险等级分为四级；美国的方式相对软性，联邦政府推出《人工智能权利法案蓝图》和《人工智能委员会报告》等文件来规定国内人工智能技术的发展原则而非法律，发挥州和地方政府在人工智能发展中的作用。人工智能领域的多边合作刚刚起步，国际合作不得不克服制度失灵、碎片化和地缘政治化等问题。总体而言，以联合国为核心的人工智能治理体系尚未完全建立，治理盲区仍然存在。

二、中国对新疆域治理的重视与努力

党的十八大以来，中国作为负责任大国对新疆域治理日益重视，在倡导治理理念、制定治理规则和贡献治理力量方面持续努力。中国基于共商共建共享全球治理理念，推动构建不同领域的命运共同体，参与制定新疆域治理规则，使其与时俱进，公正合理。同时，中国努力以自身行动提升新疆域治理效能，积极贡献治理力量。

（一）坚持共商共建共享的全球治理观

治理理念在很大程度上决定治理成效，好的治理理念能有效指导治理行动。为增强全球治理共识、促进全球治理合作、提升治理公平性与正当性，中国基于自身世界观、价值观和义利观，结合自身治理实践，提出了共商共建共享的全球治理观，积极参与全球治理体系改革和建设，推动全球治理朝更加公正合理的方向发展。

1.以共商共建共享原则构建新疆域的命运共同体

“共商共建共享”作为全球治理的中国话语，主张治理主体共同协商全球性事务，共同参与治理过程，共同分享治理与发展成果。中国以共商共建共享为原则，倡导在不同新疆域领域构建命运共同体，突出新疆域治理所需的开放包容、公平正义、和谐共处、多元互鉴、团结协作。例如，在海洋治理领域，中国倡导构建海洋命运共同体，主张以平等协商加深海洋事务合作与治理。针对外空，中国坚持在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，开展外空国际交流合作，在外空领域推动构建人类命运共同体。针对网络空间治理，中国倡导建构网络空间命运共同体，推动构建多边、民主、透明的国际互联網治理体系，打造网络空间领域的发展共同体、安全共同体、责任共同体和利益共同体。

2.支持联合国在新疆域治理中的主导作用

在共商共建共享的全球治理观下推进新疆域治理，中国支持联合国发挥主导作用。联合国在第二次世界大战后成为全球治理体系的核心，也是广大发展中国家参与国际事务的主要平台。发展中国家由于技术、资金和知识等相对匮乏，往往在新疆域中失去探索先机，难以获得参与机会与应有权益。中国支持联合国在国际事务中的核心地位，支持联合国主导下的新疆域治理制度建设，主张切实增加发展中国家的代表性和发言权。例如，在深海治理中，中国遵循《联合国海洋法公约》，全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施，落实海洋可持续发展目标。中国支持联合国发挥在网络空间治理中的主渠道作用，推动联合国达成“网络空间负责任国家行为规范框架”，倡导《联合国宪章》确立的主权平等、和平解决争端、禁止使用武力、不干涉他国内政等原则适用于网络空间。

3.坚持真正的多边主义

中国坚持真正的多边主义，在新疆域治理中凝聚多方共识，促进务实合作。一方面，针对科技发展在新疆域治理中的突出作用，中国倡导开展科技交流合作而非科技遏制和恶性竞争。由于各国在新疆域的各领域中科技发展不平衡，中国强调科技成果应该造福全人类，科技不应成为限制、遏制其他国家发展的手段；谴责部分大国泛化国家安全概念，以科技优势构筑“小院高墙”的霸权主义行为；鼓励各国抓住科技革命优势，加速科技成果向现实生产力转化；主张推进国际科技交流合作，打造开放、公平、公正、非歧视的国际科技发展环境。

另一方面，面对各国合作模式和资源禀赋的差异，中国鼓励包容性、互补性合作，发挥各方比较优势，打造多种合作平台。不同地区的新疆域治理模式存在结构性差异，各国因为地理、技术等原因存在不同资源禀赋。中国努力打造地区和国际多形式合作平台，开展包容性和互补性合作，促进各方充分调动相关资源和能力，实现优势互补与合作成效最大化。例如，在极地治理领域，中国与不同国家展开重点各异的地区合作。中国早在2004年就与日本、韩国共同发起成立了“极地科学亚洲论坛”（AFoPS），积极分享关于极地的数据、报告等学术研究成果，推动亚洲国家在极地科研和科考方面的协调合作。中国于2013年筹建了中国—北欧北極研究中心，该中心现已成为中国与北欧的重要学术合作平台，推动了双方在应对北极气候变化及其影响、北极资源、航运和经济合作、北极政策与立法等方面的合作研究和国际交流。

（二）参与新疆域治理规则制定

国际规则是国际社会成员共同遵守的法规条例和规章制度的总和，包括国际性公约、条约、协定和准则。二战后，规则意识取代了丛林意识成为应对全球性问题、建立全球治理体系的主导思维。国际规则能规范国家行为，提供沟通合作依据，明确合作预期。目前，新疆域的治理规则尚不完善，有些规则呈模糊化、碎片化，部分规则由发达国家主导，发展中国家难以平等参与规则制定。近年来，中国积极参与规则制定，明确提出要积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定，促进新疆域治理有序推进。

1.推进国内新疆域的规章立制

中国推进国内规章立制，实现自身新疆域治理的体系化和制度化，通过自身治理规则的完善为全球治理作出贡献。首先，中国有序推进国内新疆域立法。在新疆域部分领域，中国已经建立了相对完善的法律体系。例如，中国通过了以《中华人民共和国生物安全法》《基因工程安全管理办法》《生物技术研究开发安全管理办法》为核心的一系列涉及生物安全治理的法律法规。仅在网络与数字治理中，中国就制定出台相关立法140余部，涉及网络权益保障、数字经济法治、网络安全法律等多方面。

其次，中国与时俱进，根据治理需求不断增补完善国内新疆域治理法律法规。2016年2月中国通过《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，明确了从事深海海底区域资源勘探开发活动应遵循的原则，对资源勘探和开发、海洋环境保护、科学技术研究和资源调查、监督检查及法律责任以及开发活动的涉税事项等作出明确规定。基于外空治理新需求，中国完善以航天法为核心的航天法制体系，起草《中华人民共和国卫星导航条例》，修订《空间物体登记管理办法》，研究制定《卫星频率轨道资源管理条例》等。中国加快人工智能全面立法，人工智能法草案已被列入国务院2023年立法工作计划，提请全国人大审议；并计划到2025年初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系。

最后，中国统筹国内国际新疆域立法，推动国内国际治理规则和规范相接轨。中国及时制定或修订新疆域治理的涉外法律法规，促进国内相关法律与国际法接轨；加速新疆域治理国内规则与国际规则的衔接。中国的海洋法体系对接了《联合国海洋法公约》《生物多样性保护公约》及联合国海洋大会等国际公约、机构、地区条约和合作机制构成的治理框架。中国的生物安全相关法律则对接《国际卫生条例》《卡塔赫纳生物安全议定书》《禁止生物武器公约》等治理框架。

2.完善联合国主导下的新疆域治理机制

中国支持并推动以联合国为核心的新疆域治理机制不断完善。一方面，中国通过参与国际组织工作、倡导治理准则推动科技大国和各国参与联合国主导的新疆域治理条约、公约的签订。针对外空治理，中国在国际空间法五大公约及其后形成的系列外空法律文件的基础上，积极参与机构间空间碎片协调委员会和联合国和平利用太空委员会工作，就防止外空军备竞赛和外空武器化、外空碎片、交通阻塞、透明度与信任措施、外空活动长期可持续性、空间资源开发利用等方面促成外空领域的科技大国达成相关国际公约和协定，如《空间碎片减缓指南》《空间碎片减缓准则》《和平利用外层空间的国际合作》《外空活动长期可持续性准则》等。在网络与数字治理中，为应对跨国性网络犯罪，中国同上海合作组织成员国提出“信息安全国际行为准则”，推动《联合国打击为犯罪目的使用信息和通信技术公约》谈判。针对生物安全治理，通过支持缔约国共同落实联合国主导的《禁止生物武器公约》最新审议大会成果，中国推动加强《禁止生物武器公约》工作组取得实质成果，强化公约机制，重启公约核查议定书多边谈判。

另一方面，中国依托现有治理机制，推动形成新疆域治理规范共识。在外空治理中，2008年，中国与俄罗斯共同向日内瓦裁军谈判会议提交了《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》（PPWT）草案，特别提出了“不在外空放置任何武器”和“不对外空物体使用武力”两个核心国际安全规则，并于2014年进一步提交更新文案；2017年，中俄及有关国家共同推动联大通过决议，成立“防止外空军备竞赛”政府专家组，讨论防止外空武器化国际法律文书实质性要素；促进了外空治理国际文书和治理规则的制定。针对网络空间治理，中国就制定“全球数字契约”向联合国提交《中国关于全球数字治理有关问题的立场》，提出“确保所有人接入互联网”“避免互联网碎片化”“保护数据”“保护线上人权”“制定针对歧视和误导性内容的问责标准”“加强人工智能治理”“提供数字公共产品”等七点主张；中国和日本、韩国、澳大利亚、新西兰及东盟十国共15个亚太国家通过了《区域全面经济伙伴关系协定》，该协定中的电子商务章节成为目前全球覆盖区域最广、内容全面、水平较高的电子商务国际规则。在人工智能领域，中国参与联合国教科文组织制定《人工智能伦理建议书》，增进各国对人工智能伦理问题的理解与共识。

（三）积极贡献治理力量

行动是中国参与和推动新疆域治理的最终落脚点。近年来，中国经济实力不断增长，科技领域取得重大进步，启动了“嫦娥奔月”“雪龙探极”“蛟龙探海”“北斗导航”等重大工程；在基因合成与编辑技术、信息通信网络建设规模和人工智能基础设施算力规模等领域处于全球领先地位；实现了在重大新发突发传染病防控、量子计算原型机、类脑计算芯片、碳基集成电路等前沿领域的原创性突破。自身实力发展为中国参与新疆域治理奠定了坚实基础，中国以自身行动不断为新疆域治理贡献力量。

1.依托现有制度参与新疆域治理合作

中国依托国际组织、机制等现有制度，参与新疆域治理合作。在海洋治理方面，中国建设性地参与国际海事组织事务，积极履行保障海上航行安全、防止海洋环境污染等国际责任，寻求在其框架内加强国际海事技术合作。针对极地治理，中国积极参与政府间两极区域性机制，作为南极协商会议和北极理事会的协商国和正式观察员，全力支持二者工作，委派专家参与其相关活动，开展国际合作。在生物安全治理领域，中国在世界卫生组织、世界动物卫生组织、联合国粮食及农业组织、联合国环境署等国际组织与各国分享生物安全信息、交流尖端生物威胁防御技术，推动生物安全合作。在参与网络和数字治理过程中，中国在网络安全国际执法司法和携手保护未成年人网络权益方面積极参与国际合作。在打击电信网络诈骗方面，中国积极参与国际执法司法合作，与多国联合侦办跨境重大案件，已取得明显成效。

2.主动创设新疆域治理合作新平台

中国主动为新疆域治理创设多形式、多渠道、多层次的新合作平台。首先，中国努力创设新疆域治理的国际机制。通过推进21世纪海上丝绸之路与蓝色伙伴关系建设，中国加快与各国的海上互联互通，为促进海洋经济发展、保护海洋生态环境、维护海上安全、深化海洋科学研究、共同参与海洋治理搭建合作平台，促进沿线国家的基础设施建设、贸易文化交流和民生改善，赢得广泛赞誉。“冰上丝绸之路”成为中国与俄罗斯和北欧国家政策协同，产业、科技合作的重要平台；中国也由此逐步成为北欧多国在北极地区一系列基础设施、能源和交通项目中的首选合作伙伴。自2014年起中国连续十年举办世界互联网大会，并于2019年举办世界互联网法治论坛，发布《世界互联网法治论坛乌镇宣言》，搭建国际社会在网络与数字治理领域交流学习的桥梁和平台，促进中外互联网社群增进共识，加强治理合作

其次，中国积极参与区域合作的双多边合作机制。中国参与建设中国—东南亚国家海洋合作论坛、东亚海洋合作平台、中国—东盟海洋合作中心、中菲南海问题双边磋商机制等双多边和区域性海洋治理平台。2016年以来，中国与19个国家和地区、4个国际组织，签署46项空间合作协定或谅解备忘录，开展空间科学、技术、应用和政策制定等外空治理合作。中国通过建立中俄信息安全磋商机制、中欧网络工作组机制、中国—东盟网络事务对话机制、中日韩三方网络磋商机制等双多边对话机制，加强网络安全政策法规交流分享，促进网络安全能力建设。

最后，在部分新疆域领域，中国提供以数据为代表的新时代新疆域治理公共安全产品，共享信息，提升治理效能。中国牵头发起东北亚（全球）海洋观测系统、建立国家海洋科学数据共享服务平台，通过实时和持续采集海洋信息实现网格集成、海洋知识综合应用极大程度地提高了海洋安全治理效率。在联合国灾害管理与应急反应天基信息平台下，中国专门成立北京办公室开展工作，推动亚太空间合作组织空间科学观测台建设，支持《亚太空间合作组织2030年发展愿景》。

3.积极表明新疆域治理主张和原则

中国在不同领域提出相关宣言、准则和倡议，明确对新疆域治理的主张和原则。例如，中国提出了《科学家生物安全行为准则天津指南》，包含10项指导原则和行为标准，被世界卫生组织《全球指导框架：负责任地使用生命科学》认定为高级别原则，是对现有生物安全治理原则的重要补充，得到了多数国际社会成员的认可。中国发布《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》，推动开展数据安全和个人信息保护及相关规则、标准的国际交流合作；与上海合作组织成员国提出全球首个关于网络空间国际行为准则的系统文件——“信息安全国际行为准则”，并于2015年提交更新案文；中国联合有关国家发起《全球数据安全倡议》《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》《二十国集团数字经济发展与合作倡议》《金砖国家数字经济伙伴关系框架》《金砖国家制造业数字化转型合作倡议》，创造性提出网络主权原则，倡导《联合国宪章》确立的主权平等原则适用于网络空间。中国提出的《新一代人工治理原则——发展负责任的人工智能》明确了中国开展人工智能治理的八项原则。《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》和《中国关于加强人工智能伦理治理的立场文件》呼吁各方遵守国家和地区人工智能伦理道德准则、积极倡导“以人为本”和“智能向善”的人工智能治理理念。中国提出的原则和倡议也日益受到关注，部分西方学者认为，中国和欧盟在人工智能领域的道德倡议得到了全球最多治理主体的支持。2023年10月，中国提出《全球人工智能治理倡议》，围绕人工智能发展、安全、治理三方面明确了人工智能治理的中国方案。

三、未来中国在新疆域治理中的角色和作用

展望未来，中国将继续从全人类福祉出发，以国际社会共同利益为考量，努力为实现新疆域有效治理提供中国方案，贡献中国力量。

（一）积极倡导合作新理念

中国在共商共建共享的全球治理观下努力构建新疆域多领域共同体。未来，中国可在新疆域治理中继续倡导符合人类发展潮流的治理理念，提升全球新疆域治理的理念话语权，促进治理合作，提升治理成效。

1.注重翻译和阐释新疆域治理理念

中国在传播新疆域治理理念时，要注重翻译和阐释方式方法。例如，“共商共建共享”和“人类命运共同体”理念源自中国优秀传统文化理念和中国在治理实践中累积的丰富经验，充分体现了中华文化和合理念的精神内核、“以和为贵，和而不同”的价值取向、“和衷共济、和合共生”的高远理想以及“强不执弱，富不侮贫”的交往原则，体现了对“大道之行，天下为公”的美好世界的美好憧憬。但是，当这一系列理念用浓缩、凝练的外交话语对外传播时，如果缺乏宣传解释和行动支撑就很难确保国际社会对其内涵的准确理解，甚至还可能出现一些模糊理解甚至误解。因而，在传播新疆域治理理念的过程中，重视对这些理念的精准翻译，尽量避免后续调整，产生理解偏差。同时，要对这些理念进行充分阐释，阐释其背后的文化传统以及与现实之间的逻辑关联，讲清楚其治理意义与影响，尽可能与世界话语接轨。

2.拓展新疆域治理理念的传播渠道

中国在倡导新疆域治理理念时，要拓展传播渠道。理念与主张的影响力在很大程度上受国际交流和沟通能力的影响。传播渠道是理念倡导过程中的一个重要环节。当前，国际话语权正在由国家行为体向国际组织、网络、个人等非国家行为体流散，突破了原先以国家行为体为主的情况；纷繁复杂的社交媒体和纵横交错的网络打破了传统的信息发布和流动模式，也成为传播话语的重要平台。面对这些变化，中国在倡导新疆域治理理念时要拓展本国的传播渠道，同时也要警惕一些其他国际传播平台对中国理念的歪曲、误导和质疑，需拓展和利用官方与非官方渠道，及时有力澄清。

3.完善新疆域治理理念的话语体系

中国在倡导新疆域治理理念时，要不断完善话语体系，提升话语的感召力和影响力。一方面，在传播中国理念时，要区分场合和时机。在国际交流场合，如在联合国或其他国际组织、国际论坛中进行对外传播时，要多利用国际社会共有的历史记忆和共识构建话语体系，更好传播中国理念。在与外国受众进行双边交流时，要灵活运用对方国家的本土成就和经验，增强自身话语的感染力。通过主场外交进行传播时，可多运用中国故事和中国文化，多讲中国实践及其影响。另一方面，中国需要重视话语内容的充实和语言风格的选择。要努力使中国的治理理念言之有物，而非空话套话。同时，灵活选择话语风格，构建既体现中国特色、中国风格、中国气派，又与世界话语融通的话语体系，把“我们想讲的”变成“受众想听的”，把“受众想听的”融进“我们想讲的”，充分实现理念传播过程中的话语共情。

（二）制定治理新规则

近年来，中国在参与新疆域治理过程中主动性与塑造性日益增强，为新疆域治理的规则制定不断努力。未来，中国应继续参与新疆域治理中的规则制定，增强新疆域治理的制度话语权，推动新疆域治理规则、规范体系的形成。

1.提升在新疆域治理规则制定中的参与度

中国应积极参与新疆域相关的国际事务、提升对治理规则制定的参与度，确保参与质量。一方面，中国应继续参与和捍卫现有合理的新疆域国际制度，捍卫以联合国为核心的各类合作框架及条约、公约等法律文件；同时，可利用现有国际制度进一步增强自身对新疆域规则的塑造性。例如，面对新疆域中激烈的科技竞争，中国以更加开放的思维和举措推进国际科技交流合作，包括依托“一带一路”科技创新行动计划，建设跨国跨地区技术转移平台，完善联合国南南框架下的“技术转移南南合作中心”，设立面向全球的科学研究基金等。在合作过程中，酌情提出倡议、宣言，促进公约、条约的起草和制定，引领治理规则规范的建立。另一方面，中国也需要努力为新疆域相关国际组织输送高级人才，增加中国人在其中的任职数量和质量。在人才培养方面，需要培养懂法律、通外语且掌握新疆域相关专业知识的复合型人才进入国际组织，使中国实质性参与到新疆域国际组织和机构的工作中，进一步增强自身在新疆域国际条约、协定等规则制定过程中的议题设置、约文起草和缔约谈判等方面的能力和影响力，扭转自身和发展中国家在规则缔结中时常处于被动的情况。

2.增强发展中国家的制度话语权

在制度方面，中国可以努力改革和创新现有新疆域国际机制，在去芜存菁的同时提升以中国为代表的发展中国家的制度话语权，促进新疆域治理规则与时俱进、公正合理。一方面，当前部分新疆域治理规则不符合时代发展需求，难以满足治理需要。在网络与数字治理领域，如何在推动贸易的同时，确保有效應对可能引发的国家安全、隐私泄露等问题，不仅对发达国家至关重要，发展中国家同样面临此类问题，需给予应有关切。同时，生物安全、人工智能等领域的科技发展日新月异、新挑战层出不穷，治理规则也需及时更新、完善。这要求中国关注当前新疆域国际机制的运行，适时推动其改革创新，跟上治理需求。

另一方面，部分发达国家在新疆域治理中推行规则霸权，很多发展中国家在治理规则制定方面处于失声状态。发达国家在人工智能技术发展和应用方面拥有绝对优势，如人工智能技术标准和伦理准则体系的确立等。美国就利用2018年通过的《澄清境外数据合法使用法案》（CLOUD法案）获取了境外数据及其执法能力，逐渐在跨境数据流动规则上形成主导权。新疆域中的规则霸权使改革现有国际机制迫在眉睫，这也是为什么中国一直反对少数国家将霸权思维渗透到新疆域治理中的原因。中国可继续推动构建能够凝聚广泛共识、得到普遍认可的治理框架，促成标准规范的形成，以使新疆域治理规则充分保障发展中国家的参与权、话语权和决策权；同时，推进全球治理规则的民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家的意愿和利益。

3.创设新疆域国际制度以增强制度影响力

中国可通过创设新疆域国际制度，增强在治理规则和规范制定中的主动性和塑造力。利用自身创设的合作交流平台和在未来创设更多新机制有利于中国在一开始就具备议程设置权、规则制定权和评价标准权。中国可以由双边至多边，由地区至全球，由具体议题至整体领域，逐步推动新疆域新制度的建立和完善。同时，可积极关注新疆域的发展局势和走向，补充现有治理规则规范的短板。例如，在生物安全治理中，需要更关注生物恐怖袭击、生物技术误用谬用、实验室生物安全等突出挑战的规则制定。在网络和数字治理领域中，需要更关注人工智能的风险规制、安全监测与人类主体的保护等缺乏治理规则的议题。

（三）务实有效推进治理实践

中国在过去这些年里，及时关注新疆域发展变化，积极参与新疆域治理实践，贡献治理力量。未来，中国应继续通过完善国内新疆域治理体系、务实推进新疆域治理的多层面合作、推动新疆域治理合作的全球多元共治，为提升新疆域治理效能作出大国应有的贡献。

1.完善国内新疆域治理体系

中国应继续完善国内新疆域治理体系。一方面，做好顶层设计，建立全方位、多层次、立体化监管治理体系，处理好新疆域各领域治理与国家安全、发展等传统治理领域的关系；关注新疆域治理形式不断变化带来的部门和地域之间的理念和利益冲突，实现二者协同配合；促进政府与企业、政府与个体的有效结合与良性互动，推动有效市场和有为政府更好结合。

另一方面，可继续加强科技创新能力，加速新疆域科技成果向现实生产力转化，攻克治理难题。中国需在提供政策和资金支持的同时加强高水平科技人才队伍的培养；努力造就具有国际视野和社会责任感的优秀企业家。同时，关注新疆域中的前沿科技问题。例如，在生物安全治理领域，需关注生物识别技术、外来物种入侵甄别与防控技术、基因合成与编辑技术等技术的创新和发展。针对网络与数字治理，需加快5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术的创新与应用，强化互联网平台、技术规则和网络空间内容治理以及网络安全保障能力建设。在人工智能治理中，需集中攻克大模型领域生成式算法、框架等原创性技术突破，建立多模态公共数据集，打造高质量中文语料数据。

2.推进新疆域治理的多层面合作

中国需综合推进新疆域治理的多层面合作。首先，针对当前新疆域治理中分歧不断的局面，中国可就多方关注的不同问题开展更多针对性对话。例如，在海洋治理领域，部分依赖海洋渔业的发展中国家关心渔业资源保护，多数新兴工业化国家关心海洋矿物资源的开采与海上交通线安全，部分大国则关心海洋秩序的维护和可持续性发展；中国可利用现有的国际海事组织等平台开展对话，就各国关心的海洋治理问题设立国际海洋安全论坛，针对不同议题组织对话，探讨更多的合作领域、机制和方式，努力弥合分歧。

其次，可根据各方不同关切、资源和禀赋，推动新疆域治理的区域性、多双边合作，解决国际层面合作难以推进的困境。例如，外空治理中安全形势严峻，航空技术领先的大国缺乏共识，中国选择与俄罗斯携手就防止外空武器化和外空军备竞赛的行为规范进行双边合作，提出了“不在外空放置任何武器”和“不对外空物体使用武力”两个核心国际安全规则，成为国际社会谈判缔结全面防止外空武器化和外空军備竞赛国际公约的基础。

最后，在相对容易达成合作的领域，利用自身创设的平台和机制，发起更多国际合作项目以更好地实现合作外溢。例如，有关海洋治理，海洋环境保护、海洋生态系统与生物多样性、海洋政策与管理、海域护航和打击海盗、海洋对外贸易、港口共建和海运服务等是目前容易达成合作的领域，中国可依托21世纪海上丝绸之路倡议、蓝色伙伴关系、东亚海洋合作平台等发起更多合作项目，吸引更多国家参与，并在此基础上逐渐将合作外溢至海洋治理的其他领域。

3.推动新疆域治理合作的全球多元共治

新疆域的各个领域，如网络与数字安全、生物安全等都体现出了治理主体多元化、治理手段多样化的特征。国际组织、各国政府、科研和科技主体、行业组织、企业等都可通过不同手段和途径参与新疆域治理。面对这种特征，中国可推动多元主体参与、多措并举、协同共治的新疆域治理合作，促进多利益攸关方切实参与国际合作，各司其职、各尽其能，实现协同共治。一方面，可完善新疆域科技相关的应用产业发展政策，统筹公益和市场需求，统合设施资源建设，加快培育技术应用市场，支持各类市场主体开展科技应用增值产品开发，创新科技应用模式，加快发展科技战略性新兴产业。另一方面，可推动重大科研设施设备向企业开放共享，支持商业企业参与相关重大工程项目研制，通过市场准入负面清单制度确保商业企业有序进入退出、公平竞争。

四、结语

随着科技的发展与变革，人类的认知边界和活动边界不断拓展，使得新疆域治理成为世界各国需要协同应对的重要任务。党的十八大以来，新疆域治理成为中国参与全球治理体系建设和改革的组成部分。2017年1月18日，习近平主席在联合国日内瓦总部强调，要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。相对于传统治理领域，围绕新疆域治理的规则制定和国际合作面临更复杂的挑战。当前，新疆域治理共识仍然受冲突思维、地缘政治和南北矛盾的影响，还面临存在治理盲区、治理效果不彰等问题。新疆域治理应对的是更加复杂、综合、专业的领域，需要各国集思广益。近年来，中国坚持共商共建共享的全球治理观，积极努力为全球新疆域治理凝聚共识、制定规则、贡献力量。中国积极参与全球新疆域治理相关国际法律框架和多边机构，与其他国家合作推动新疆域的科学研究、资源管理和治理，共同解决新疆域所面临的问题与挑战。未来，中国可继续发挥负责任大国作用，继续倡导人类命运共同体理念，强化治理理念，完善制度设计，同时以实际行动为新疆域治理贡献中国力量，提升中国在新疆域治理领域的国际话语权，为实现更有效更公平的全球治理发挥更大作用。