公共危机的全球治理

阙天舒

摘要：面对复杂多变的全球公共危机，全球治理彰显了一种新的公共性的特征。在政治权威方面，非政府组织等行为体越来越多地参与到危机治理之中，带有公共特点的私有权威正在公共治理中崛起；在公共领域方面，公共性不再是社会生活的核心，全球社会和全球公共领域之间的疆界变得复杂；在公共产品方面，公共性超越了普通公共产品所带有的工具性和经济意味，更多地体现为公共实践。由此可见，公共性在全球公共危机治理中的重要性正在增强，但这种公共性已不再需要对其设置特定的边界，它正逐步演变为解决特定问题的一系列实践，这是另一种形式的回归。其中，中国也努力通过为国际社会提供公共产品、负责任地提出了“中国方案”以及参与或主导建立若干全球性机制等实践，推动公共性在全球公共危机治理中的扩大。

关键词：全球公共危机 全球治理 公共性回归

恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、传染性疾病、金融危机，以及全球性生态环境恶化，气候变暖等问题已超越国家和地区界限，对整个人类生存与发展提出严峻的挑战，但现有的公共危机应对的滞后、操作性不强也暴露出公共危机治理能力的不足等问题。虽然公共性是政治理论的基本概念，但对它的重新审视有助于解决公共危机的全球化与公共危机治理的滞后等问题。

一、对公共性边界的再思考

公共性在传统研究中“是指特定范围内由特定对象、环境和结果将具体个人（或主体）联系起来的具有普遍性、不确定性和意识交互性的社会关系”。从范畴来看，公共性与私人性、个人性、私密性等概念是相对而言的，“强调的是某种事物与公众、共同体（集体）相关联的一些性质”。故它一直作为一个与国家概念绑定、与私有性相对的概念而存在。但随着近年来公共危机的全球性扩散，公共性的边界变得十分模糊，其存在已经溢出了原有的界限。

1.公共性与私有性：公共性与私有性传统上一向被视为两个相悖的领域，其中公共性主要存在于公共领域和公权领域的有效耦合中，而私有性主要为私人领域的特性。在公共领域内行使公共权力是必要而正当的，掌管公共权力运行的机构主要是国家或政府，然而，20世纪80年代以来，私有化逐步开始兴起，“世界上最常用的政治经济发展战略之一是私有化。尤其在南半球，还有东欧和经合组织国家，私有化常常被看成是解决所有经济和政治问题的灵丹妙药。国际货币基金组织、世界银行、经合组织、世界贸易组织和欧盟，都在推动私有化和自由化。民族国家政府特别是私营工商集团和跨国公司也在这些政策中扮演了极其重要的角色。

2.服务贸易总协定，以及国家的和超国家的指示，都在促进私有化和自由化进程。在这一进程中，英国被认为是先驱。撒切尔以创造“资本所有者的民主”为目的，于20世纪80年代推行了影响深远的公共服务私有化计划。可见，无论在国内层面抑或国际层面，公权力、治理能力、公共权威都在朝私有化的方向倾斜。在目前的大部分研究中，“公共性”的含义皆带有一种位于核心领域的意味，从本体论上将公共性与私有性分开，忽视了其各自的特点是建构的而非天经地义的。且随着国际组织的发展，原先私人集团的运作方式也发生了巨大转变，一些公共责任被私有群体承担。因此，公共性与私有性之间的壁垒分明已不再适用于全球性问题的解决。

3.公共性与国家：公共性研究通常与国家概念紧密联系，这主要是由于以往公共财产的管理和运营以及公共利益的提供等多为国家层面所履行的职能。但随着非国家行为体在这一领域的作用愈益突出，它们常常可以发挥公共效能，例如，国际有机作物改良协会（prganic Crop Improvement Association）之类的跨国组织能够进行与生产有关的认证，这在传统的公共领域中是政府权威部门的责任，传统治理没有将这一功能赋予非国家行为体，这就意味着它们在参与治理的同时也易于面临质疑与挑战。因此如果将公共性与国家绑定在一起，公共领域便成为一种封闭且排他的存在，于无形之中致使治理的供给方范围缩小。

在全球化时代，在全球危机治理的层面上，国家间的联系逐步密切，各国一起解决共同面临的种种问题，通过国家权威的让渡或跨政府组织的协定而形成新的政治权威。如果将全球治理理解为这样一种政治权威，则治理必须保持一定公共性。全球治理的“公共性在国家政府、全球市场和全球社会的良性互动中实现，而不是在束缚与限制中消亡。在谋求公共利益的过程中，国家政府、全球市场和全球社会基于公共性这个共同的联系纽带，在合作与协调的基础上，扮演着各自的角色，履行着各自的职能，发挥着各自的优势，形成协同与合力，促成公共利益的实现”。在此之中，非政府组织等行为体可产生公共效应，但在治理实践中，这种参与方式并未被赋予私有行为体。要将它们定义为公共类别即意味着其需要遵守一系列规范，一旦它们没有遵守，其对治理的参与就会受到挑战。因此，治理的复杂性不仅仅要求多边参与，而且需要参与者的多样化。此时，公共性的边界便不再适应治理的需要，反而成为定义公共角色等问题上的一种束缚。

二、公共性在全球危机治理中的回归

“全球性危机是指几个国家以上为主要行为者的危机”。而全球公共危机则是指“由于气候异常、生态环境、能源问题和恐怖主义等问题所引发的全球性或区域性公共危机”。故“全球公共危机”并非一个国家或组织单独面临的危机，而是一种威胁到某些特定地区乃至全球、全人类的安全、共同利益、经济发展和社会秩序，需要多个国或组织，甚至全球共同应对的危机。由于随着气候变化、2008年金融危机以及埃博拉病毒爆发等全球性危机的发生，以个体为中心的新自由主义陷入一系列困境，相反，公共性在全球危机治理中的作用则与日俱增。可以说，全球危机治理中出现了公共性的回归，其主要体现于以下几方面：

1.将有效的治理视为一种公共产品。公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。最早以一种特殊的公共产品定义有效的治理这一概念的当属世界银行。后者认为，善治（good governance）是经济发展的关键，公共性应回到世行的发展议程中。毋庸置疑，世界银行较1980年代更加重视国家的积极作用。在上述年代，国家与市场关系被视作一场零和游戏。但目前世界银行和其他国际金融组织的政策不仅是简单地重视国家，它们希望定义一种新的“公共性”，使大量不同的行为体能够参与到广泛的公共进程中，提供一定的公共产品。值得注意的是，将公共性带回发展政策并不仅仅意味着重新强调国家的作用，而是通过这一方法更广泛地动员各方力量扮演承担公共责任的角色，将市民社会参与对公共部门的管理等纳入其中，以此保证国际组织得到国际社会的持续认可。

在全球治理的语境下，公共性的价值目标是在国家的各政府机构、全球市场与全球社会的治理中得以实现的。由于治理之公共性的表现形式是提供公共产品和公共服务，故全球公共产品应被认为系指超越国家界限（没有必要超越群体及世代界限）并表现出一种很大程度的公共性（也即消费的非排外性和非竞争性）的产品，即其收益扩展到所有国家、人民和世代的产品。全球公共产品因此是国内公共产品概念在全球范围内的延伸和拓展。如公共卫生安全就是一种全球公共产品，即全球公共卫生产品（Global Public Goods for Health）。“公共卫生安全本应是主权国家向本国国民提供的公共产品，然而由于一些国家的贫困以及治理不善等问题导致了传染病的肆虐等公共卫生劣品，故此时应通过国际红十字会与红新月会，国际行动，国际志愿机构委员会等国际非政府组织参与提供公共产品来解决全球公共卫生问题。”

2.塑造以需求为主导的治理方式。十余年之前，全球危机治理机构主要寻求改善治理实践中的供给部分，亦即要求供给方提供更好的治理，通过一种间接的方式创造新的公共角色和公共进程。而目前这一重心有所转移，从供应方逐渐转向需求方。公共选择理论变得更为流行，公共服务被推向市场，整个治理过程被简化。在该治理模式中，公共产品通过公共选择的方式被供给，这也同时推动了公共领域中透明度与公众参与度的增加。亚洲基础设施投资银行（亚投行）的设立即为中国基于新兴市场和发展中国家基础设施建设资金不足以及巨大的融资需求而提供的一个全球公共产品。相对于世界银行、亚洲开发银行而言，运行后的亚投行将是亚洲的一个政府问性质的区域多边开发机构，它将更加侧重于商业化运作，而非采取官方的政府问机构的运作模式。

随着全球化进程的深入，不论在地方层面还是在国家、地区乃至全球层面，皆形成了一系列新型的议事日程：环境保护、应对气候变化、保障个人安全、维护人权、消除贫困、打击跨国犯罪。新的治理形式因解决公共问题的传统手段失效而衍生，故前者不再以供给方为中心，而更为注重需求。根据需求的不同，全球危机治理机构所能提供的服务可分为环境（控制温室气体排放、保持生物多样性）、健康（控制传染性疾病传播、医学研究）、知识（知识的获取和使用、互联网服务）、安全（世界和平、打击全球恐怖主义和跨国犯罪）和治理（全球金融稳定、全球贸易体制）几个方面。正是由于全球公共危机暴露出诸多问题和矛盾，一国政府往往只能择其要而处之，无法提供上述全面周到的服务，导致一部分人的需求无法得到满足，故需要在公共产品的集体供给中通过转向公共需求，强调责任、透明度和监控，建立一种更为灵活的政府机构。

3.将更多的责任方纳入治理过程。全球危机治理的发展越来越关注各种非国家、次国家行为体，使众多不同的公共角色扮演者参与到广泛的公共进程之中以提供公共产品，个中不乏包括国家、政府问国际组织（Inter-govemmentOrganization）、国际非政府组织、区域组织（欧盟、东盟、非盟、阿盟等）、跨国公司等在内的所有社会组织和行为体联合提供的产品——全球危机治理就本质而言，注定是多元主体的协同共治。这些行为体多重视参与度、透明度、平等和有效性，因此这一改革举措不仅在政策制定阶段即引起公众的注意，且能够形成一种监管、评估治理效果的机制，从而得以更大程度地避免政府层面错误预判的干扰。许多国际非政府组织等行为体通过制度化的定期信息发布机制，将一些隐匿于公众视野之外的足以威胁公共安全的信息公之于众，或使以往局限于较小范围的信息得到广泛传播，使一国政府在安全威胁即将到来之前做好充分准备。例如，绿色和平运动组织定期发布世界各国、各地区的大气污染数据，臭氧层破坏状况等环境指标，组织环境专家分析、研究并及时公布正在发生的环境恶化的直接和间接后果、危及该国或地区健康的种种不良影响等，为该国政府有针对性地制定保障公共安全的环境政策提供准确、充分的依据。目前，这些非政府组织正努力建立一个新型的全球环境监控系统。

“在全球危机治理中，国际非政府组织等行为体的参与更为可贵，其大规模、群众性、广泛深入的参与体现了全球危机治理必不可少的社会基础。从历史上看，战争、灾难、贫困、饥饿等公共危机是非政府组织产生发展的机缘，红十字会、救助儿童会、国际乐施会、凯尔国际、世界宣明会无不产生于危难之中。”国际非政府组织等行为体在一定程度上是危机治理的产物，是鉴于国家、市场失灵危机的治理，是全球危机治理的关键力量。这是由其自身的特征和功能所决定的。它们虽然属于与国家、政府相对的私人领域，但追求的是公共目标。如众多非政府组织在全球各地建立基地，其足迹遍布全世界，同时，它们还初步构建了国际化网络及新型的国际协调解决机制，形成了特定的法律和制度框架。正是非政府组织的灵活性和广泛性使之业已成为全球公共危机治理的第三支重要的和不可缺少的力量。

通过以上方式，公共性在与全球危机治理相关的公共部门中实现了回归。这种回归不仅使各公共部门巩固了自身的权威，还实现了一定程度上的转型，从而拥有了更大的代表性与影响力。但值得注意的是，回归的公共性与传统公共性存在着些许差别：在政治权威方面，非政府组织等行为体越来越多地参与到危机治理之中，带有公共特点的私有权威正在公共治理中崛起；在公共领域方面，公共性不复为社会生活的核心，全球社会和全球公共领域之间的疆界变得复杂；在公共产品方面，公共性超越了普通公共产品所带有的工具性和经济意味，更多地体现为公共实践。这种全球危机治理中新的公共性再次淡化了公共性的原有边界。

三、基于公共实践的全球公共危机治理

根据前文可以看出，公共性的边界已无法适应公共性在全球危机治理中的不断增强，且公共性本身也已在治理过程中发生转变。因此，需要超越传统思维，以一种新的公共逻辑理解它的回归。在此，我们需要将公共性定义为一系列的实践，而不是为它划出特定的边界。

1.重新定义全球公共危机治理中的公共性：私有角色与公共角色在全球公共危机治理中的作用已经难分难解，因此不必纠结于其界限，而可直接将二者的公共实践看作公共性的代表，这一公共实践即为特定社会、特定场合中的关于理解和处理普遍关心的全球性问题的一系列行为路径的集合。如非政府组织等行为体对一些重要议题在相关领域的提出和将之引入实践直接发挥了主导性作用。（如图1）

2.重新定义全球公共危机治理中的公共角色：在私有性和公共性关系复杂化的情形下，公共角色的扮演者不应再局限于某个范围，而需要发动更多有效率、负责任的国家和非政府行为体广泛加入这一行列。因此公共角色的重新定位不再取决于其所处位置，而更多在于其进行的实践是否参与到公共服务之中。就治理的主体、形式或机制看，政府只是个中之一，此外还有非政府组织、跨国公司或个人等。有人认为，有些非政府组织甚至比联合国机构更有效率、更为出色地完成了某些任务，如提供人道救援、救灾等。“国际救助联盟”（International SalvageUnion）就是一个海上救助的非政府组织，其承担了全球90%以上的船舶救助和打捞作业，该组织在2003年对27艘油轮实施了救助；又如，在联合国难民署救助活动中，500多个非政府组织积极参与合作，在安哥拉、卢旺达和索马里等地区冲突中进行人道主义救援；1999年车臣地区冲突中，国际红十字会等非政府组织与联合国难民署合作成功完成20万逃亡居民的安置工作。

3.重新定义全球公共危机治理中的公共过程：在以需求为导向的、新公共性回归的治理中，透明度、信息传播、磋商与参与、监控与评估成为公共过程的支撑条件，将公共选择、公共实践与多样化的公共角色彼此结合，以利于公共角色能够真正发出自己的声音。世界银行关于公共过程的建议是围绕监控的角色形成的，其目的不仅仅是使政策在其制定阶段即引起公众关注，也力图建立一种机制对之进行监控、评估、通报。这便需要收集关于政策效果的信息和作出评估，从而防止预估的错误引导，并把这些信息向公众通报。通过这些途径，公共性得以在服务管理过程中发挥更大的作用。在应对气候变化议题的讨论中，国际非政府组织等行为体向目标群体提供特定产品和服务，发起倡议、游说、抗议和斗争，通过参与、监督和协调影响议定书签署国和非签署国国内气候政策的变化。而在危机决策中，国际非政府组织的作用也更容易被接受和重视。“从禁雷活动的发起、禁雷议题的提出、禁雷公约的起草到最后禁雷公约的通过，国际非政府组织参与了决策的全过程，积极推动了全球杀伤地雷问题的政治解决。”

当关于公共性边界的争论出现时，实践也会发生转变。例如，就如何回应金融危机展开的争论引发了对公共权威范围的争论，可能会相应地产生新的具有更强的公共审查与公共控制的金融实践。这种公共决策的实践不仅仅是把责任从私有领域转移到公共领域，也并非公共性的扩大，而是演变为解决特定问题的一系列实践。因此，对公共性的重新审视令全球公共危机治理中的一些问题迎刃而解。

首先，私有角色在公共项目中的合法性问题得以通过下述方式解决：将公共产品作为公共项目存在的理由，且通过一系列协定把更多的角色纳入项目。根据其公共性程度的差异，全球公共产品可分为纯全球公共产品和准全球公共产品。前者系在全球范围内同时符合非排外性和非竞争性标准的公共产品，如国际和平等。后者仅合乎上述两项标准之一的全球公共产品，例如臭氧层和国际互联网等。

在政府层面，政府间组织在公共危机领域创设和提供国际合作的公共项目，成为国际制度等国际公共产品的重要供给者。“在非政府层面，国际非政府组织、跨国社团、跨国运动等非国家行为体，在应对金融、环境、反恐、粮食、人口、卫生、难民等诸多公共危机方面同样发挥着重要建设性作用，并呈现出日益凸显的趋势。非政府组织的建设性作用很早就得到了联合国经济与社会理事会的认可，联合国儿童基金、贸易和发展会议以及原子能机构等共约20个专门机构也同样给予非政府组织以咨询地位。”世界卫生大会于2003年5月21日批准的《世界卫生组织烟草控制框架公约》（World Health Organization FrameworkConventionon Tobacco Control）在序言中更是强调，“不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构，对国家和国际烟草控制努力有特殊贡献，对参与国家和国际烟草控制努力具有极端重要性”。

其次，通过公共性使追求公共目标的权威为公共群体所认可，弥补全球危机治理中中央权威的缺失。以往对全球治理的关注主要集中于形形色色的机制、管理方法或跨国行为，跨越国界的权威在这种建构中是缺失的。这是因为全球治理只是政府集合体的行为，并不能于其中拥有跨国政治权威。我们知道，政治权威是跨国行为体发挥影响的重要资源，因此，全球危机治理需要创建超越国家的政治权威。伊夫·梅尼在接受法国《世界报》采访时说：“新的跨国组织是今天唯一的平衡力量，因为越来越多的问题既不能在国家层面上处理，也不能由国与国之间的协商来解决。国家不再有能力代表跨越全球的全部能量、全部势力和全部利益”。诸如跨国的社会和环境治理等体系关注的是规则和产业链，而不再是国家，它们从最初起即对公共性产生了十分强烈的需求。由此不难看出，在全球治理中建立公共权威即具有对公共性和政治合法性的需求，而不论该权威来自国家还是非国家。作为非国家行为体的非政府组织也常常被人们认为能够从总体上代表社会领域的利益。其世界主义价值观迫使政府和政府间组织更加关注社会事务，鼓励和敦促国家和其他行为体重视社会福利，它们也通过自身行动输入合法性。印度洋海啸救灾动用和开展了有史以来规模最大的救援资金和重建行动，其中约1/3的援助资金由国际非政府组织及其分支机构予以落实，它们处于开展相关行动的前沿，承担着救援海啸灾民的直接责任。

再次，新的公共性在一定程度上回答了全球公共危机治理民主化的问题。新治理方式越来越关注非国家、次国家行为体，一种国际和“全球”共同体由此脱颖而出，它们都接受全球准则。这些复杂的行为体均重视实践、参与度、透明度、平等和有效性。在以往的治理中，少数拥有否决权的大国组成了国际货币基金组织、世界银行以及联合国安理会，“它们把本该对全世界所有国家的人民负责的这些全球机构变成了几个发达大国的狩猎围场，并且往往首先满足它们的需求。这种缺乏责任性和民主化的决策过程最终必然会导致全球公共危机治理民主化的问题的产生。而新治理方式倡导一种“水平式的责任”，认为全球机构责任制的实现在于诸利益相关方做到信息公开，确保政治行为是可预测的、审慎的，在程序和过程上做到透明和可参与，以保证程序上的公正。“在国际多边组织的决策过程中，非政府组织通过提供丰富的信息和建议，可促使国际多边组织决策更贴近利益相关者的需要；在国际多边组织会议上给予非政府组织观察员地位，能够使政策和规则的制定更加透明和更负责任。”为监督1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的实施，一批非政府组织经常通过调查研究、收集资料等方式分析掌握世界野生动植物贸易状况，并向公约执行机构作出报告。上至全球决策场所外的抗议，下至在受决策影响的当地，非政府组织等行为体和地方民众相互联合起来，展开对全球治理和决策机制的合法性和民主赤字的纠正，从而担负起对国际社会的责任并在危机治理中充分发挥自己的作用。

四、中国参与全球公共危机治理的路径选择

习近平多次在国际场合中提出：我们要树立人类命运共同体意识，建立新型国际关系。人类已经进入“地球村”时代，共同利益远大于彼此的分歧，地球人在面对生态危机、核武器威胁、极端主义等各种公共危机时，应当真正成为风雨同舟、荣辱与共的共同体。人类命运共同体的形成和维系离不开全球公共危机治理。在此，国家对全球公共危机事务的参与增加了全球体系的包容性，而后者的增加则增强了全球公共危机治理的有效性，进而助推人类命运共同体的形成。

国际关系“英国学派”的著名代表亚当-沃森（AdamWatson）认为，当前的非西方国家事实上正生活在西方国家所厘定的一系列国际规范之中。然而，随着越来越多非西方新兴国家的出现与崛起，“西方俱乐部式”的国际关系准则正逐步失去适用性。尽管新兴大国仍有不少内部的问题亟待解决，但是不论从近年来的实际状况还是从定量分析来看，它们都已经成为了全球治理的过程中的重要参与者。进入21世纪以来，作为新兴国家，中国的大国地位在经济发展和综合国力提升的基础上逐步确立。在此过程中，中国不断调整国家战略的指向，使其在战略上的外向性和参与全球治理的公共性指向愈发突显。在2015年的全球治理指数总排行中，中国是唯一跻身前五的新兴非西方国家。因此，从危机治理的公共性指向看，中国主要以实践为其主基调。

第一，中国不仅为国际社会提供公共产品，而且积极投入人力物力履行其全球性责任。伴随着自身的崛起和国际地位的提升，中国多次为国际社会提供人道主义救援，也进行国际公共产品的输送。其典型事例为中国在2015年也门战乱中帮助13个国家撤出部分侨民，国际社会对中国的由衷敬服由此彰显。2015年，太平洋岛国发生地震之际，中国紧急动用高分一号、高分二号等卫星对南太平洋岛国瓦努阿图首都及周边地区受灾状况进行观测，帮助有关方面及时掌握灾情。2014年，马航坠机事件发生时，中国也调用10颗卫星为搜寻工作提供了大量数据。另外，在2015年举行的联合国发展峰会上，中国宣布实施其援助南方国家的一系列新计划，包括设立南南合作援助基金并首期提供20亿美元，力争使对最不发达国家的投资到2030年达到120亿美元，免除最不发达国家、内陆发展中国家、小国、岛国2015年到期未还的政府间无息贷款债务等。可见，中国正积极地履行责任，为国际社会提供了更多的国际公共产品。

第二，中国不仅仅对国际社会作出承诺，也负责任地为全球公共危机治理提出“中国方案”。在第21届联合国气候变化大会上，面对气候变化这一全球公共危机，中国展现了负责任的态度，先是于会前同美国、欧盟、巴西、印度等国就该问题签署了多个双边声明，提前化解了此前的一些分歧，此后又承诺加强合作，共同应对气候变化。可以说，中国正在以更为积极的建设者姿态活跃于气候政治舞台上，给全球气候谈判带来新气象。在联合国成立70周年系列峰会上，中国承诺设立为期10年、总额10亿美元的中国一联合国和平与发展基金，并加入新的联合国维和能力待命机制，这显示出中国正努力彰显其身为国际社会中的负责任大国的形象。而在巴黎举行的联合国气候大会上，中国提出了“公平、合理、有效”的全球气候变化应对方案，探索“人类可持续”的发展路径和治理模式。在此，中国提出的清晰明确的“中国方案”，恰恰表明了气候治理中的中国担当和中国智慧。

第三，中国不仅是国际秩序的维护者，而且不断参与或主导建立若干全球性机制。在融入现存国际秩序的同时，中国也积极主动地发挥建设性作用。“中国越来越不满足于担当国际体系内单纯的规则接受者角色。相反，现有的证据显示，各国在‘一带一路的旗帜之下所开展的合作将更多地依赖由中国以及发展中国家主导的一系列机制。比如沿线国家国内以及跨国的基础设施建设在未来将通过‘亚投行、‘丝路基金或‘金砖国家开发银行等机构而非以往的世界银行或国际货币基金组织进行融资。”诚然，与美国等国家不同，中国在寻求变革的同时并不颠覆或摒弃既有的全球治理机制。当人民币于2015年被纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，以及同年习近平主席访问美国时，美方均表示愿意增加中国在世界银行的代表性。可见，中国主导建立的新机制并不以替代旧机制为目的。就此而言，中国可称得上是“负责任的大国”。

结语

全球化和信息化背景下的公共危机逐渐从单一型向复合型演化，这种复合型危机既表明危机引致因素的复杂性和多样性，也深刻地显示出全球治理的高难度特性。新的治理形式因处理公共危机的传统手段失效而衍生，它们不再以国家为中心。在诸如跨国的、混合的、基于伙伴关系的等多种新的治理形式中，参与治理的行为体超出了进入公共危机领域的行为体的范围。以往纯粹的国内问题、经济不稳定问题、政权脆弱问题、恐怖组织问题等均不再停留在国内范围，而溢出到整个世界。在全球公共危机领域，国家已不能被与公共性划等号，非政府行为体作用日益突出，起到了政府系统的作用。可见，可否被视为一个公共角色，这并不取决于其所处位置，而在于它的实践。如果其促进了透明度的增加、参与到公共服务之中，在某种意义上，它就是公共角色，换言之，它具有公共性。因此，公共性在全球治理中的重要性正在增强，但它是以另一种形式回归了。而在此其中，作为一个发展中的全球性大国，中国也正以自己的实际行动，在全球公共危机治理中努力推动公共性的再生产。