中国参与极地开发与治理的前景透视

张屹

[摘 要]控制极地资源是一项重要的国际政治议题和经济事务。中国是一个能源相对紧缺的人口大国，中国对极地资源开发有着现实的必要性。同时，极地及附近海洋的环境遗产保护也将成为极地未来开发过程中的重要政策考量。中国积极参与极地开发与维护极地国际法秩序，对建立有效的全球治理模式做出了重大贡献，在制度空间以及资金短板上取得进展则是今后突破制约瓶颈的关键所在。

[关键词]全球治理；极地开发；雪龙号；南极条约；气候变化

[中图分类号]D80；P941 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）04-0075-04

由于气候变化、全球均势的转移以及石油储备的减少，越来越多的国家对极地产生了浓厚的兴趣。早在1943年，世界上就有7个国家基于“扇形原则”对南极公开提出主权要求，这些国家包括英国、法国、澳大利亚、新西兰、挪威、阿根廷和智利[1]。

中国也致力于极地开发与保护。根据外交部的统计数字，中国已经成为273个多边条约的当事方。为实施1982年制订的《联合国海洋法公约》，我国制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年）和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年）[2]。2012年7月2日，中国的雪龙号极地破冰船进行了第五次北极考察。在为期90天的行程中，雪龙号完成了中国首次横穿北极圈东北部战略要道的任务。

从2005年以后，中国政府用于极地探险的支出翻了三番，并对极地相关的基础设施做了大量投资。许多观察家预测，中国日益频繁的极地活动有可能会挑战其他相关极地国家的利益，这些争议也成了有关中国国际形象的更为广泛争议的一部分。正确认知及理性地向国际社会阐述中国极地活动，有助于让世界更好地理解中国在全球治理中所做出的贡献以及中国的外交政策。

一、中国极地开发的现状与短板

随着北极地区环境的迅速变化，中国对北极的兴趣引起了越来越多的关注。中国希望参与新的规则制定过程，希望通过融化冰面给航行、采矿和捕鱼创造新的机会。不过，中国投入北极项目的资金并不多，只有20%的极地探索资金是用于北极的，投资的不足使中国科研工作者目前在极地的工作进入了瓶颈期。

如同很多大国那样，出于各种外交利益的考虑，中国直到1983年才加入《南极条约》[3]。1984年中国派出了第一支南极科考队，并迅速地建立了两座基地：长城站和中山站。中国在南极的活动不仅仅是增强存在感，以及提升国内极地研究水平，更重要的是以此提升政策制定时的国际话语权。

进入新世纪以来中国的极地活动实现了大幅度的跨越和提升。2004年，中国在北极的斯瓦尔巴群岛上建立了规模较小的黄河站。2008年，中国在南极洲冰穹上建立了昆仑站，尽管中国科学家一年中只能在这里工作两个星期，但该地占据十分重要的战略位置。中国正考虑建造第四座南极基地，希望在冰穹上收集世界上最深的冰核，从而重建远达130万年前的气候记录。冰穹的新基地标志着新一轮全球极地基础设施投资热潮的到来，这将进一步增强中国在极地的国际影响力。

中国每年用于极地考察的资金约为1500万美元，用于基地维护和研究中心运营的经费约为6000万美元。与中国进行的大规模投资相比，老牌的极地国家如美国就相形见绌了。美国于2008年削减了极地支出，并迫切地需要新的破冰船。

在顺利完成十二五规划目标之后，中国在南极的工作能力可以与世界上最为发达的国家相媲美。由于中国极地科研的投入还比较有限，与其他极地国家不同，中国并未设立专项的科研资金，极地科学家必须与其他领域的同行展开资金竞争，因此以后中国在南极的资金支出增速相对减缓。2011—2012年在长城站工作的科学家仅有17人，在中山站工作的科学家仅有6人。中国在北极的科研项目更是亟待在人力、物力、财力等各方面加大投入，此外中国科学家在北极的科考工作一直受到国内外媒体的关注，加大专项投入以及提升开发力度也是势在必行的。

有些国际问题研究学者将《南极条约》视为富人俱乐部，是集体霸权和大国意志的体现。理论上，南极不归任何人所有，并且向所有国家开放，但是，经济上的限制使得绝大多数发展中国家和中等收入国家无法从事南极科考项目。此外，用于研究和开发资源的最佳地点早就被先行者占据了。

中国对南极条约体系批评的核心问题是资源分配问题。谁能够控制极地资源，是一项重要的国际政治议题和经济事务。中国是一个能源相对紧缺的人口大国，中国对极地资源开发有着现实的必要性。同时，南极洲及附近海洋的环境遗产保护也将成为未来开发过程中的重要政策考量。中国一方面应当未雨绸缪，另一方面也要承担起全球治理的国际义务和全球气候变化带来的治理成本。

二、中国参与极地治理的外交策略—以北极治理为例

当关乎北极事务时，中国对外发表的官方声明听起来就和学者们提出的政策一样尖锐了。在中国影响力相对较小的北极，中国科学家的很多科考项目都受到了限制。北极的气候和政治环境正在快速变化，中国在北极地区的科研开发领域正受到考验。中国作为崛起中的大国，应当寻求能够宣示自己科研能力的途径。因此我们应坚决在极地开发领域提升自身的国际地位，极地和外太空一样，都是证明自己国际地位的有效平台。

出于国内政治因素的考虑，中国媒体大力宣传中国在极地取得的成就。媒体的大力度宣传有助于向国际社会阐明，中国在北极享有广泛、合理的利益，因此应该获得治理北极的发言权。近年来，中国加大了对外宣传工作的投入，这有助于提升文化软实力，在国际舆论中塑造更加积极的中国形象。

中国希望制定更有利于自身国家利益的北极地区的治理规则，但中国自身的实力尚不足以独自挑战现有秩序，也不符合“韬光养晦”的总体外交战略。因此，我们应当与一些主要的北极开发国家谋求良好的合作关系，努力与之建立良好的科研互助与政治友好关系。合作的基础不应该是意识形态，而是共同的战略利益。类似的合作情况也可能在南极事务上得以体现[4]。

中国不仅通过向三个北极国家进行投资赢得其支持，而且通过向澳大利亚科学家提供科研资金获得了澳方的支持与合作态度。2008年金融危机爆发后，发达国家的南极支出增长速度就再没跟上通货膨胀的步伐，只有中国、印度和韩国仍在大幅增加南极预算。极地对中国的吸引力来自潜在的资源储备，这也是中国目前外交政策的一个主要动力。当然，全球环境问题日益提上日程，也是对中国今后开展全球气候治理的重大考验。

三、中国参与极地治理的实践与反思

2014年1月7日下午5点50分，雪龙号终于驶出密集浮冰区，成功突围。对俄罗斯绍卡利斯基院士号进行救援是此次雪龙号船队陷入险境的原因，因此俄方高度赞扬“中国方面的努力是国际合作之典范”。不仅如此，德国媒体也对中国雪龙号履行国际义务、不辱使命的科考能力和国际互助精神进行了高度评价[5]。

雪龙号的壮举体现出对《国际海上人命安全公约》中所包含的国际人道主义救助精神的严格践行，对《联合国宪章》和国际法准则的恪守，维护了国际正义与各国之间彼此平等的权利，以及基于和平友好关系基础之上的安全合作，有力推动了国际社会经济的健康发展，展现了一个负责任大国的国际主义精神。

我们应该对雪龙号事件进行一些反思。绍卡利斯基号是科考船，还是游览船？对此评论不一。我们并没有理由禁止游览观光者进入南极地区，而南极也不应该仅仅是对科考人员开放。因此，问题的实质在于，《南极条约》的相关条款亟待充实，南极地区的管理监督机制及旅游规章急需完善。另外，《南极条约》中的14条条款还没有完善南极科考队员的国际救援义务以及国际救援合作等方面的问题，这是该条约中比较欠缺的部分。

《南极条约》中最为亮丽的一笔是其立场坚定地宣称南极是一片和平之地。

英联邦国家以及法国、挪威、智利、阿根廷等国家从20世纪初以来相继对南极地区提出了领土主权要求。为此，在1957—1958年国际地球物理年南极考察活动结束后，从1958年6月起，美国邀请阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日本、新西兰、挪威、南非、英国、苏联等一共12个国家的代表，经过60多次会议，于1959年12月1日，在华盛顿签署了冻结一切领土主张及资源开发的《南极条约》。该条约于1961年6月23日生效[6]。

《南极条约》在序言中写道：南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象；认识到在国际合作下对南极的科学调查，为科学知识做出重大贡献……在南极科学调查自由的基础上继续和发展国际合作，符合科学和全人类进步的利益；保证南极只用于和平目的和继续保持在南极的国际和睦……促进联合国宪章的宗旨和原则[7]。从而使得南极被国际社会划为和平神圣之地。

1964年《保护南极动植物议定措施》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极生物资源保护公约》以及1988年《南极矿物资源活动管理公约》、1991年《南极环境保护议定书》（包括“南极动植物保护”“南极废物处理与管理”“防止海洋污染”“南极特别保护区”和“南极环境评估”等五个附属性文件）等一系列关于对南极地区进行合法开发与有效管理的国际法律文件相继诞生，这是经过了南极条约协商国彼此之间艰难而漫长的谈判过程产生的历史性成果。

南极研究科学委员会、国家南极局局长理事会和南极条约组织是三个管辖南极洲事务的主要国际组织。作为民间科研团体的南极研究科学委员会（简称SCAR），是附属于国际科学联合会理事会（ICSU）的一个多学科科学委员会，也是南极地区科考科研的国际最高权威学术机构，负责南极地区科研计划的制定、推动、管理。国家南极局局长理事会成立于1988年，是各国管理南极事务的组织，每年一次集会，主要致力于提供讨论平台，使成员国能及时、有效、和谐地讨论有关南极的问题并付诸解决。其主要议题有：先进的能源资源，在南极水域的航行，垃圾处理技术，在南极提供医疗保障、空中保障等。南极条约组织是管理南极事务的政府间国际组织。

以上三个国际组织，中国都已经获批加入，中国已经成为对南极地区具有重要话语权的大国。而完善和健全这几个组织的功能和架构在未来时期内应当引起各主要相关国家的关注。《南极条约》成员国目前共有44个，包括12个最初签署国，26个协商国。在这些交集中，都有中国的积极参与。

南极洲目前还是尚未确定主权的陆地，从而，协调、管理和规范相关国家在该地区的开发行为，实现对南极地区的有效合法管理，就要基本遵循《南极条约》的条款。《南极条约》声明，对南极的开发只能基于和平之目的，而不可以因此产生国际争端，更是禁止在南极地区从事军事色彩的政治活动或部署军事设施；并且规定南极地区不允许进行核试验和处理带有放射性的核废料。在此基础上可以进行自由的科学考察，提倡国际合作。最后，该条约声明以南纬60度为管理界限，以此往南方可生效。

因此，今后应继续完善和充实《南极条约》相关条款，使国际救援行动不仅仅出于良知，也更多地出于国际法律机制和国际法基本准则所体现的一种对规则的认同，这样才可以实现常态化的开发与国际合作。

四、结语

中国在极地事务上所做出的贡献，为国际观察家提供了更好地理解中国政府参与国际体系方式的有效途径。简言之，中国在极地事务的作为有助于向世界阐明中国在国际体系以及全球治理过程中究竟是“不情愿的利益攸关者”还是会在自身发展过程中继续支持现行国际规范和国际组织等诸问题。

尽管《南极条约》对发展中国家各项权利的规定还存在不公，对最大的发展中国家中国更是如此，但中国依然可以从南极目前的治理模式中获益。目前在南极对国家行为的监管极其有限。理论上，任何国家都可以检查其他国家的南极基地，但实际上很少有国家费心去做这件事。此外，大多数国家都无视法律要求，没有公开自己的行为。这种不可问责、不透明的治理环境不仅对于制定规则的大国十分有利，对于中国同样如此。也正是出于这个原因，中国才会公开接受现状，并继续追逐自己的利益。中国政府在南极的表现与在其他国际组织中的表现类似，尽管目前国际体系对于中国自身利益存在张力，但在一定程度内通过现存国际秩序来寻求自身国家利益的发展仍然不失为一个有效的外交抉择。

鉴于极地开发的国际合作现状，对今后中国展开有效行动参与极地开发与治理的对策，我们可以总结出以下几点：

第一，由于资源丰富，战略地位重要，极地地区越来越成为大国关注的焦点。虽然受困于经济危机，发达国家纷纷减少了对极地的投入，中国反而加大了在两极基础设施建设的投入，但是，中国对于极地科研项目的投入仍处于落后状态。资金短板的突破是极地开发取得进展的关键所在。

第二，中国在极地事务上的行为可以令观察者更好地理解中国在国际舞台上的行事风格。中国一方面可以试图超越现有的管理机制和全球治理体系，另一方面也可以在现行框架下尽可能地为自己谋利。

第三，中国既要大力发展经济，进行科研开发领域的投入，也要以经济建设为核心，推动全球可持续发展的总体战略，以应对极地地区环境保护与资源开发之间的冲突。

[参考文献]

陈玉刚，周超，秦倩.批判地缘政治学与南极地缘政治的发展[J].世界经济与政治，2012（10）：116-131.

朱文奇，李强.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

全国人民代表大会常务委员会关于加入《南极条约》的决定[J/OL].中华人民共和国国务院公报，http：//www.cnki.com.cn/Journal/G-Gl-GWYB-1983-12.htm.

何光强，宋秀琚.创造性介入：中国参与北极地区事务的条件与路径探索[J].太平洋学报，2013（3）：51-58.

南极救援行动启动，雪龙号派直升机飞抵受困船只[EB/OL]（2014-01-02）[2016-07-10].http：//www.chinanews.com/gj/2014/01-02/5689902.shtml

胡德坤，唐静瑶.南极领土争端与《南极条约》的缔结[J].武汉大学学报（人文社会科学版），2010（1）：64-69.

南极条约[EB/OL]（2015-07-21）[2016-07-11].国家海洋局极地考察办公室官网http：//www.chinare.gov.cn/caa/gb_article.php？modid=07001.

[责任编辑 王艳芳]