健康城市视域下青岛现代化国际城市建设研究

王欣

[摘 要]健康城市是西方国家在工业化城市化进程中应对“都市病”的一种全新理念和实践，它克服了传统医疗范畴的狭隘局限，以关注人的生命质量全部事务的大健康意识和全面健康策略创新都市健康发展模式，得到世界卫生组织的采纳和推行，取得显著成效。当前，健康中国战略正积极实施，大健康概念正在形成，健康城市在理念上与健康中国建设高度契合。在城市转型升级的关键时期，青岛应该把健康作为城市发展主线，把健康青岛作为实施健康中国战略的具体行动，建设健康城市，助推宜居幸福现代化国际城市建设。

[关键词]健康城市；健康城市建设；问题与对策

[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）04-0015-06

西方国家在工业化，尤其是城市化的进程中，交通拥挤、环境污染、食品和饮水不卫生、生活紧张等城市病日益突出，都市健康问题引发高度关注，政府治理面对挑战。20世纪80年代开始，以大健康理念为引领的国际健康城市建设从欧美国家兴起，显现了积极成效。当前，我国进入了城市化的快速发展阶段，有效治理城市中出现的问题，健康城市的理念和经验值得借鉴。2015年10月，中共十八届五中全会提出推进健康中国建设要求，并列入了国家“十三五”发展规划。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出：“要把人民健康放在优先发展的战略地位……加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康”，健康中国正在成为一项重要发展战略。在理念上，健康城市与健康中国高度契合，都倡导全面健康，可以把健康城市建设作为城市区域推进健康中国建设的具体实践。对于正在努力建设宜居幸福的现代化国际城市，提升国际化水平的青岛，健康城市建设更具重要意义。

一、健康城市的缘起与内涵

（一）健康城市的缘起

1948年，世界卫生组织（WHO）成立，对“健康”重新界定，由传统的“医疗照护”拓宽为“生活质量”，健康事务开始发生变革。从整体角度考虑城市健康问题始于20世纪70年代。1974年，加拿大率先提出超越传统卫生政策，认为医疗体系的健康保障作用有限，应采取全面“健康促进”策略。1978年，第30届世界健康大会成为公共健康领域的里程碑。会议指出，城市健康的关键是以全民健康为目标，呼吁卫生部门与工业、住宅、公共工程等部门合作。1980年，欧洲采纳“全民健康”原则，倡导健康平等和保障公民的健康权。1984年，多伦多“超级卫生保健”大会提出，健康城市应有广泛的社会参与，协力解决全域性城市问题。1986年，《渥太华宪章》“健康促进”计划提出：创造支撑环境，强化社区行动，制定健康公共政策。1985年，WHO欧洲办事处遵循“全民健康”原则，推进“健康城市项目”，致力于将“2000年人人享有卫生保健”和《渥太华宪章》提出的健康促进付诸实践。1995年马德里召开的“我们的城市，我们的未来：健康与生态城市国际会议”提出，全球健康与生态问题是可持续发展的两个基本问题以及健康城市和生态城市是可持续发展战略在实施层面的两大领域。同年，WHO发布《健康城市实用指南》，为各国实践提供指导。1998年雅典召开的“健康城市国际会议”标志着健康城市建设已成为欧洲乃至全球性的运动。

（二）健康城市的内涵与要求

1.健康城市的内涵。健康城市计划的两位奠基者汉考克和杜尔认为，健康城市以促进人们在实现完备的生活内容上互相支持和开发人的最大潜能为宗旨，不断创造和改善物理、社会环境并丰富社区资源。健康城市关注过程而不仅限结果，倡导持续的改进，不强求一个规定的健康状态。健康是一个需要竭力解决的都市问题，任何一个城市只要有组织有行动地解决其健康问题，都可以成为健康城市。WHO在1994年指出，健康城市是健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合的一个整体，它能不断改善物理与社会环境，丰富社区资源，使居民互相支持，发挥最大潜能。

2.健康城市的要求。WHO在1996年提出了健康城市的10项建议标准：（1）清洁安全的环境；（2）可靠持久的食物、饮水和能源供应，有效的垃圾清除系统；（3）用富有活力和创造性的手段保证市民在营养、饮水、住房、收入、安全和工作方面达到要求；（4）有投身城市健康事业的市民团体、社会组织；（5）市民积极参与健康政策制定和有关事务；（6）提供各种娱乐、休闲活动和彼此沟通交流的场所；（7）保护文化遗产并平等尊重各种文化和生活习俗；（8）把健康作为公共政策，赋予市民选择有利健康行为的权利；（9）使更多市民享受高质量健康服务；（10）让人们更健康长久地生活、少患疾病。

3. 健康城市的指标体系。WHO确定了32项健康城市量化指标（见表1），作为打造健康城市的参考和评估依据，包括健康总指标3项、健康服务指标7项、环境指标14项、社会发展指标8项。

二、健康城市建设的实践

（一）健康城市建设的欧洲样本

欧洲是较早提出健康城市概念和付诸实践的地区，积累了丰富的实践经验和理论成果，其健康城市建设的集体行动意识和标准化模式特点突出，表现在六方面：一是优先考虑城市健康事务决策。住房、环境、教育、社会服务以及关联城市健康的项目，在决策中重点关照，分析健康影响，审慎决策。二是将健康作为政府施政方针。积极回应市民的健康关切，对都市健康做出承诺，将健康促进和疾病预防作为优先政策。三是强调多部门合作。通过居民个体和群体的共同努力建设健康都市，各部门必须紧密合作协同。四是注重制度建设。将健康要素置于都市发展全程，建立决策制定、执行部门协作、社区参与和创新的运行机制，建章立制。五是突出社区参与。立足社区层面见效，健康项目融入社区居民需求，开展健康生活方式指导、健康服务和健康知识普及。六是支持探索创新。推动地方卫生政策的创新和改革，倡导新的公共卫生导向；建立创新激励机制，尝试新政策新方案。

WHO欧洲委员会通过《健康空间计划》确保整体一致和标准化，成为世界上组织最严密、体系最完备的健康城市计划。当前，《2009—2013健康城市五年规划》已执行完毕，进入了健康计划的第五阶段。新的五年规划关注以下问题：一是健康公共政策和综合性的都市健康计划；二是平等、可持续的社会发展；三是彰显公平的健康发展计划，侧重解决可持续的健康、参与型民主治理以及老龄健康、健康都市规划、健康物理环境、健康人居条件以及健康评估等问题；四是健康因子和健康公平融入所有政策中，环境、人居条件与都市设计是三项核心内容。

（二）中国上海健康城市建设探索

20世纪90年代，我国开始健康城市建设试点工作，全国爱卫办选择部分城市与WHO开展健康城市项目合作。2007年，杭州市、大连市、苏州市等10个城市开始健康城市试点工作，进行了健康北京、健康上海、健康苏州、健康大连等建设探索。相对于前期的热潮，“十二五”时期健康城市建设全面遇冷，仅有上海等个别城市继续探索，但国家层面一直未推出整体规划和指标体系。对比欧美国家主要城市，我国的健康城市建设仍处于起步阶段，其进展与成果的国际影响十分有限。从实践看，上海健康城市建设起步较早，显现了成效，积累了一定经验。

2003年，上海市政府下发了《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》，确定了8个健康项目①以及8大任务，涉及14个职能部门。此外，重点推进10项活动②以及“三讲一树”行动③。2006年，出台了2006—2008年第二个行动计划作为接续，确立了完善健康服务、提供健康食品、营造健康环境、倡导健康行为“医食住行”四大优先项目。当前，第三个三年计划已实施完毕，在十年成果基础上，当前的健康城市目标聚焦于两方面：一是建立完善城市健康的社会支持体系；二是提高市民的健康知识水平，使其养成健康生活方式和掌握自我健康管理基本技能。上海市的做法包括：一是政府主导，建立合作机制。建立“建设健康城市行动联席会议”制度，市爱卫会增挂“健康促进委员会”牌子，代行联席会议职能。二是引导社会参与，建立多元化保障机制，拓宽健康促进项目筹资渠道。三是创设实效性项目。针对不同人群不同场所的特定健康问题，创设“高血压自我管理小组”、健康家庭、健康楼组、健康场所、“无烟世博”等特色项目，成效显现。四是坚持以人为本，构建促进公平、可及的包容性发展格局。

（三）中国台湾地区健康城市建设

台湾卫生署国民健康局从2003年开始协助台南市、高雄市及台北县等推动健康城市计划，由于成效显著，更多县市纷纷加入。台湾在编制城市健康档案上工作细致，其健康城市指标以WHO的32项指标为基础，并结合本土实际，补充了特色指标，共分为两大类： 一是乡镇市区类。健康组共13项，环境组共7项，社会组共13项，总计33项（国际指标18项）。二是省直辖市、县辖市类。健康组共15项，环境组17项，社会组共15项，合计共47项（国际26项）。由于参加县市不断增加，台南市、台北市与高雄市发起成立了台湾健康城市联盟，旨在凝聚相关部会、县市政府、学者专家、民间团体、社区组织及居民，建立互助伙伴关系，整合资源，分享信息，有序推进健康城市建设。

作为首批健康城市建设的代表，台南市的推进工作成效突出，其“健康永续绿色都市”成果获“台湾健康城市发展卓越奖”。台南市的推进措施包括：一是成立市长为总召集人的工作小组；二是制定本土性指针，以“温馨府城”为愿景，以打造“健康、生态、科技、文化新府城”为目标，以健康、环境、社会为体系组成；三是编制包括健康组、环境组、社会组和产经组四大类本土指标；四是编制总计21项健康城市示范计划；五是以示范计划为基础，确定12项适合社区推动执行的议题。依靠专家学者的专业知识，协助指导一至二项主题，依托公共部门及民间力量，开展社区健康培训。工作流程见图1。

（四）健康城市建设的经验启示

1.将“全面健康”理念落实在政府治理全程。把全面健康原则和要求置于规划和政策制定环节。各部门对其职能活动的健康影响事先评价，并承担健康责任。

2.因地制宜做好指标设计。在对接WHO国际标准基础上，结合地方特色，针对地方突出的健康问题，补充地方性指标，形成适用性高的指标体系。

3.发动社会力量并提高专业化水平。广泛吸纳政府体系外的各种力量，特别是各种专业化组织，提高成效。

4.扎根社区共建共享。立足社区社会单元，使健康城市建设从身边见效，促进居民认同参与。

5.积极推行健康交通方式。积极倡导健康出行方式，发展大众交通，在城市规划建设和管理上，保障公交车、自行车、行人的路权，完善配套设施。

三、健康城市视域下青岛现代化国际城市建设思考

（一）现实和战略意义

2015年，青岛城镇化率逼近70%，进入高城镇化水平阶段，对城市发展质量提出了更高要求。借鉴国际“健康城市”经验，建设健康青岛，是推进“健康中国”建设的具体行动，是“坚持世界眼光、国际标准，发挥本土优势，以世界先进城市为标杆的要求”①的体现，有助于提升城市国际化水平，助推宜居幸福现代化国际城市建设。

（二）存在的问题

1.缺乏“大健康”意识。停留于狭义的健康认识，健康事务分散于相关部门，大健康工作机制尚未形成，城市健康没有纳入城市发展的重大战略和政策规划中。

2.健康源头规制缺位。以人为本落实不到位，作为实现健康宜居城市的源头保障环节，城市规划的规制作用不力。城市功能分区不合理，工业区、商业区、居住区混杂，一些污染企业驻留城区，存在健康安全隐患。住宅条件不健康，超高建筑和高容积率成为常态，住宅普遍光照不足。促进居民健康生活的公共性项目不足，商业地产占比过高。

3.健康公共服务与设施欠缺。市民休憩娱乐和运动健身的场地、场馆和慢跑路径稀缺；居住区缺少小型广场公园，大型广场公园的适用性、可及性差。相当一部分住宅区公共文化卫生服务场地设施不足。生活区缺少市场配套，日常生活不便利，难以获得新鲜健康食品。

4.人居环境健康水平有待提升。资源能源高耗型产业仍占一定比例，与民生资源保障存在冲突。已出让土地存在闲置和假开发现象，挤占公共健康项目空间。工业废水和固体废物排放量仍有增加。工业区临近区域部分土壤污染影响农产品安全。空气质量有所改善，但2015年PM2.5、PM10年均值以及二氧化氮、可吸入颗粒物和细颗粒物的年均浓度仍超过空气质量二级标准。部分过城河中下游河段和支流河段水质仍较差。生活垃圾分类管理未全面推开，分类存在“前分后混”现象，填埋式处理方式存在健康隐患。冬季供暖仍以煤炭为主，影响空气质量。城市严重缺水，但节水设施推广滞后，供水压力较大。仍有一定数量居民居住在卫生条件差的棚户区或城中村。

5.出行方式不健康。新建道路不设非机动车道，已建的让位于机动车，非机动交通工具难以安全使用。交通规划不科学，路网密度低，间距大、马路过宽，缺少行人过街通道设施，步行空间被车辆侵蚀。公共交通网络规划不合理，网路覆盖不完善，换乘不方便，大运量轨道交通和快速公交发展滞后，公交的智能化水平落后。公交出行分担率普遍低于20%，输运主导作用不突出。城区交通拥堵时间变长，不利健康。

6.居民医疗和健康保健服务急需加强。卫生资源总量偏低、配置不均衡。各级医院及其与社区卫生服务中心的分工对接体系以及全科医生和分诊制度有待普及。基层医卫人员水平和服务能力需要提高。精神卫生、康复护理供需矛盾突出。传统传染病危害依然严峻，慢性非传染病、生活方式疾病、生态环境疾病、损伤、中毒、职业病等已经成为主要健康危险因素。各类食品安全、饮用水污染和职业病危害事件时有发生。室内和公共场所控烟和二手烟防范落实不到位。针对心理健康等都市病的预防干预和治疗亟待加强。养老床位和城乡每千名老人拥有床位低于我国社会养老服务体系规划的要求，日间照料中心不足。

（三）青岛市打造健康城市的思考

1.确立和践行“全面健康”理念。按照习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出的“努力全方位、全周期保障人民健康”的要求，树立大健康意识，审视城市发展的健康问题，以健康为总引领，加强健康城市理论和实践研究，调研青岛实际，开展健康城市建设的学习培训。

2.制定健康城市发展规划和工作方案。将健康城市融入现代化国际城市发展战略，将健康指标纳入国际城市战略指标体系，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，制定健康城市发展规划和实施方案。

3.强化健康源头管控。将健康融入所有政策，置于各项城市发展规划，以国土资源管理和城市规划为龙头，强化事前管理，发挥规制效力。在居民住宅区严格限制建筑高度和容积率，保障居民阳光权。清理闲置土地和假开发土地。严格审批管理，对影响居民健康的建设内容进行控制，保障有益居民健康的公共服务设施配套。

4.大力发展健康产业。把优化产业结构放在促进居民健康的战略高度，从源头上减少资源能源消耗和污染生成。加大医疗产品器械、保健养生用品、健身产品以及健康管理需求供给，落实《青岛市健康产业发展规划》，促进健康产业与养老、旅游、互联网、健身休闲和食品融合发展，打造健康疗养、健康养老、健康旅游、医养结合、健康管理、健康保险等新型健康服务新型产业。制定健康产业扶持奖励政策，鼓励社会力量兴办健康服务机构，开展健康服务。

5.营造健康人居环境。保障人的生命健康，实施更严格的环境标准。加大环境执法，确保企业达标排放。推广新能源汽车，普及节能型建筑材料设施和太阳能、地热能设备。大力推广垃圾分类处理，改进输运环节，推进新型环保处理方式。推广海绵城市经验，扩大中水使用领域，推广节水设施。加强植树绿化，保护水体、绿地、山林，退耕还湿，开展蓝色海湾整治行动。

6.打造健康友善交通格局。以节能减排和人本化为导向，发展健康交通。以行人为本，开辟安全步行空间，设立非机动车道，发展公共自行车项目。优化交通信号设置，人车分行；发展轨道交通和BRT、区间公交、定制公交，构建发达的公交网络；提升公交智能化水平，便利出行。凸显大众交通工具综合优势，使其成为市民首选出行方式。

7.完善居住区健康生活服务配套。保障公共活动空间用地，建设小型广场和公园，开辟居民健康锻炼专属路径，公共体育设施向社会开放，推进全民健身运动。维护山林水体的公共属性，共享资源。完善教育配套，实现学生就近入学和学途安全便利。提高城市社区软硬件水平，保障公共用房和活动空间。加强小区市场配套，推进传统农贸市场健康升级和农超对接，建立从产地到终端的食品安全全程监管机制。

8.提高医疗综合服务水平。引进国内知名医疗机构办医，加大对区属医院扶持力度。健全多层次医疗服务体系，推进分级诊疗，均衡配置医疗资源。探索医联体建设与康复护理体系建设结合。推进全科医生执业方式和服务模式改革。提高社区医院硬件水平和基础服务能力。推行家庭医生签约式服务，开展居家养老医疗护理服务。发展中医药事业，发挥其预防保健服务优势。开展流动人口健康教育，加强妇幼健康服务。建设公共卫生中心，推进市区两级疾控机构标准化建设，加强传染病防控。加快慢病监测报告信息化建设，健全综合防治体系。关注职业健康和特定群体心理健康，建立精神卫生防治网络。

9.加强智慧医疗保健服务。依托移动互联网、物联网技术和可穿戴设备，在发展智慧医疗基础上，打通疾病预防、治疗、康复、保健等不同环节，向智慧保健、智慧康复和智慧预防升级，强化健康分析，健康预测、健康指导、健康干预，构建以“互联网+健康管理”为中心的新型全面健康服务体系和健康管理系统。借助信息化健康管理平台，促进健康资源开放流动，实现线上线下医疗保健服务精准对接，提供个性化、高效化和多层次的健康服务。借助大数据、云计算技术手段，整合各类各级医院、体检中心居民体检数据和医疗资料，建设居民健康大数据库，建立居民数字化健康档案，加快人口健康信息化建设。

10.建立健康保障体系。强化组织保障，建立健康城市建设推进机构，整合卫生、规划、城市建设管理、环境保护、社会保障、民政、教育体育等多部门有关健康职能，形成高效力系统化的大部门健康工作体制。强化人才技术保障，制定培养、引进健康事业急需的专业技术人才和健康综合管理人才；完善社区专业化社会工作者配备；开展医疗保健领域从业人员技能培训、进修和业务交流；加强居民健康知识普及、技术辅导支持。强化资源保障，加快高水平医院、保健中心、老人日间照料中心建设，增加治疗、康复和养老床位数。强化资金保障，整合各部门与健康事业有关的财政支出，设立新型健康事业发展经费，优化资金在不同健康环节的配置。推动医保支出向健康保障覆盖。鼓励社会资本进入健康产业领域。强化制度保障，制定全面健康工作各环节制度，建立健康城市建设工作责任制和监督检查机制。

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