全球治理下跨国公司社会责任监管模式转变

王佳宜

内容摘要：经济全球化带来了跨国公司的发展与兴盛，同时也引发了愈来愈多的社会问题，仅仅依靠主权国家或政府间国际组织进行监管的传统模式显得力不从心，全球治理理论的提出可以有效弥补单一监管模式的不足。全球治理对跨国公司社会责任监管角色进行重塑，主权国家不再是唯一的权力中心，开始与其他利益攸关者分享权力、分担责任。主权国家角色的转变促使新型监管模式的产生和应用，以跨国公司为代表的利益攸关者逐渐加入全球治理机制，有效促进跨国公司主动承担社会责任，解决社会问题。多元化监管模式即“国家管理”模式、“自我约束”模式与“共同监管”模式的共同作用、相互补充，是对企业社会责任进行全球治理的必然结果。

关键词：全球治理 跨国公司 企业社会责任 监管

问题的提出

2006年，跨国巨头之一的德国西门子公司，被曝光在长达十几年的时间里持续不断地进行大规模跨境行贿，其高额的涉案资金和众多的涉案人员，使得该事件成为令世界震惊的跨国公司贿赂案。荷兰皇家壳牌集团，作为世界第一大石油公司频频出现漏油事故，其曾因污染遭到联合国痛批，但仍在世界各处不断上演漏油事件，给世界环境带来不可估量的危害。2012年《纽约时报》报道，苹果供应商在生产过程中存在劳工问题，包括恶劣的工作环境和使用童工。但这些事件仅是冰山一角，跨国公司引发的社会问题并不是新话题，无论在国内层面还是国际层面，主权国家与国际社会一直没有放弃对跨国公司社会责任的监管。但跨国公司的行为因跨地域而具有复杂性和隐蔽性，仅靠一国政府或国际间政府组织难以有效解决由跨国公司引发的各类社会问题。

随着全球化进程的加速，当今世界面临的问题错综复杂，日趋具有全球性，需要国际社会加强合作、共同应对。全球治理顺应了历史发展潮流，为跨国公司行为治理提供了新的契机。全球治理趋势的变化要求变革全球治理体系，增强新兴力量在全球治理的规则制定、体制建设和问责制度构建中的地位和作用，包括新兴经济体国家、广大发展中国家和各种国际组织、非政府组织、国际民间社团等。企业社会责任作为全球面临的难题，应由各类行为主体共同应对。在全球治理背景下，各国政府与国际组织正在积极实践跨国公司社会责任监管新模式，意图通过其他利益攸关者的参与，有效解决现有的社会问题。本文拟以跨国公司社会责任的监管为中心，围绕全球治理背景下国家监管角色的转变以及多元治理主体的新发展，探寻跨国公司企业社会责任监管模式的转变。

跨国公司企业社会责任概说

企业社会责任是20世纪初以来凸显于西方国家，尤其是欧美发达国家的一个重要概念。企业社会责任的概念，自产生之日起就存在诸多争议，即使在社会责任运动倡导者中也未能达成共识。例如，德鲁克（Drucker）将企业社会责任与企业利润最大化的目标等同，认为企业只要竭力追求利润最大化，就会达成社会利益最大化，从而使企业规避应承担的追求利润以外的社会责任。布鲁默（Brummer）则将企业责任区分为经济责任、法律责任、道德责任和社会责任，认为企业责任等于这四种责任形态的直接相加。此种界定将企业社会责任与法律责任、道德责任完全割裂开来，缩小了企业社会责任应有的外延。卢代富教授对企业社会责任的定义较为合理，认为“企业责任乃指企业在谋求股东利益最大化之外所负有的维护和增进社会公益的义务”，并提出企业责任可依不同标准进行划分：以目标不同，可将企业责任区分为企业社会责任和企业经济责任；以是否规定于法律之中，可区分为企业法律责任和企业道德责任。申言之，企业社会责任区别于企业经济责任，其追求的是整个社会的福祉，并且企业社会责任可以进一步划分为企业道德责任和企业法律责任。

20世纪80年代是跨国公司蓬勃发展的时期，也正是社会责任运动的鼎盛时期，经济全球化在促进资本输出的同时也意味着跨国公司的活动更加“黑暗”。在逐利的过程中，大多数跨国公司只以股东利益最大化为唯一目标，忽视其需要承担的社会责任。为达到这一目标，一些跨国公司无视其经营行为给全球造成的消极影响，热衷于对那些劳工成本最低、社会和环境管制最薄弱的国家进行投资。虽然此时各国已经对跨国公司的行为有所约束，要求其承担一定的企业社会责任，但跨国公司仍利用各个国家的法律差异规避法律监管的风险。甚至，一些经济不发达国家为了吸引投资，给予外资超国民待遇，不惜降低或放弃监管标准以利用外资发展本国经济。随着生活环境的日益恶劣和民众意识的觉醒，跨国公司经营中的一系列丑闻被揭露，企业社会责任再次引发全球关注。可以说，企业社会责任运动的兴起使得跨国公司逐渐成为公众关注的焦点。一方面，媒体开始曝光跨国公司给全球带来的环境灾难，如埃克森公司瓦尔迪兹号油轮漏油事件；另一方面，一系列关于劳工问题的报告纷纷发布，导致“汗血工厂”等事件引发全球关注。为了有效规制跨国公司的不良行为，各国政府及国际社会开始积极探索对跨国公司社会责任进行有效监管。

全球治理对跨国公司社会责任监管机制的影响

早在企业社会责任这一概念被国际社会熟知前，国家便开始了对跨国公司社会责任的监管。20世纪80年代，跨国公司经济实力日益强大、社会地位逐渐提高，其不良的经济活动给全球的环境、劳工和人权等社会问题带来巨大灾难。社会责任运动由此产生，并将跨国公司社会责任监管问题推向了新的高潮。国际社会意识到主权国家和国际间组织在跨国公司监管方面的乏力，而全球治理给企业社会责任监管机制注入了新的活力—除了传统的主权国家、国际间政府组织，一些非政府组织和跨国公司也加入到监管之中。这些新型治理主体的参与，使得国家在监管中的角色发生改变，开始与其他参与主体分享监管权力。简言之，全球治理重塑了企业社会责任的监管机制，这种重塑包括国家监管角色的转变和以跨国公司为代表的利益攸关者的参与。

（一）跨国公司的产生与国家监管

近代意义上的跨国公司出现于19世纪下半叶，这一时期是自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，对垄断占统治地位的最新资本主义来说，典型的则是资本输出，此时垄断资本输出并占领国外市场，从而形成跨国公司。商业行为必将伴随法律的创制，这是不言自明的真理。依据一国法律设立的跨国公司，自设立之日起便与国家监管如影随形。

跨国公司受到投资母国与投资东道国的双重管辖。国家主权包含属地优先权和属人优先权。依据属地优先权，一国可以对其境内发生的一切活动进行监管，投资东道国据此有权对在其境内进行经济活动的跨国公司进行监管，例如要求跨国公司保护本国环境并承担相应的社会责任等；依据属人优先权，一国对具有本国国籍的跨国公司同样具有监管的责任。由于各国经济交往日益密切，以美国为代表的西方国家依据“效果原则”对跨国公司进行管理，其主要的核心观点在于赋予投资母国对投资相关的特定事项具有当然的管辖权，进而克服地域管辖的局限。

企业社会责任是国家监管的重要内容，早在现代意义上的跨国公司出现以前，国家便开始对企业的社会责任进行监管，那时企业社会责任的概念尚未出现，国家通过颁布环境、劳动、反腐败法等法律法规约束企业的经营行为。例如，19世纪中后期，美国政府接连出台《消费者保护法》、《国家环境政策法》等法律，抑制企业的不良行为，客观上对企业社会责任的履行提出了更高要求。

（二）全球治理背景下国家监管角色的转变

全球治理的概念。20世纪90年代，“治理”（governance）一词在西方学术界，特别是经济学和政治学领域十分流行，治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）将其定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治（government）不同，治理是一种由共同目标支持的管理活动，这些管理活动未必是政府，也无须依靠国家的强制力实现。这一定义也适用于国际背景，“全球治理”一词可以定义为：通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性问题，以维持正常的国际政治经济秩序。

全球治理因社会治理的需要而产生，以攻破传统规则模式的“难垦之域”。经济全球化造成企业社会责任问题的复杂性和多样性，仅靠一国政府或国际间政府组织无法有效解决。以环境问题为例，跨国公司的逐利性造成其以牺牲环境为代价追求利润最大化，囿于跨国公司行为的多地域性和复杂性，投资母国和东道国很难依靠政府力量对其进行约束，加之一些东道国为了促进本国经济发展，不惜降低标准吸引投资，而国际组织的“合意”又因利益冲突难以协调而进展缓慢，通过诸多努力制定的国际规则往往无法适应风云变幻的国际社会。随着社会责任运动的兴起，加强跨国公司社会责任监管的呼声越来越高，跨国公司面临着巨大的社会舆论压力，为了重塑公司形象，纷纷承诺承担企业社会责任，制定“内部生产守则”，并与国际组织一起制定企业社会责任标准，监督企业社会责任的履行情况。这种跨国公司与主权国家及国际组织共同制定规则的模式，正是对全球治理理论的实践运用，即在全球化进程中，唯有越来越多的主体参与国际经济规则的制定和实施过程中，方能实现全球治理。

全球治理对跨国公司监管的要求。全球治理的提出，为以跨国公司为代表的非政府组织（NGO）参与全球治理机制提供了理论依据。在对跨国公司进行监管时，全球治理强调监管主体的多元化，除传统的主权国家和国际间政府组织外，跨国公司和一些非政府组织也积极加入到治理之中。治理主体的多元化促进监管方式的多样化，多方主体间的交叉合作，相应产生了国家对企业社会责任监管的新模式。

这种新模式是基于跨国公司在全球治理中获得的权力（power），因为跨国公司在国际交往中不仅追求经济利益，也追求权力，权力的获得与支配能为其带来中长期利益。当一项国际组织的措施或国际法规范对一个公司或一个经济行业协会有影响时，这些公司或协会就会对有关过程施加影响。为了稳定地实现可预期的中长期利益，跨国公司开始主动约束自身行为，或与政府间组织合作，共同制定企业社会责任准则。无论跨国公司参与监管的目的如何，全球治理都为以跨国公司为代表的私人主体参与企业社会责任标准的制定和执行提供了支持。

除了跨国公司，其他NGO的参与同样重要。这些关注企业社会责任问题的NGO代表着国际社会对于环境、劳工和人权等社会问题的最迫切需要。在企业社会责任标准的制定过程中，NGO的加入可以保障市民社会最根本的期望与利益的实现。在企业社会责任的实施中，其目的是督促企业更加负责，通过曝光不良企业的信息，以社会舆论的压力促使跨国公司承担相应的责任。

国家监管角色的转变。得益于全球经济的飞速发展和资本的跨国界自由流动，跨国公司在国际经济领域的地位愈发重要。根据联合国贸发会议的报告，截至2013年，全球贸易的80%是通过跨国公司实现的。在经济实力不断增强的同时，跨国公司开始在国际经济领域要求更多的政治和经济权力，直接或间接地影响国家经济主权，逐渐削弱国家对它的管制。不得不承认，跨国公司已经成为影响国际政治经济关系的重要力量，许多跨国公司所拥有的经济实力及其政治影响力，丝毫不逊于甚至已经超出许多主权国家。

全球治理指出，跨国公司参与监管标准的制定和执行是有效监管的前提。跨国公司的参与意味着，以往由主权国家主导的领域有越来越多的私人主体参与，导致国家对社会经济控制的削弱，以前只属于国家的权限范围现在要与其他主体分享。因此，在企业社会责任问题全球化的今天，任何国家不能再用传统的模式进行监管，而是要在监管模式中注入新鲜的血液—跨国公司，实现监管者与被监管者的协同合作，共同解决环境、劳工和人权等社会问题，在合作中实现共赢。传统的观点认为，国家与跨国公司等非政府组织是单纯的监管与被监管的关系，但是现今这种观点受到理论和实践的挑战。此时，国家已经从跨国公司的管辖者变成跨国公司的谈判者和合作伙伴。虽然全球治理重塑了国家在监管过程中的角色，并在很大程度上削弱了国家主权，但主权国家仍是国际社会治理的主角，在企业社会责任问题上也将保持主导地位。

跨国公司社会责任监管模式的转变

跨国公司在实现企业利润最大化的过程中引发了一系列社会问题，并使之国际化，诸如环境、劳工和人权问题都超越了一国的范围，开始向全球蔓延。此时，传统的以主权国家为唯一规制主体的管理模式效力逐渐减弱，显得有些“力不从心”。人们开始意识到，企业社会责任涉及社会、经济、文化和环境等诸多因素，单靠一国的力量来应对还远远不够，解决问题的方法需要地区的甚至是全球的合作与协调，因此产生了超国家治理的需求。全球化治理背景下国家对企业社会责任监管模式的改革，包括主体、结构和方式的转变。

首先，在主体方面，全球治理强调包括跨国公司在内的非政府主体参与社会责任标准的制定和执行。这意味着以主权国家为主、以非政府主体为辅的全球治理模式的形成与发展。企业社会责任的监管从以主权国家和政府间国际组织为中心的“国家管理”模式，经企业“自我约束”模式的过渡，开始向多元主体“共同监管”模式发展。

其次，在治理结构上，由自上而下的单一结构转变为一种纵横交错的网络结构，不同的参与主体在不同层面上发挥作用，共同监督企业的社会责任。

最后，治理方式呈现多元化趋势。传统的法律规范已经不能有效地规范跨国公司的行为，各种标准、准则、守则和示范法纷纷出台，以满足不同的治理需求。“自我约束”与“共同监管”这两种新生监管模式的出现是对全球化挑战的回应，其是传统“国家管理”模式的补充和发展，而非替代。国家仍是跨国公司社会责任的重要监管主体，只是它不再是治理模式中的唯一主导者。在全球治理背景下，跨国公司企业社会责任的监管模式可以归纳为以下三类：

（一）“国家管理”模式

主权国家对于跨国公司的行为规制应当从国内和国际两个层面进行努力。一方面，各国积极地制定相关的国内法，对跨国公司的社会责任予以规定。虽然各国现今对企业社会责任未有专门的法律进行规定，甚至在相关条款中没有使用“企业社会责任”一词，但有关条文均有涉及企业社会责任内容的规定。美国有关企业社会责任的规定散见于相关法律之中。美国各州普遍在公司法中引入了“其他利害关系人条款”，否定了企业以股东利益最大化为唯一目标，将其他利益相关人的利益纳入企业考量范围内。此外，在其它部门法中，美国为企业设立了最低限度的社会责任。例如，《清洁空气法》规定，污染物排放企业必须严格地按照联邦环境保护总署规定的配额和方式进行污染物排放。《职业安全健康法》则对员工的权利和雇主的责任进行规定，并通过企业社会责任信息披露制度监督跨国公司的社会责任履行情况。此外，“效果原则”也被应用到企业社会责任领域。除美国外，印度《公司法》规定，公司用于社会责任的支出不低于公司最近三个财政年度平均利润的百分之二，由此可见，印度已对公司社会责任制定了可操作性的规范。

另一方面，在经济全球化时代，任何单一国家的法律已经不能有效对跨国公司的行为进行约束，这时国家通过让渡部分经济主权的形式，成立政府间国际组织，力图在国际层面建立管理机制，要求跨国公司对其跨国经营行为承担责任，对跨国公司造成的消极影响予以国际层面的管理和控制。20世纪70年代至今，国际组织一直致力于建立统一的规则，要求跨国公司承担相应的社会责任。其中，《联合国跨国公司行动守则（草案）》（以下简称《守则》）和《跨国公司与其他商业企业关于人权的准则（草案）》（以下简称《准则》）最为典型。《守则》中有关于环境、劳工和人权等企业社会责任问题的规定，但由于有关国家对《守则》的一些重要问题无法达成共识，导致经过十余年努力拟定的《守则》至今没有实质性成果。《准则》试图规定包括跨国公司在内的各种商业实体的强制性的人权责任，但因各方之间的分歧最终也未能获得通过。后经联合国人权理事会再次提议，于2011年6月通过了《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》，以“软法”的方式建议跨国公司在经营活动中尊重人权，消除对人权的负面影响，对进一步推动企业人权责任的国际规范发展有重要作用。

在当今的社会环境下，虽然单靠一国的法律已经不能有效规制跨国公司的行为，但投资母国与东道国的国内法律规定仍是要求跨国公司承担企业社会责任的最基本、最重要的法律规范，其在推进企业社会责任的法治化进程中有着无法替代的作用。同时，政府间国际组织的各种努力也是不能忽视的，即使有些条约未能达成，但条约中已达成共识的部分，对于国家监管和跨国公司的自我约束都有重要的参考价值，也为今后相关条约的制定提供了可贵的经验。

（二）“自我约束”模式

“自我约束”模式产生的原因。自我约束与跨国公司相伴而生，并在不同时期呈现出不同特征。在商事交往的早期，传统的自我约束往往集中于商业行为的规则。因为早期的商事活动缺乏规范，商人们便自发形成了调整贸易关系的商人习惯法。跨国公司将商人习惯法延续并扩充，利用自身优势地位，建立并推行符合自身利益的国际标准，以保持其在国际经济交往中的主导地位。而在全球化背景下，跨国公司的自我约束规则已经发生了本质变化，自我约束的领域逐步扩张，一些涉及公共利益的领域也出现了一定程度的自我约束。

“自我约束”模式的产生，受到两个方面的影响：

一方面，受投资自由化理论的影响，跨国公司开始积极要求国家“去管制”，从而实现“自我管制”。二战后，新自由主义作为一种主流的经济思想，经英、美等发达国家的极力推崇，上升为国际社会的主流意识形态，并塑造了国际经济新秩序，即过分强调市场主体的作用，削弱甚至是消灭国家对跨国公司的诸多管理，主张“去国家化”、“去管制化”。由于主权国家单方监管的缺陷，加之国际条约的谈判困难重重，在新自由主义的催化下，企业社会责任的“自我约束”模式应运而生。

另一方面，则是受到社会舆论的压力，跨国公司必须约束自身行为，以维护企业声誉。市民社会的兴起，国际社会要求跨国公司承担社会责任的呼声日益高涨，为了缓解企业信任危机，跨国公司开始制定自我约束的生产守则，抑或通过企业间联盟共同督促承担社会责任。此时，生产守则是迫于监管压力的自救和妥协行为。对于跨国公司而言，主动制定某些规则可以有效避免政府权力的介入，自我约束显然比政府约束更受欢迎。

“自我约束”模式的表现形式。企业社会责任的“自我约束”模式有两种表现形式，其一是跨国公司内部的自我约束；其二是由跨国公司联盟组成的企业社会责任监督共同体。

20世纪90年代末，社会责任运动的兴盛催生了一群引人注目的先锋公司，它们开始思考并整合行动，制定公司内部的生产守则，意图重塑良好的企业形象。在过去的十几年，各种公司内部自我约束文件相继制定，助力跨国公司履行社会责任，包括经营活动准则、可持续发展报告、生产守则、监督报告等，旨在将跨国公司给社会和环境带来的危害降到最低，其中沃尔玛公司的生产守则具有代表性。沃尔玛的公司内部生产守则《道德操守规范》涉及童工、工作环境、薪酬和反腐败等诸多社会问题，适用对象包括沃尔玛员工、董事及第三方，并通过企业社会责任与可持续发展报告监督执行情况。公司内部文件虽不具有法律约束力，但随着跨国公司经济实力的提升和社会影响力的扩大，生产行为守则的效力逐渐强化并外溢，作用范围不断扩大，影响供应商和其他第三方的生产行为。

除了跨国公司内部自我约束外，有相同责任目标的企业开始联合，共同制定社会责任标准并监督联盟内的公司执行。在这些联盟中，较为活跃的有世界可持续发展工商理事会（WBCSD）、国际商业领袖论坛（IBLF）、商务社会责任国际协会（BSR）等。在企业联盟中，跨国公司负责人可以共同商讨社会责任的承担标准，没有任何强加的法律义务。企业联盟不仅促成内部成员达成一致协定，同时还成为这些跨国公司的发言人，代表企业向国家或政府间组织施压，接受联盟所推崇的社会责任标准。

例如WBCSD成立于1995年，致力于可持续发展和环境保护事业，目前发展成由200多家国际企业联合成立的理事会。WBCSD自成立以来，开展了许多颇具影响力的活动，包括联合制定整个产业界可持续发展自主行动计划，要求通过环境管理ISO国际标准等。又如，BSR举行的有关企业社会责任的活动促进了美国政府对相关法律的颁布。此外，虽然一些企业联盟与国家政府关系密切，但其独立于政府或政府间组织，并依照成员间的合意行事。总之，这些企业联盟都是由跨国公司组成并以公司间合作为目的成立的，其捍卫了跨国公司参与各类与社会责任有关的会议或论坛的权利，可谓是跨国公司的代言人。

（三）“共同管制”模式

“共同管制”模式产生的原因。全球治理强调治理主体的多元化。在过去的30年中，全球化对国际社会产生了巨大影响，全球经济一体化使得跨国公司的商业活动已超出国家对政治、经济和法律的控制，对于跨国公司社会责任的管制，各个国家无法再独担此任。以往由国家控制的领域，开始出现跨国公司的身影。联合国原秘书长安南在联合国的相关报告中解释了需要跨国公司等私营部门在全球治理中承担责任的原因，由于私营部门在国际经济交往中占有越来越大的份额，因此全球治理必须要求国家、私营部门和国际机构共同承担责任，从而建立责任到位的新机制。

跨国公司积极参与“共同管制”模式，成为企业社会责任的监管主体有两个方面的动因：其一，跨国公司作为企业社会责任的承担主体，积极介入、甚至左右相关企业社会责任标准的制定和实施；其二，为对跨国公司进行有效监管，各国政府及政府间国际组织也开始积极要求跨国公司的参与。

“共同管制”模式的表现形式。“共同管制”模式的特点在于利益攸关者的引入，表现为跨国公司与利益攸关者共同签署企业社会责任的协定，共同监督跨国公司社会责任的履行。这种跨国公司与政府、国家组织、NGO或其他利益攸关者合作机制的产生，是近年来企业社会责任领域最引人注目的发展，其合作逐渐巩固并制度化。如英国道德贸易组织（ETI）和全球报告倡议组织（GRI）。ETI由公司、工会和非政府组织三方利益集团组成，旨在改善全球工人的工作条件，通过三方共同监督保证企业社会责任的承担。GRI成立于1997年，由美国非盈利环境经济组织和联合国环境规划署共同发起，目前GRI已经形成了一个全球的公共政策网络，成员包括公司、NGO、政府、国际组织、专业机构等。当跨国公司加入GRI，意味着其愿意与其他利益攸关者共同讨论公司社会行为标准的制定，并对自身行为进行约束。

联合国原秘书长安南倡导的《全球契约》，是“共同管制”模式的典型代表。通过《全球契约》，企业和联合国之间建立了伙伴关系和公开化机制，通过自愿的方式，将原来主要由国家践行的、适用于国家间的全球治理和国家法治原则推广适用于跨国公司。《全球契约》十项原则包括人权、劳工标准、环境和反腐败四个方面的内容。跨国公司总裁（经董事会认可）将支持《全球契约》的观点致信联合国秘书长后，即可加入《全球契约》。《全球契约》虽为自愿加入机制，但一旦加入，跨国公司及其领导层均须履行承诺，企业社会责任即由先前的自愿变为义务。

综上所述，企业社会责任的监管路径依赖于不同方式的监管模式，这三种模式互为补充、相互作用，共同促进跨国公司经济利益和社会福祉的实现。跨国公司企业社会责任监管模式的转变，集中体现了全球治理下国家与跨国公司角色的改变。跨国公司受到企业责任运动的压力而进行自我约束，并进一步发展为与其他利益攸关者进行共同约束，越来越多的利益攸关者参与其中是企业社会责任革新的重要标志。这说明，在全球治理背景下，多元化主体的参与、多样化的治理模式是不可回避的发展趋势。

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