百年变局视角下的“新疆域”治理

梁占军

【关键词】新疆域；国际格局；人类命运共同体

近代以来，随着欧洲的海外探险和殖民扩张，民族国家的构建逐渐成为国际社会的主要构成单元。其领土疆域不但成为民族国家存在的基本标识，更是国家实力的一种体现：相应的国际格局都是建立在各国实力对比的基础之上并根据其力量消长而不断发生变化的。历史证明，20世纪的一百年间，国际格局所发生的三次重大调整，其背后的动因无不与大国间的疆域管控与争夺密切相关。当前，随着科技的发展，人类探索世界的范围不断扩大，国家疆域也从传统的领土疆域扩大到极地、深海、太空、网络甚至及外太空等“新疆域”。“新疆域”属于尚未被人类开发的共有领域，但各国间相关的管控与争夺与以往没有本质的不同，由此产生的矛盾和问题已成为不确定性日益加剧的国际关系或国际格局演变的新动能。为此，2017年1月18日在联合国日内瓦总部召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上，中国国家主席习近平发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，阐释全球治理的原则与目的。其中针对“新疆域”治理，他特别提出：“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”按此思路，笔者拟从世界历史纵向发展的视角，揭示百年变局与新疆域治理的内在关联，为在应对百年未有之大变局的背景下落实人类命运共同体思想，做好“新疆域”治理研究提供一些看法和思考。

一、近现代民族国家发展进程中传统疆域到“新疆域”的时代演进及其动因

在人类社会发展的演进历程中，所谓疆域的概念古已有之，且随着近现代民族国家的建构和发展深入人心。但“新疆域”则是一个20世纪后半期诞生的全新的概念。所谓“新疆域”，在西方学界又称“全球公域”，一般被定义为在地球上除由民族国家统辖治理国家疆域范围之外的地域，它属于全人类的共同财产，同时也是所有国家可以进入的地域，事关人类共同体的前途和命运，是指超越国家的主权和管辖范围、使一切人共同受益而存在的区域。具体来说就是国家主权管辖之外的全人类利益所系的公共空间，如公海、国际空域、外层空间、极地、网络空间等。该名词最早出现于1968年英国经济学家加勒特·哈丁在《科学》杂志上发表的《公地的悲剧》一文中。文中讲述了一片所有牧民公有的牧场，由于过度的放牧导致收益下降的故事。故事中暗含的理论后被经济学家和社会管理学家引申为“全球公域”理论。“全球公域”概念时代背景是：20世纪以来，随着经济全球化的发展和科学技术的不断進步，各主权国家可控制的地理疆域和势力范围不断扩展，甚至开始从传统的领土、领海和领空逐步扩展到远洋、深海、极地、外太空和网络等以往人类无法或少有涉及的新空间。这些新的空间并非某一个国家所有，而是属于人类的共有空间，故名“全球公域”。但由于这些“公域”事实上是伴随着主权国家拓展疆域的活动而被发现，且经常被地理相近或利益相关的国家声称纳入本国管辖的疆域范围，因此通常被称为有别于传统疆域的“新疆域”。

众所周知，近代以来民族国家是人类社会组织建构的主要形式，国家的疆域是其客观存在和延续的基础。最初疆域的内涵主要指陆地领土，其主要固定的地理边界对于宣誓主权和形成国家认同具有重要意义。有学者敏锐地指出：疆域是国家存在的物质前提，也是国家发展的基础条件，世界上没有疆域的国家是不存在的。国家政权、国家能力、国家财富和国家活动都以一定范围的疆域作为基础，在国家发展过程中，疆域的大小、区位、形态和结构决定了国家的体量、资源储备、发展空间、战略性意义、整体安全、地缘政治条件和国际竞争能力。历史上任何一个大国的崛起和获得竞争优势，莫不是以拥有庞大的疆域空间作为基本条件的。换句话说，在弱肉强食的年代，国家疆域的大小在很大程度上与其实力是呈正比的。因此，历代统治者都热衷于拓展本国管辖的疆域，以增加自己的实力。因此，从民族国家对主权疆域管控的历史进程来看，近代以来各国的疆域并非一成不变，其内涵和外延都是随着人类对自然的认知能力和管控能力的提升而不断变化和演进。其间，科技进步和理论创新是传统疆域到非传统的“新疆域”拓展的两大动力。

首先，科技进步是推动新疆域拓展的核心动力。20世纪是人类科技大发展的时代，其间的两次世界大战和延续近半个世纪的全球冷战客观上都刺激了人类的科技发明创造。战争期间的生死存亡迫使各国科学家不断在科技研发方面推陈出新，虽然其成果首先运用于军事领域，如世界大战期间研制的坦克、航空母舰、潜艇、雷达、火箭、原子弹、电子计算机等，但这些军用科技成果多数在战后转为民用，极大地提升了人类探索开拓远洋、深海、太空和极地等未知空间的能力和活动范围，电子计算机联网的普及还直接推动了一轮新的信息革命。国家疆域管控的形式和疆域形态也变得越发多样化，某些相关的变化远远超出了传统国家时代对领土疆域的认知。

其次，随着国家疆域的形态从领土、近海和近空等传统地理空间，向深海、远洋、太空、极地和信息等现代地理空间延展，人类有关疆域治理的理论和思想也在不断发展，这是推动新疆域治理的另一个重要动力。如地缘政治理论建构方面，1890年马汉的《海权论》在美国出版，他提出拥有并运用优势海军力量来确立对海洋的控制权的海权说；1904年英国地理学家H.J.麦金德在《民主的思想与现实：重建的政治学之研究》一书中提出了陆权说，其核心思想是，欧亚大陆的中央是世界政治的心脏地带，“谁统治了东欧谁便控制了‘心脏地带；谁统治了‘心脏地带谁便控制了‘世界岛；谁统治了‘世界岛谁便控制了世界”；1921年，意大利人G.杜黑在《制空权》一书中提出了系统的制空权理论，认为谁控制了天空，谁就可以自由地延伸自己的权力，从而扩大世界范围内的控制能力。美国的兰纳提出，航空线穿过北极冰原，在北半球形成一个扩大的心脏区。北极可能会成为控制心脏区并进而控制世界的关键；1944年，美国人N.J.斯皮克曼在《和平地理学：边缘地带的战略》中提出边缘地带说，认为欧亚沿海陆地（包括欧洲近海地区、中东、印度、东南亚、中国）将是控制世界的钥匙。谁控制边缘区，谁就能统治欧亚大陆；谁统治欧亚大陆，谁就能控制世界的命运。这些地缘政治理论的提出，与现实中可控疆域的拓展和更新同步，对于各国疆域治理和开发的影响极大，至今也是国际政治博弈的重要指导思想之一。

总之，由于人类对自然空间探索开拓能力的革命性变化，以及相应治理理论的不断变化更新，现实中的国家疆域已不局限于传统意义上的有着明确地理边界的领土疆域，其内涵和外延都正在经历着从平面到立体、从有形到无形的新变化。“新疆域”的特殊属性使得其治理不仅在技术层面有更高的要求，同时在理念与方法上也有别于传统的疆域治理，有关研究日益成为新的研究热点。

二、20世纪国际格局的演变与大国围绕新疆域的管控和争夺密切相关

国家疆域的管控与国际关系密不可分。大国间的疆域扩张和纷争往往导致国家间的冲突或战争，而战争的结局会导致参战国的实力消长，进而动摇国际格局的基本框架，引发国际格局的变动。事实上，20世纪国际格局的三次演变都是伴随着大国间的战争与对抗，而导致这些战争或对抗的原因几乎都与大国间企图重新调整或扩大疆域的争夺有关。甚至从上述角度可以说，疆域的管控和纷争是导致国际格局变动的根本动因。

在多数学者眼中，所谓国际格局，是指在一定的历史时期内，在国际关系中起到举足轻重作用的主要行为体，如国家或国家集团，所形成的一种相互联系、相互制约、相互作用的相对稳定的状态和局面。各主要行为体之间的力量对比变化是国际格局演变的物质基础和推动力量。历史上，大国的实力对比是构成国际格局形态的主要支柱，而大国的力量变化往往与其实际控制疆域的变化同步。因此，表面上，国际格局变化一般会直观地体现在疆域版图的变化上。疆域的调整常常物化为国际格局的外在表现，换句话说，政治版图的变化往往都是源自大国对疆域的实际控制的变化。

近代以来，西方列强通过战争、海外殖民、强制贸易等方式扩张自己的统治疆域和势力空间，以此攫取和争夺利益。比如，第一次世界大战前，经过几百年的殖民扩张，世界已经基本被欧洲列强瓜分完毕，形成了鲜明的以欧洲为中心的国际格局。英法俄德等帝国主义国家的疆域分布构成了国际格局的基本形态。所以本质上讲，第一次世界大战是一场欧洲列强间重新调整各自可控疆域、争夺世界霸权的战争。其最重要的直接后果从根本上动摇了欧洲的世界中心地位并结束了欧洲的全球霸权时代。战后，参战的欧洲帝国主义国家实力彼此消长，沙皇俄国、奥匈帝国、奥斯曼帝国和德意志帝国在战争中瓦解，失去了对其原有疆域的控制。同时，在上述帝国的废墟上伴随着美国提出的“民族自决”的口号，新一轮民族独立运动兴起，出现了一批新独立的民族国家。这些新兴的民族独立国家在疆域划分过程中产生了不少的矛盾和纠纷。而作为战胜国的英、法等大国元气大伤，但依然通过调整战败国的疆界，划定委任统治区域，扩大了自己的疆域控制范围，欧洲的政治版图由此发生了巨大的变化。这些变化体现在巴黎和会期间签署的以《凡尔赛和约》为代表的一系列条约中，这些条约共同构成了第一次世界大战后新的国际格局——凡尔赛-华盛顿体系的基本框架。凡尔赛-华盛顿体系的出现，意味着美国势力的崛起，也意味着国际力量中心开始向大西洋彼岸转移。战前欧洲作为世界中心的地位出现动摇。

如果说第一次世界大战后只是动摇了欧洲作为世界中心的地位，那么第二次世界大战的直接后果则是导致了欧洲世界中心的终结。第二次世界大战期间，美国凭借“世界民主兵工厂”的庞大实力，支持欧洲的同盟国反法西斯侵略，其综合实力和国际影响与日俱增，成为首屈一指的超级大国。苏联也通过伟大的卫国战争成为国际关系中举足轻重的一极。美苏两个超级大国崛起使得欧洲为中心的国际格局一去不复返。

冷战期间，战后确立的雅尔塔体系逐步让位于美苏为首的两级对立的国际格局，欧洲列强主导的世界殖民体系加速解体，在战后几十年内新兴的民族独立国家重新塑造了世界上的各国疆域版图。美苏两极统领的社会主义阵营和资本主义两大阵营相互对峙，双方各自设法扩大自己的阵营，并极力把相关国家纳入自己的势力范围，与此同时还凭借科技的发展，不断开拓一些新的领域，在全球范围内开展竞争。实际上，冷战期间美苏两个超级大国的全球竞争以及两大阵营对于自身本土以外的势力范围的控制催生了一系列“新疆域”，传统的疆域内涵也从地面升级为海陆空天等多层次立体结构。比如说航天技术和洲际导弹的研制，使得美苏的军备竞赛扩展到外太空，由此形成了所谓的“新疆域”。美国在20世纪80年代提出“星球大战”计划的目的就是要在太空军备竞赛中争取主动。如今太空中用于军事目的的卫星等航天器还占据着相当大的比重。据统计，冷战期间美苏两国发射到太空中的卫星数量占全球卫星总量的93%，其中约70%属于军事卫星。

再如南极，各国早期的探险活动目的在于增加领土和寻求财富，但冷战期间，随着美苏对抗的公开化，南极的军事价值受到重视，美苏对南极的争夺也开始激烈。美國在1946年率先实施“跳高行动”计划，动用包括航空母舰在内的海军力量对南极进行大规模考察，类似的考察先后共进行了三次。同时制定了一系列美国有关开发南极立场的文件，意图拉拢对南极抱有主权希望的盟国共同反对苏联。美国空军先驱威廉·米切尔（WilliamMitchell）最早提出利用极地航线进行兵力投送的主张。而苏联对于南极也极为关注，1950年6月就曾官方告知美国，拒绝承认任何苏联没有参与的有关解决南极领土的任何方案，而且在1956年也开始了对南极的考察。在这种背景下，1959年10月美国由于担心盟国在南极的竞争影响到自身阵营的团结，同时也为了避免南极被苏联用于军事目的，专门召集包括苏联、英国、新西兰、法国、澳大利亚、挪威、智利、阿根廷、南非、比利时和日本等12国开会讨论南极问题，结果缔结了旨在实现南极非军事化的《南极条约》，使之成为和平利用南极的重要国际文件。

冷战结束后，随着德国统一、苏联解体，导致原有的国际格局出现结构性崩塌，欧洲东部上演了新一轮的民族国家独立建国的高潮：苏联一分为十五，南斯拉夫一分为六，中东欧各国的疆域彻底重组。两极格局变成一极独秀，国际格局进入重新构建的阶段，国际关系也进入动荡、多变的不确定性期。当今世界面临“百年未有之大变局”，持续一年多的俄乌冲突和新近爆发的巴以冲突无不涉及疆域的归属问题，由此可见，即便在21世纪的今天，疆域问题依然是导致国际格局演变的内在动因。

总之，历史表明，疆域是民族国家的立国之本，事关国家和民族的生存与发展，疆域的调整与变动往往与国际格局的演变密切相关。20世纪两次世界大战导致的疆域变动直接改变了国际格局，冷战期间美、苏的竞争又导致深海、极地、外空到网络等所谓“新疆域”的不断被“开发”，国家疆域的内涵和外延都得到了前所未有的拓展。传统疆域不断拓展的内在逻辑及其与国际格局演变的深度纠葛为所谓“新疆域”治理的兴起提供了一个可参照的历史背景。

三、以“人類命运共同体”思想引领百年变局背景下的新疆域治理

百年未有之大变局背景下“新疆域”的治理需要超越传统国家疆域治理的新理念。21世纪以来，随着全球化的日益深入，人类彼此依存的程度在进一步加深。但20世纪因疆域争夺引发战乱乃至国际格局变动的历史并未终结，冷战后国际变局引发的动荡余波还在，新的国际格局尚未成型。面对百年未有之大变局，涉及全人类共同利益的全球性问题和挑战，任何一个国家都无力独自面对。需要各国加强合作，共同为促进科学的全球治理建章立制。正如习近平总书记指出的，“加强全球治理、推进全球治理体制变革不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位与作用。”

目前，“新疆域”治理仍属无序状态，客观现实要求我们在国际形势日益动荡，国际格局正在重组的不确定期内，为避免“新疆域”的治理重蹈历史覆辙，应该超越传统的国家疆域治理理念，从全人类的立场思考人类共有的公域地区的利用问题。幸运的是，“新疆域”作为“全球公域”的特殊属性，与我国倡导的人类命运共同体的理念高度契合，这为“新疆域”治理的创新提供了一条新的路径。

在西方学界，所谓的“全球公域”是指属于全人类的“公共领地”。现实中“新疆域”包括的深海、极地、外太空，网络空间等都具备“全球公域”所定义的基本属性，即它属于人类社会的共有财产。这些共有财产所涉及的利益也不仅仅是相关地域的国家，而是人类全体。这就要求“新疆域”的治理必须从全人类的立场出发，考虑到所有国家的利益。而“人类命运共同体”思想是在全球相互依存不断深化、各国利益交织的背景下，顺应世界发展大势提出来的新理念，它所倡导的以合作共赢为核心的新型国际关系堪称是全球治理的最重要基石。“全球公域”治理的出发点与人类命运共同体理念的内在逻辑是完全一致的。因此，“新疆域”的“全球公域”属性不仅为当代国家治理提出了新命题，而且还为践行人类命运共同体思想提供了一个全新的平台。

但必须指出的是，由于“新疆域”的内涵与相关国家利益密不可分，任何独占的企图和行动都会引发国际争端。在当前国际形势动荡，国际竞争激烈以及治理制度不完善的情况下，“新疆域”的治理出现问题极易引发矛盾和争端。深海、极地、网络和外空等“新疆域”问题关系到各国对发展制高点的争夺，相关的治理研究已成为各国全球治理的重要组成部分，利益相关的大国都想把本国关于新疆域的治理理念和制度推广到国际层面，以争取“新疆域”治理的国际主导权。这种国际竞争如失控肯定会涉及国际格局的安全与稳定。要想从人类共有的角度现实“新疆域”核心国家的利益与世界其他国家利益的平衡，需要国际社会真正接受超越民族国家的治理理念，做到兼顾国家利益和他国利益、地区利益和全球利益、短期利益和长期利益。从这点看，“新疆域”都是“人类共同继承财产”，与“人类命运共同体”思想所主张的“共有、共建、共享”的观念完全契合。人类命运共同体思想可以成为主导“新疆域”治理的基本原则，通过积极主动地参与“新疆域”治理和研究，引导各国从国家本位的疆域观过渡到以全人类为本位的疆域观，从而提出全新的疆域观，为人类共有的“新疆域”治理提供中国智慧和中国方案，这是中国走向世界舞台中心的责任和担当。

总之，20世纪以来全球化的深入与“新疆域”问题的陆续提出让世界各国人民更加深刻地认识到，人类已处于一个命运共同体之中。“新疆域”的治理将不仅拓展人类的生存空间，同时也揭示了人类之间彼此相互依存的紧密联系。各个疆域能否和平、和谐、可持续地发展，直接关系着全人类的共同命运，这也对人类作为一个整体共同面对自然提出了灵魂拷问。百年未有之大变局呼唤着全球治理的新变革，以构建人类命运共同体为目标，赋予全球治理新理念已成为“新疆域”治理的当务之急。