湖北深化社会救助对象认定制度改革的探索与思考

☉ 湖北省民政厅调研组

近年来，湖北省认真贯彻落实中办、国办《关于改革完善社会救助制度的意见》，组织武汉市、黄石市、宜昌市等39个市县探索实践通过告知承诺制确认救助对象，推动社会救助对象认定向告知承诺确认变革。

通过告知承诺制确认救助对象的动因与发展

从城市低保制度建立到社会救助制度体系形成，社会救助对象的认定，一直都是按照申请受理、审核、确认的程序，对申请家庭的人口、收入、财产状况是否符合条件进行审核确认。但是，家庭经济状况核查能力与审核确认救助对象的要求不相适应、社会救助经办能力与经办人员承担的责任不相匹配、社会救助对象享有的权利与承担的义务不对等、救助对象的“急难愁盼”与办理程序周期较长相矛盾等问题日益凸显。在制约低保工作效率的同时，也让困难群众申请时面临一些障碍，与当前社会救助工作倡导的“温暖救助”“温情救助”理念不相适应。

为解决上述矛盾，2019年，仙桃市开展社会救助失信联合惩戒试点。2020年，黄石市针对传统审核确认程序无法适应疫情防控期间开展救助工作的特殊要求，首次尝试通过申报承诺确认低保、特困供养对象968户1779人，临时救助5439人次，经事后复核，认定准确率达到95%。在此基础上，黄石市于2021年探索开展社会救助承诺申报和失信惩戒试点，即社会救助申请人申请办理救助事项时，社会救助经办机构清楚地将承诺事项的义务、内容以及不实承诺所需承担的责任一次性告知申请人，申请人作出已经符合告知的相关要求承诺并愿意承担不实承诺的法律责任，民政部门依据承诺进行确认办理。这一做法被民政部评为2021年全国社会救助改革创新实践优秀案例。同年，宜昌市民政局在全市推行通过告知承诺制确认低保对象，低保申请最快一周办结。2021年12月，湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于改革完善社会救助制度的实施意见》明确，鼓励通过证明事项告知承诺制审核确认救助对象。2022年，湖北省民政厅印发《全省社会救助领域创新实践工作方案》，加快推广实施通过告知承诺制审核确认救助对象。

通过告知承诺制审核确认救助对象的主要做法及成效

在确认环节，黄石市、宜昌市、武汉市分别按照“信息核对→公示→审批”“信息核对+公示→审批”“在线信息核对→审批”实施。这一变化，不仅带来社会救助管理服务提档升级，更是社会救助对象认定机制内涵的一次成功蝶变，主要取得以下4个方面的成效。

一是变审核方式为承诺确认，认定流程简化易及。申请家庭经济状况是否符合条件通过清楚告知，由申请人来作出承诺。对已作出承诺的对象，免除各类证明材料（黄石市共免除低保申请证明材料9类14项），经信息核对无异常、公示无异议的申请对象，直接予以确认，实现“一证一书一表”（身份证、承诺授权书、收入财产申报表）直接申办低保。2021年7月以来，宜昌市已通过告知承诺办理低保申请5633户，占申请总数的75%；黄石市城区办理154户，占总数的50.2%。

二是变事后监管为全程监管，监管主体回归本位。在落实“事前重告知责任”的基础上，事中通过信息核对、公开公示进行监管，事后采取入户调查、信息比对等方式进行复核。2021年7月以来，黄石市办理低保申请154户，事中事后分别检出34.2%、9.7%不符合条件的对象；宜昌市办理5622户，事中事后检出率分别为24.8%、9.3%；武汉市办理82户，事中检出率为3%，事后暂未发现失信人员。

三是变经办全责为失信有责，责任体系得到重塑。通过告知承诺制确认救助对象，从制度本源上厘清行政机关和救助对象的责任边界。彻底改变对之前即使发现救助对象存在隐瞒、欺骗等失信行为也无能为力，反而将错保、错救责任归咎于经办机构和经办人的问题。2021年7月以来，黄石市有5%的申请人在被告知需承诺后放弃申请。

四是变应救尽救为应救即救，兜底能力明显提升。通过告知承诺制确认救助对象不仅在结果上达到“应救尽救”的绩效要求，在程序设计上也实现了“应救即救”理念，相比传统的申请审核确认程序，不仅免去入户调查、民主评议等常规环节，变两次公示为一次公示，还将信息核对与公开公示等工作同步开展，将低保申请至确认所需时间，由原来的30个工作日缩短为5至16天。武汉市探索在线信息核对不用公示的方式进行确认，最快可于当天办结低保申请确认。

通过告知承诺制审核确认救助对象的经验启示

总体而言，告知承诺制按照高效便民、风险可控的原则平稳顺利推进，得到广大干部群众拥护和支持，相关经验主要体现在以下方面：

一是思想认识到位，准确把握改革目的意义要求。试点地区坚持把通过告知承诺制审核确认救助对象作为深入推进社会救助制度改革完善的重点工作，作为强化兜底保障功能的重要方法，作为加快推进“放管服”改革，降低制度性交易成本，便利人民群众生活的实事来落实。各级民政干部纷纷表示，通过告知承诺制确认救助对象，目的是减少“漏保”“漏救”，减少群众办事环节，而不是减轻自己负担；经办人员责任不是小了，而是更明确了；能力要求不是低了，而是更高了。

二是组织领导有力，保持稳中求进的总基调稳妥推进改革。黄石市民政局经市委、市政府同意，在印发《社会救助工作容错免责办法》、联合13部门出台《社会救助失信行为信用管理办法》的基础上，提请市政府出台试点工作方案，历时2年推动改革落实落地。宜昌市将改革试点工作纳入2021年市深化改革领导小组重点项目部署推进。同时，试点地区强调发挥困难群众基本生活保障协调机制作用，及时研究解决工作中的矛盾问题，确保部署有进度、推进有举措、结果有考核。

三是强化宣传培训，凝聚广大干部群众推行改革的共识共为。试点地区充分运用电视、报刊、网络媒体对实行告知承诺制确认救助对象政策进行宣传，并在街道办事大厅、社区服务窗口轮番播放专题制作动漫宣传片，配发告知承诺制办事指南，营造推行改革的良好氛围。同时，以提高基层经办人员履行清楚告知义务的能力为重点，分批组织街道、社区社会救助经办人员轮训，做到对政策规定、办理流程、注意事项“一口清”。

四是工作流程优化，不断提高告知承诺制的规范管理水平。进一步修改完善办事指南，制定告知承诺格式文书，并通过服务场所、网站和一体化政务服务平台等渠道公布，把经办人员辅导讲解政策作为必要环节，确保申请对象清晰了解告知承诺制的含义和操作流程。对申请人因特殊原因无法或不便进行书面承诺的，采用录音、录像等电子方式取得承诺，真正做到“愿诺尽诺”。此外，部分试点地区还探索建立网上提交告知承诺书的相关制度，协同推进线上线下办理流程，为群众提供更加便捷的服务。

五是落实事中事后核查，切实提高防范风险的能力。实行告知承诺制不能“一诺了之”。试点地区在确认环节、事后监管中，都发现少数申请人存在不同程度的失信行为。因此，各地不仅把依托社会救助家庭经济状况信息核对平台开展在线核查、畅通投诉举报渠道作为确认程序中的必要环节，还通过定期复查、随机抽查、问题倒查等方式加强事后监管，确保“免审快批”放得开、管得住。

六是加强信用管理，构建衔接事前事中事后的新型监管模式。信用管理是对承诺行为进行有效监管的关键一环。黄石市明确10类失信行为的认定标准，区分失信程度进行分类惩戒。武汉市按照追缴骗取救助金→否则行政处罚→否则申请法院强制执行→否则依法纳入征信管理的规程进行失信惩戒，做到对严重失信决不姑息，对确实遭遇困难但存在一定失信行为的家庭给予必要宽容的政策导向。

七是建立容错纠错机制，激发社会救助经办人员的内在动力。良好的容错环境是实行告知承诺制的前提和基础。黄石市、宜昌市等地均先出台社会救助容错免责清单，在卸下基层工作人员思想包袱后，才开展试点工作。同时，各地结合社会救助领域群众身边的腐败和作风问题综合治理，保持问责追责的高压态势，引导经办人员恪守原则底线，充分调动其积极性、主动性，确保救助工作真正服务于困难群众。

虽然告知承诺制成效明显，但调研中发现，试点地区在信用管理、社会救助信息核查能力、办理流程等方面依然存在薄弱环节。下一步，湖北将打造“告知承诺制”品牌，在省级层面修订完善最低生活保障审核确认实施办法，出台容错免责清单，探索建立信用修复、异议处理机制，完善守信激励措施，使信用管理更具弹性和张力，确保告知承诺制政策依据充分、机制衔接顺畅。同时，进一步加大培训力度，提升工作人员业务能力，让社会救助服务更加便民利民、优质高效，有速度，更有温度。