疫情防控下公安机关警察权的应急规制

张 兵

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230061）

一、研究背景和问题的提出

2020 年以来，新冠肺炎疫情在世界多个国家和地区流行，人类逐渐进入与新冠病毒共存的新常态。习近平总书记曾深刻地指出此次疫情既是一次大战，也是一次大考。这场大战中，应急管理的举国体制充分彰显出了新时代中国特色社会主义制度的优势，为抗疫的必然胜利奠定了制度基础。在这场大考中，我国应对突发事件也显现出不足，2003 年“非典”之后建立的“一案三制”应急管理体制正在经受巨大冲击。改革开放四十余年，我国社会结构调整带来社会变迁，经济保持持续增长的同时，原本隐藏的各类社会风险逐步呈现。学者薛澜指出，不管我们是否愿意，以社会失序为基本特征的紧急状态已不可避免地成为我们生活的一部分。[1]公安机关作为社会治理的主力军，必须同时承担起社会常态与紧急状态下的双重管理职责。

新冠肺炎疫情下骤然复杂的执法勤务环境，常态下的警察权规制已经不足以应对，需要在紧急状态下重新规制，警察权应急规制呈现出扩张性、秩序强力、恢复性等主要特性，对公民享有基本权利必然产生冲击，警察权扩张的力度和公民基本权利的克减程度如何平衡？警察权在恢复社会秩序过程中如何避免运行越轨失范？如何提高公众对警察权应急行使的理解度和接受度？当前这些问题的探讨具有重要的理论意义与实践价值。

二、疫情防控下公安机关警察权的属性探析

警察权是指捍卫国家安全，维护社会秩序、保障人民安宁，预防、制止和惩治违法犯罪活动依法运行的强制力量，属于国家政治权力的范畴，是警察履行职能的基本保证。警察权应急规制是指法律规定的紧急状态出现之后警察权的重新配置和规范运行，有广义和狭义之分。狭义的警察权应急规制主要指发生政治动乱、自然灾害、瘟疫流行等情形之后，警察权重新配置，权力主体、范围、对象、程序、目的等方面都异于常态的警察权；广义的警察权应急规制除此外，还包括治安灾害事故、大规模群体性事件、暴恐袭击、个人极端暴力行为等案事件发生时，公安机关依法实施的管制权、征用权等。此次新冠肺炎疫情超出了突发公共卫生危机事件的范畴，不断蔓延、耦合、叠加，上升为非常严重的系统性危机。因此，公安机关警察权应在广义上予以规制，与常态下警察权相比具有如下特性：

（一）扩张性

警察权按照权力主体层级的高低，分为中央事权和地方事权，这种央地划分的分权机制，日本法学家佐藤功认为不是积极地增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理。就是说，它的目的不是为了避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的权力摩擦，使国民从专制下解放出来。[2]常态下的警察权必须具备执法授权的特定性，严格按照规则和程序行使职权，克制执法人员的恣意。但是在疫情肆虐的紧急状态下，社会已经失序或遭受严重威胁，疫情演化具有高度不确定性，公众逐步失去自我救助能力，在依靠正常行政力量和社会力量不可能实现社会控制的时候，警察权呈现扩张趋势。警察权会向两个方向扩张，一是其他国家公权领域，如社会治理、城市管理等；二是向公民私权领域，公民享有的私权和自由度均会相应克减。

警察权的扩张性不可避免对应公民基本权利的克减性，克减意味着强制性要求公民让渡某项权利，甚至是限制或否定某项公民权利。在我国的法律制度体系中缺乏对包括公民基本权利进行克减的直接规定，能被作为权利限制制度依据的间接规定体现在《宪法》第51 条。①公民基本权利克减亦有国际惯例，《人权和基本自由欧洲公约》第5 条规定：人人享有自由和人身安全的权利。任何人不得被剥夺其自由，但在下列情况并依照法律规定的程序者除外即为防止传染病的蔓延对某人加以合法的拘留。[3]紧急状态下限制或克减公民的部分基本权利的根本目的还是在保护公共利益，促进公民基本权利的实现。同时克减公民基本权利应当有法律的明确规定并提供救济途径。

（二）秩序强力恢复性

清代陆世仪在《思辨录辑要》写道，古人遇事，处处皆有秩序，皆有仪文耳。②每个人在人群中都有特定的位置，遵守所处位置的行为规范，国家、社会就会处于安宁的状态。由此，秩序具有有条理、不混乱的意思，表征社会规范状态。清末严复翻译的《天演论》认为“为国家者，但能永其秩序治安，而真能为民保性命财产足矣”。[4]治安秩序是由国家强制力设计并维护的一种有条不紊的社会安全状态，失序状态下，国家通过委任立法和行政司法的方式，使政治权力暂时集中于公安机关，以国家的权威性和强制性作保障，能够使紧急状态得到迅速修复，使社会恢复到有序和安宁的状态，这种选择也是由行政权和警察权本身的特性所决定的。日本法学家松井茂认为：国民应服从警察权之理由，虑患防危，以期秩序安宁，乃人类生活中不可少之事。国家既负此重大责任，而国民在道德上、法律上，亦应以不妨害公共安宁为重大义务。人民须服从警察权，即基此理。[5]秩序一旦恢复，权力必须立即恢复到常态下行使。

（三）内卫性

警察权属于内卫权，在性质上属于行政法律关系调整的范围内。常态下的民事或刑事法律在一定程度上不适合应对紧急状态下的各种社会风险。首先，紧急状态下的法益、危害程度的大小及相应证据难以确定，比如新冠病毒能否自我灭亡？会不会变异？传播范围到底有多大？由此可见，由于知识和理性的局限，人们无法借助科学的手段确定法律意义上危害程度的大小及相应的证据，常态下法律制度法益的范畴所涵盖的范围受到极大挑战。其次，紧急状态下一些风险责任的归属、因果关系难以判别。一方面灾难性风险是多种因素叠加耦合造成的；另一方面由于政府职能部门多，职责分工不同且又有交叉，在灾难临头的时候可能出现没有人或组织对此负责的“有组织的不负责任”[6]的窘境。常态下的民事、刑事法律制度难以通过因果关系的认定来判断责任的归属，无法有效地规制灾难性风险。第三，常态下的民事、刑事法律制度通过事后追责来控制风险，而灾难风险后果是巨量的，甚至对社会文明和人类的生存造成威胁，事后追究责任的方式显得苍白无力、于事无补。行政法律制度可以对行政机关规制灾难性风险提供合法性基础，事前可以关口前移，着眼于灾难性风险的识别与评估，规避灾难性风险；危机来临时，通过通知、通告等规范性法律文件及时而灵活调整行政法律关系，依托行政机关掌握的专业知识和技能来处置危机；事后，通过脆弱性分析查找系统不足，及时通过行政法律关系的调整加以弥补。由此可见，行政法规制灾难性风险有显著优势，紧急状态下的警察权需要专门行政法律予以明确而系统地规制。

三、疫情防控下公安机关警察权应急规制缺位的探析

（一）我国应急管理体制设计的短板对公安机关警察权应急规制产生直接影响

我国应急管理制度设计以行政区划为基础、以致灾因子为导向，强调分类管理、分级负责。这种体制应对常规突发事件非常有效，常规突发事件如交通事故等有周期性和规律性，且与处置部门的职责设定契合程度高，处置过程能充分发挥制度优势。然而，此次新冠肺炎疫情是典型的非常规突发事件，使得既有的职能职责设定被完全打乱，危机现场的情境高度动荡，具有很强的不确定性，突破了既有的分级分类制度设计，常态下警察权行使已经不足以控制事态，需要警察权的应急规制。警察权的行使从常态向紧急状态转变过程中显得弹性不足。[7]疫情的突如其来对公众和社会秩序造成的危害存在一个从弱到强的幅度，状态转变过程中公安机关采取的各种强制措施，对公民基本权利的干预力度和强度，不会同等比例的增强或削弱，出现偏差是不可避免的。《人民警察法》《治安管理处罚法》没有吸收紧急避险理论，《传染病防治法》等法律法规规定的公安机关协助性强制措施过于原则和抽象，对警察权应急规制有所掣肘。

（二）我国应急管理法治缺位是公安机关警察权应急规制的制约因素

我国应急管理法律配置分散、凌乱、效力等级不高，缺少一部统一规范的紧急状态法律，导致公安机关警察权应急规制找不到上位法律。我国应急管理法律配置存在一些内在逻辑冲突，如为了防止非典这样的灾难性传染病再次发生，国务院2003 年制定《突发公共卫生事件应急条例》，该条例规定突发事件处置主体有紧急征用、征调人员物资、强制疏散、隔离、封锁疫区等权力，与2000 年出台的《立法法》对于公民权利特别是人身自由的限制应当是由法律而非法规来规定存在逻辑冲突。《突发事件应对法》本应成为突发事件应对的母法或根本大法，却又因过于抽象，适用过程的操作性不强是一大软肋。

（三）“路西法效应”对公安机关警察权应急规制带来不确定性

1971 年，美国社会心理学家菲利普·津巴多首次揭示“路西法效应”，他认为一个普通人如果身处特殊环境，被赋予某种特殊权力，或者被定为某种特定身份时，无论这个人原先的性格、品质如何，都会随着环境、身份的变化而产生相应心理和行为上的变化，人的心理和行为不是由性格和品质所决定，而是由所处的环境所决定。菲利普·津巴多主持的“斯坦福监狱实验”表明在监狱这样的闭塞的环境会对人产生很大影响，好人也可能会犯下暴行。疫情期间，公众普遍处于隔离状态，隔离带来的封闭情境，使公众原有的生活工作节奏完全被打破，人们会变得敏感、焦虑或者恐慌。公众会偏听偏信、盲目自信且情绪化，对民警的执法勤务行为很可能产生不理解、排斥甚至是抗拒，民警则有可能作出过激的反应，可能会违背比例原则，过度使用自由裁量权、强制措施甚至是武力。封闭环境也给案件调查工作带来很大不便，在办案程序上可能会存在因陋就简，出现案件定性不准、程序不严等偏差。“路西法效应”给公安机关警察权的应急规制带来诸多不确定性。

（四）疫情防控带来的心理极端易引发个人极端暴力行为，对公安机关警察权应急规制带来挑战

我们认为，个人极端暴力行为是因为投资失败、感情失和、精神失常、心态失衡等原因造成的生活失意人员，在某种因素刺激下，使用行凶杀人、驾车冲撞、纵火、投毒等暴力手段，危害不特定多数人的生命安全，制造重大社会影响，以实现宣泄愤怒、间接自杀、报复社会等目的的预谋和行为。近年，个人极端暴力行为发生有上升趋势，成为新的社会公害。虽然没有直接的证据显示个人极端暴力行为发生与疫情有必然的关系，行为人可能本来存在利益诉求没有满足、婚恋纠纷、家庭矛盾、精神障碍等情形，在疫情防控紧张情势下，由于对国家抗疫措施不理解，缺少药物治疗和及时的社会支持，抗挫力、承受力下降，出现悲观厌世，狂躁抑郁、敏感焦虑、被害妄想等心理，心理极端导致思维极端，易诱发个人极端暴力行为。如何有效防范遏制个人极端暴力行为，对公安机关警察权应急规制又提出一种现实挑战。

四、疫情防控下公安机关警察权应急规制的进路

（一）公安机关警察权的扩张应有限度

紧急状态下警察权的扩张性和公民基本权利克减性相对应，对公民基本权利的克减应该有一个底线，那就是不得侵害人权的本质内容。“当国家首脑必须做出与国家命运紧密相关的决定时，常态下的个人权利必须让步。不管个人的自由多么宝贵，在面对某些情况时必须通过合法授权做出某种程度的牺牲，比如为了打赢战争、为了避免国家陷入浩劫、为了避免人民遭到奴役。”[8]一旦需要某地区进入紧急状态，一定要宣布的程序。③恪守不宣布不克减原则。恪守比例原则，就是警察权的内容、公民基本权利克减与紧急程度、紧急类型相适应、保持正当的比例。公民基本权利克减的内容和措施也必须有法律部门明确列举，而不应赋予有关机关太大的自由裁量权。因此，紧急状态下不同性质的紧急情况所要求的公民基本权利克减程度不一样，紧急状态下警察权的内容也是不一样的，这些都和事件本身、紧急程度以及危害程度相关。

（二）公安机关警察权分类应急规制

疫情防控下，公安机关警察权规制根据行使对象和范围不同，可以分为救助性规制、控制性规制和协助性规制。

1.救助性规制。公安民警对处于危难之中的公众实施救助是一项责任义务，主要的法律依据是《人民警察法》第21 条。④疫情期间，情况紧急时能否强制组织受威胁的公众避灾疏散，尚无直接的法律规定，因此救助性规制应无强制性，不能以救助的名义随意限制公民人身自由。

2.控制性规制。控制性是警察权应急规制的核心，是具有预防性和抑制性功能行政强制措施，是控制疫情蔓延并使社会恢复常态的必要手段。控制性规制场所和区域实施管制权、封闭权，同时实施安检、背景审查、电子封控等措施。除此之外，必要时还可以设置检查站，对行人和交通工具及其携带、装载的物品实施检查。疫情期间，公安民警对确诊病人、无症状感染者、密切接触者及其亲友等人驾乘的交通工具，有权予以拦停检查，当事人无正当理由拒不配合检查的，民警可以使用强制力量控制交通工具；民警认为该交通工具的驾驶人或者乘客有可能实施危害行为的，应当命令其关闭发动机、交出钥匙，必要时，强制打开交通工具。针对人员控制性措施还有不准外国人入境、责令外国人返回、强制返回等。

3.协助性规制。协助性规制是利用公安机关强制手段丰富的优势，配合、协助国家卫健部门、疾控部门、防疫部门采取和落实有关防疫、抗疫措施，是适用范围最为广泛的。主要有针对人员的行使的协助性警察权，包括强制隔离治疗、医学观察、人员卫生检疫。针对场所行使的协助性警察权，主要包括公安机关根据《传染病防治法》规定，协助卫生防疫部门对发生传染病的场所隔离，封闭或者封锁场所、限制或者禁止有关活动，封锁疫区。

（三）以《人民警察法》修改为契机，科学界定公安机关警察权应急规制

修改后的《人民警察法》应当成为新时期公安机关及其人民警察基本法，根据事权法定原则，建议将应急权界定为中央和地方共同事权，加以专门规范和科学界定。这样既能强化公安部的宏观调控，又能发挥地方公安机关处置灵活性和时效性。建议完善立法技术，引入紧急避险理论等拉张法律弹性，对公安机关紧急状态下行使职权给予具体的规定，在种类和内容上赋予公安机关一定自由裁量权，满足灵活适用突发事件处置的实践需求。

（四）警惕“路西法效应”，增强警察权应急运行规范性

警察权运行过程中坚持人民至上理念，疫情防控越是吃劲的时候，越是要理解群众，尊重群众，提重提升执法形象，执法语言温和、简洁和明确，对公共场所未佩戴口罩、不配合测量体温等违反疫防措施的群众，在提醒、劝导过程中要做到言语和行为理性、平和、文明、规范。警惕和防止“路西法效应”的出现，对于人民群众的个别不理解、不顺耳的言辞，要采取理性包容的态度，遵循最小且最后武力原则，不涉嫌违法犯罪的，绝不能采取强制手段，不轻易使用警械和武器，防止因处置不当激化矛盾。对涉嫌违法犯罪的，要严格依照法定的职权、条件、程序，及时有效制止违法犯罪，控制现场、尽快带离现场。执法过程中要注重收集固定证据，注意自身、执法对象和人民群众的安全，在及时、果断采取处置措施的同时，也要防止过度执法、粗暴执法，避免因不文明的执法行为引发炒作，增强警察权运行过程中的规范性。

（五）防范和遏制疫情下发生个人极端暴力行为，完善公安机关警察权应急规制

在疫情防控形势下一旦发生个人极端暴力行为，产生的叠加效应往往造成极其严重的后果，除了造成有形的危害结果如人员伤亡及财产损失外，还会导致无形危害结果，使得公众社会安全感下降、对政府治安管控能力和社会治理能力丧失信心等。防范和遏制个人极端暴力行为，一方面要加强法律规制。目前我国刑法没有设置个人极端暴力犯罪的专门罪名，建议借鉴疫情防控期间相关部门梳理相关涉疫违法犯罪行为所涉罪名的做法，出台诸如《依法严厉打击个人极端暴力行为的指导意见》《公安机关应对个人极端暴力犯罪法律应用参考》等规范性法律文件，为公安机关防范遏制个人极端暴力行为提供遵循；可以借鉴惩治暴力恐怖行为的立法经验，通过刑法修正案的立法形式，将个人极端暴力行为各环节各要素，包括预谋、扬言报复、作案工具准备以及行为实施纳入惩治范围，逐步完善警察权应急法律规制。另一方面要构建“1、3、5 分钟”圈层防控，在立体化治安防控体系的基础上，在治安状况复杂程度高、人员密集的场所部位，如步行街、地铁站、医院、学校等，依托警务工作站、警务方舱、治安岗亭、屯警点、治安卡口布建“原点”“支点”。一旦出现紧急警情，确保快速处置。个人极端暴力行为诱因以隐性问题居多，预防的局限性很大，重点部位的严防死守可能是最行之有效的方法。

结语

综上所论，警察权作为一项重要国家权力形式，在不同的社会形态下呈现出不同的规制模式和运行状态。严格意义上，新冠肺炎疫情使得我国社会形态进入长期与病毒共存的新常态，还远没有到紧急状态的程度，新常态下局部地区采取临时封城、区域静态管控等行政强制措施，就能够控制住疫情的流行。在社会形态转变过程中，公安机关警察权的应急规制逐渐暴露其不足，公安机关警察权应急规制缺少“缓冲器”“减震板”这样的弹性机制，“路西法效应”、个人极端暴力行为等对警察权应急规制带来不确定性，我国社会缺少“规训”这样的权力运作方式，应急法律制度中没有建立“紧急避险”这样的解释工具。在这种情况下提出警察权分类应急规制的观点；主张紧急状态下警察权的扩张应有限度；最大程度地体现比例原则、悲悯原则；[9]以《人民警察法》修改为契机，把警察权应急规制纳入法治轨道，在宪政框架内，既能满足权力需要，完成自身使命，又能充分保障公民基本权利的实现。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第51 条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由与权利。”

②参见清陆世仪撰《思辨录辑要》，儀封張伯行重訂,清康熙四十八年(1709)正誼堂刻本。

③《公民权利和政治权利国际公约》第4 条规定：“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务。”

④《中华人民共和国人民警察法》第21 条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”