警务实战指挥法律适用问题研究——以大型活动警务实战指挥法律适用为例

林 龙 张春侠

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

一、警务实战指挥概念的界定

指挥是古老而广泛存在的社会活动，是人类群体活动结构化的内在要求。指挥是一种特殊的组织领导活动，通常用发令的方式对所属组织和个人进行调度、协调和控制。马克思指出：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动—不同于这一整体的独立器官的运动—所产生的一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥[1]。”大至国家，小至单位和家庭，都有指挥问题。指挥是群体活动的大脑和“中枢”，是领导权力的突出表现。指挥活动必须具有指挥者、被指挥者、指挥结构、指挥目的四个基本要素。警务，即警察的事务、任务、勤务，简约为警察的工作或行为，分为实战警务与非实战警务两大类，由此警务指挥分为实战指挥和非实战指挥两大类。警务实战指挥，是警务指挥员对警务实战行动过程（准备、实施和善后）直接进行的指挥，指公安机关的指挥员及其指挥机构为维护所辖区域的政治稳定、社会治安稳定，对处置群体性治安事件、缉捕犯罪嫌疑人、处置恐怖袭击、等级警卫、重要会议与重大活动保卫、组织专项行动、处置自然灾害和重大公共安全事故等警务实战行动所进行的专门组织与领导活动。

公安机关警务实战指挥的指挥员在警务实战行动中，对所属警力及参加行动的保障人员等，进行组织协调和任务部署，指挥正确与否是警务实战行动取得成功的关键。警务实战指挥所取得最后结果，是体现公安机关是否具备“维护国家安全的能力，驾驭社会治安局势的能力，处置突发事件的能力，为经济社会发展服务的能力”的重要标志，是检验处置行动能否将政治效果、社会效果和法律效果有机统一起来的标准。

二、警务实战指挥遵循的原则

警务实战指挥原则是反映警务实战行动的共性特点，具有广泛的适用性和普遍的指导意义。但是，不同类型的警务实战行动，每一次警务实战行动，都是具体的、特殊的，不同层次、不同形式的实战指挥，还有自己的具体指挥原则。因此既要把握原则的基本性，又要理解原则的关联性与灵活性，要把这些指挥原则当成实战指挥的指南，而不应当成为约束自己的教条，要针对实际情况，灵活把握，创造性地运用警务实战指挥原则。

（一）依法指挥的原则

依法指挥是指挥员在指挥警务实战时的基本原则。现行的实体法律规范和程序法律规范是警务实战指挥行动必须遵循的准则。在任何时间、任何地点、任何情况下都不能超越现行法律规范施策，不能采取违法的措施和手段对付对方，必须按照法律规范实施指挥。要依据《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安处罚法》《中华人民共和国道路交通安全法》等法律法规依法进行指挥。

（二）统一指挥的原则

随着警务实战活动面临情况的复杂多变，社会影响的扩大，有时需要不同区域、不同类别的人员参与行动，各自具有共同的工作特点也具有一下地域、警种工作惯性，使得在具体行动和行动指挥时情况相对复杂，这时候要根据合作协作的原则，根据权限高低，确立指挥权属，确定职责范围，坚持统一指挥，统一调动。防止隶属关系不清、职权交叉、多头指挥、多人指挥、越级指挥、接力指挥、任意指挥、指挥缺位，甚至越权行事。所有参战单位、民警必须服从统一调动，各司其职，各负其责，密切配合，协同作战，按照最高指挥官的命令行动。作为现场指挥员要密切掌握现场情况，协调好上下两个指挥层面的关系，认真履责，依法处置，发挥指挥功能，有效实现统一指挥的目的。

（三）信息为先的原则

没有数据资源的整合共享，就没有精准的情报研判[2]。数据资源的整合就是信息来源的集合。信息为先原则要求指挥员尽可能全面地了解和掌握与实战指挥相关的情报信息，准确地分析判断形势，为制定符合实际情况的计划，实施正确的指挥奠定基础。通过对历史警情的机器学习和深度学习，探究各类案事件的发生规律，建立或发警情预测预警模型[3]。指挥员主要获取两方面的情报信息，一是对方的情报信息，如犯罪嫌疑人的基本信息、所持凶器、人员数量、现场环境、双方态势等情报信息；二是我方警力情况，如人员装备、战斗编成、后勤通信保障、上级意图等信息。要通过缜密的分析，准确判断其行动企图及下一步可能采取的行动，预测战斗进程和发展趋势。在实战指挥中，指挥员准确、及时、全面取得情报信息的优势，是克敌制胜、争取主动的重要因素。

（四）因案施策的原则

这一原则要求指挥员在实施指挥时，根据不同的行动任务和具体时间、地点、警力状况、现场环境等因素，进行具体情况具体分析，因案施策。做到警情发生前就有警力先期抵达，做到警情扩大前就有足额警力快速赶赴[4]。由于警务实战行动的性质、规模、区域和行动目的的差异，要求每次处置行动的指挥方式、方法是不一样的，不能千篇一律，即使是在行动前有预案、准备较充分的情况下，指挥员也要对一些具体的情报信息进行研判，灵活处置一些特殊问题，有针对性地进行适时、恰当的调整和布置，保证行动任务的顺利完成。

（五）以人为本的原则

指挥员在指挥警务实战时要在以人为本原则的指导下，确保群众的安全、确保人质的安全、确保民警自身的安全。在突发事件、群体性事件的指挥上，要注意区分一般群众与带头闹事分子，把保障人民群众生命安全作为应急处置的首要任务。依法处置时，既要控制局势，又要防止滥用权力误抓误伤群众。在解救人质、排爆实战指挥中，指挥员应对危险情势进行充分评估，利用先进的装备和科技手段降低民警的危险性，尽量避免民警的伤亡，或将伤亡控制到最小的限度，并确保人质的安全。对于劫持人质拒不中止犯罪者，必要时可以依法将其击毙或击伤，对于那些没有抗拒迹象、不会危及民警、群众、人质安全的劫持者，其人身安全也应得到保障。尊重生命、保障人权以及人性化执法理念必然要求在处置此类案件时慎用击毙的处置方式。这是因为警方对劫持者生命的尊重与审判机关对劫持者刑事责任的追究，是并行不悖的两个范畴的问题。

三、大型活动警务实战指挥的法律适用

大型活动包括中央和省、自治区、直辖市举行的重要会议、重大集会，在我国境内举行的重要国际会议、重大国际活动，驻华外交使团的集体活动等，还包括法人或者其他组织面向社会公众举办的人数众多的体育赛事、文艺活动等，是广义的大型活动。

从警务实战指挥角度研究大型活动中法律适用是依法执法、依法加强社会治理工作的基本要求，经中国知网查询，此类研究论文几近为零。正确适用法律是警务实战指挥中实现指挥意图的前提条件，是否正确适用法律决定了警务实战指挥的成败。根据宪法和有关法律的规定，公安机关的基本职能主要是两个方面：一是依法进行治安行政管理，维护社会秩序和公共安全；二是正确运用法律武器，预防、制止和打击刑事犯罪。警务实战指挥在实现这两方面职能上具有重要作用，在处置群体性治安事件、处置恐怖袭击、重要会议与重大活动保卫、处置自然灾害和重大公共安全事故等活动时具体体现这两方面职能，而正确适用法律也是保障这些工作顺利进行的重要条件。

（一）大型活动警务实战指挥的基本特点

1.政治性强，敏感性强，影响面广。重要会议和重大活动中，不仅参加人员涉及到各国政要、世界性组织的负责人等，由于国际、国内形式的复杂多变，使重要会议、重大活动警卫处于情况复杂、斗争尖锐的环境中，一旦发生问题甚至会引起国际争端，使得大型活动警卫任务的重要性日益增加。大型活动的顺利进行，直接关系到国家的声誉和威望，因此重要会议、重大活动的警卫，对一个国家在国际上的影响是显而易见的。

2.规模较大，人数众多，工作复杂。重要会议、重大活动特点就是人数众多，参加人员多到几千、数万人，人员成分复杂。会议可能在室内进行，体育活动等还可能在城市广场或体育场召开。这样来自不同的单位，不同地域的众多人员集中到一起，构成了复杂的情况，这使得组织管理工作异常复杂。

3.地点公开，对象集中，情况复杂。凡是召开重要会议，举行重大活动，都要提前确定开会或活动的时间、地点，有些保密性较强的会议，虽然时间地点不公开，但会议期间，代表车队往返，浩浩荡荡，也会使会议变为公开或半公开。由于地点、时间和代表行车路线相对固定，容易给有企图的人员以准备机会，特别是在警卫对象较多且集中的情况下，警卫工作难度更大。

4.活动较多，任务较重，标准较高。一是会议、活动本身的形式多。有些国际性的会议、活动，中间还包括一些个别人或者团体的互动活动。有的活动有政治性，同时还有经济性。二是会议、活动过程中的内容多。有集体、分散的活动，还有警卫对象单独活动；有到内部单位参观，也有到公共场所游览。同时，重要会议、重要活动警卫任务还是一项综合性的勤务，既要保证党和国家领导人的安全，又要保证重要外宾的安全；既有警卫对象和驻地警卫，又有路线和现场警卫。因而工作具体、细致，任务艰巨、繁重。由于重要会议、重大活动警卫工作的特殊性，值勤中发生问题往往会上升为政治问题，警卫人员在执勤中如果处置不当，会给党和国家造成不良影响。

（二）大型活动警务实战指挥的法律要求

1.统一领导，按级指挥。大型活动警卫任务影响较大，稍有不慎，就会在群众中造成不良影响，甚至会给国家的声誉造成损失。因此，必须坚持统一领导，按级指挥。各参加执行任务的单位，都要在警卫领导小组的领导下，发挥各自职能，具体组织指挥勤务实施。

2.执行规定，讲究方法。警务指挥中可能遇到各种情况，有一般违反有关政策、规定的问题，也有违反治安法规的问题，还可能有涉外问题。对这些问题的处置，直接涉及到正确处理两类不同性质矛盾的政策和外交手段，以及统战和宗教政策。特别是对群众冲击会场的处置，更要牢牢把握政策性，讲究方式方法，把原则性和灵活性结合起来。同时注意礼节礼貌，态度和蔼，语言文明，不随便推人、拉人，不当众训斥，防止引起群众不满，造成不良影响。

3.树立观念，改进形式。指挥勤务部署时，既要保证安全，又要树立方便群众的观念。在确保安全的前提下，尽最大可能方便群众。必须通过对人、地、事、物、组织等各个要素的综合分析，通过各种情报信息的综合研判，客观地预警，真正做到未动先知，他知我知，努力做到解决深层次、行动性的情报信息[5][6]。同时要从实际出发，因时、因地制宜，在形式上力求隐蔽、自然。无特殊情况，不搞清场、戒严、断绝交通。依靠严密的部署和有力的措施来达到确保安全的目的。

（三）大型活动警务实战指挥的法律适用

1.大型活动警务指挥相关法律。（1）警械和武器使用相关法律。在等级警卫行动和大型活动警务中，公安机关的人民警察使用警械和武器的情况主要是：①使用驱逐性、制服性警械。《人民警察使用警械和武器条例》第7条第四、五、六项规定，人民警察遇有“强行冲越人民警察为履行职责设置的警戒线的”；“以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责的”或者“袭击人民警察的”，经警告无效，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械。②使用武器。《人民警察使用警械和武器条例》第9 条第七、十项规定，人民警察判明有“国家规定的警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破坏或者有受到暴力袭击、破坏的紧迫危险的”，或者“以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的”紧急情形，经警告无效的，可以使用武器。（2）突发事件处置。大型活动警务中，可能发生的突发事件有枪击、刺杀、爆炸、火灾或者上访人冲击住地、拦车或者穿插、超越、冲击车队等。①枪击、刺杀、爆炸、火灾事件的处置。在警卫、保卫行动中，出现枪击、刺杀或者人为的爆炸、纵火事件，要依法果断制服违法犯罪嫌疑人，可以根据《人民警察使用警械和武器条例》，对符合警械和武器使用情形的，依法使用武器和警械进行制服，还可以根据现场情况，对有关人员强行带离现场、强行驱散等措施等。②上访人冲击住地、拦车或者穿插、超越、冲击车队事件的处置。在警卫、保卫行动中，常有上访人冲击住地、拦车或者穿插、超越、冲击车队时，应根据《信访条例》第4 条规定的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将上访人交有权处理的行政机关。如果上访人员在国家机关办公场所周围非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；或者携带危险物品、管制器具的，根据《信访条例》第20 条第一、二项和第47 条规定，经国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.大型活动警务指挥相关法律适用的注意事项。等级警卫、大型活动警务的目标是采取一切措施确保警卫、保卫对象安全。为确保安全，保密工作至关重要。根据公安部、国家保密局关于《公安工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》：“党和国家主要领导人、来访的外国国家元首和政府首脑未公开的活动日程、警卫部署，住地、路线、现场警卫的警力部署及其通信联络方法和秘密安全设施、执勤方案、警卫手段”和“重点警卫、守卫、守护目标”属于“绝密级事项”；“国内、国际举行的重要会议、重大活动未公开的活动安排、警卫部署，通信联络的密语、代号，住地的秘密安全设施及其有关情况”属于“机密级事项”。因此，行动前，指挥员对参加行动的警卫、保卫人员加强教育，增强保密观念，对活动日程、通讯联络等采取严格的保密措施是确保行动成功的前提。

3.区分羁束的警察行为与自由裁量的警察行为分别适用。警察行为可以根据受法律约束的程度分为羁束的警察行为与自由裁量的警察行为。前者是指法律对行为的内容、形式、范围、条件和程序作了明确、具体的规定，公安机关及其人民警察只能依法实施，不能以自己的意志参与其间的警察行为。后者是指法律对行为的内容、形式等规定了一定的范围和幅度，或者只有原则性规定，公安机关及其人民警察针对具体情况，可以在符合公正合理的前提下作出决定的警察行为。如确定犯罪嫌疑人的罪名，只能严格按照刑法规定，不能自由裁量；使用武器必须符合《人民警察使用警械和武器条例》规定的15 种情形，这也是不能自由裁量的。自由裁量权是法律赋予公安机关的一项权能，但是并不意味着公安机关可以悖离法律的要求，完全自由行使，而必须根据法律规定的原则、要求和幅度行使。

结语

公安机关作为法治中国的建设者、推动者、践行者，要持续全面深入学习贯彻习近平法治思想，坚持不懈用习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作，忠实履行好党和人民赋予的新时代使命任务。实践工作中根据“情指勤舆”一体化实战化运行规律，以情报信息为前导，营造适当的处置环境，控制事态发展，化解矛盾问题，更好地实现法律赋予的使命，履行维护社会安全，秩序稳定，经济发展的大好局面。提升警务实战指挥能力要求指挥人员要学好法律，用好法律，在警务实战工作中切实担负起“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”的重大政治和社会责任。