成人中等学历教育办学系统的“管办评分离”实践研究

李源媛，齐元沂，万映明

（上海开放大学，上海 200433）

2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，其中明确提出要推进教育治理体系和治理能力现代化。教育治理现代化是一个教育治理价值导向树立、传播和巩固的过程，也是一个逐渐覆盖教育全领域的过程。教育治理的技术路径和根本任务是明确“管办评”的职能，推进“管办评分离”的改革[1]。“管办评分离”是完善教育治理体系和提升教育治理能力的重要途径[2]。

随着在职劳动力受教育水平不断提升的要求背景下，开放教育在成人教育体系中占有重要的地位，在提高城市平均受教育年限，普及成人学历教育、推进职业教育和构建终身教育体系中作用日益凸显[3]，而系统办学是开放教育办学的重要特征及核心竞争力。然而，开放教育的系统办学面临着很多困境和挑战。本研究尝试凝练出“管办评分离”作为技术路径的特征和框架，将其运用到开放教育的系统办学领域中，探索系统办学中“管办评分离”的实践路径，为系统办学发展提供新的思路。

一、开放教育系统办学的困境分析

什么是系统，何为系统办学？系统在开放教育中占有重要的位置，理解“系统”是理解开放教育的关键，“系统”一般是指相互联系的要素组成的具有特定功能的整体，但是“系统”在开放教育领域中是具有独特意义和现实价值的办学网络，在开放教育领域的话语体系中具有鲜明的独特性[4]。以开放大学为例，开放大学办学在教学上实行“统筹规划、分级办学、分级管理”的模式，即在国家级、省级、地市级、区县级开放大学的办学系统中，各级学校由政府主导举办，行政上接受当地教育部门主管，教学业务接受上级开放大学指导，同时具有科层制和二元交叉管理的特点，呈现一种松散的耦合结构[5]。

从教育实践的角度来看，“开放大学区别于一般的普通高校，它是一个由总校和分校（教学点）组成的办学系统，总校负责顶层设计，包括专业设置、培养目标、教学设计等；分校负责教学任务的具体落实等，总校与分校有分工，也有合作，共同组成完整的办学整体”[6]。

随着开放教育事业的不断推进，在具体的办学过程中，各地区的开放大学实现了“系统办学”的创新，分校（教学点）的主体具备了多样性的特点，例如国家开放大学与行业合作建设行业学院，江苏开放大学在工业园区中与企业进行“校企合作”，上海开放大学在打造特色专业，实施校企、行业合作之外，还积极推进与优质民办教育机构合作。所以，开放教育领域存在一个多社会主体参与的办学系统，系统办学（此处为动宾短语）及其形成的办学系统（此处为名词）一直是开放教育的独有特色，在数十年的办学过程中，为国民经济的发展作出了重要贡献。

然而，随着社会的不断发展和成人继续教育事业的持续变革，开放教育的办学系统面临着发展中的各种问题：

第一，主体定位存在困境。早在广播电视大学向开放大学转型期间，就有研究指出“开放大学是一所高校还是成人高等远程教育的行政体系？”的问题[4]。无论作为一个学校还是一个教育行政管理机构，如果主体定位不清，将对开放大学及办学系统的办学宗旨、目标定位和治理产生影响。

第二，办学系统建设有待创新。这一问题表现为办学系统的凝聚力下降。在上海开放大学针对办学系统的一项调研中指出，“制定激励计划”和“重视办学体系建设工作”分别位于办学体系建设中最受关心的问题前两位，办学体系凝聚力和创新力的重构是新型开放大学的建设面临的重要挑战[5]。

第三，办学系统的办学质量有待提高。在对开放大学办学体系的调研中发现，系统中的办学分校或教学点办学质量参差不齐，并未形成有效的、标准的教育供给服务。办学规范和质量标准不清晰是开放大学建设急需破解的难点之一[7]，这也是办学系统发展面临最重要的问题。

第四，办学系统发展面临外部挑战，各类全日制高校继续教育不断更新升级，职业教育持续发展，商业性教育主体积极提供各种知识课程服务。多样化的环境中，开放教育的办学系统面临着“外患”。

在不断寻求办学系统生存价值和功能发挥的驱动下，“管办评分离”作为一种教育治理的技术路径，为开放教育的系统办学建设提供了一种新的发展思路和探索性方案，特别是办学系统中的多元主体、开放共享、交叉管理的基本特点，为“管办评分离”实践提供了合适的“土壤”。

二、开放教育系统办学的“管办评分离”技术路径分析

“管办评分离”的来源和本质上是改变“管办评权力”集于政府一身的局面，在教育领域的语境下，教育治理主体可以划分为政府、学校和社会三种主要“元素”，分别对应“管”“办”“评”三种主要行为[1]。而“管办评分离”就是在厘清三种主体关系的前提下，解决“政府如何管、学校如何办、社会如何评”的技术难题。在已有的理论研究和具体实践中，管办评分离被运用到不同类型的教育领域，包括在职业教育领域强调第三方评估的运行和优化[8][9][10]；在高等教育领域，强调第三方评估以外，更加侧重管办评分离的基础理论来源和逻辑结构[11][12]；在远程教育领域，从管办评分离视域下重塑远程教育治理评估体系等[13]，这为“管办评分离”在开放教育领域的运用提供了理论借鉴和可行性分析。

无论是不同教育领域的具体运用，还是作为引入第三方评价的理论来源，“管办评分离”都体现出完善教育治理体系和提升治理能力现代化的技术路径特色。在已有研究基础上，结合开放教育特点以及实践工作经验，本研究提出了“价值、要素、结构、体系”四位一体的“管办评分离”技术路径框架。

开放教育办学系统的“管办评分离”技术路径构建中，办学系统中“管、办、评”行为的有效运行依赖目标导向的建立、参与主体的确立、权责关系的确认和制度安排的设计。

目标导向是价值体现，参与主体是核心要素，权责关系是结构体系，制度安排是标准规范，四个方面有机结合，形成一体。

价值——目标导向

“管办评分离”作为一种技术路径，是需要建立在一定的教育治理价值和治理目标上，如促进教育公平，丰富教育供给，提高教育效能等价值目标，以及坚持社会主义办学方向和立德树人根本任务的价值取向，这些都是教育治理的根本价值引领元素，也是在“管办评分离”实施过程中的根本目标和原则。

要素——参与主体

教育治理强调多元主体的参与，这要求“管办评分离”确认参与的主体及其定位和属性，回答“谁管、谁办、谁评”和“怎么管、怎么办、怎么评”的基础问题，主体的明晰有助于管办评分离中主体的能动性、自主性和专业性的培养。

结构——权责关系

“管办评分离”的结构是在确认主体基础上进一步界定主体间权利、责任、义务间的关系。主体间的权责边界划分是推进“管办评分离”的依据和出发点，有助于不同主体间的沟通、协调与合作，有助于“管办评”结构的稳定和主体功能的发挥。

体系——制度安排

体系意味着系统，“管办评分离”体系的运转依赖于充足的动力和有效的规则。在教育治理价值带来的动力驱动下，制度安排保证运转秩序的稳定。同时，制度安排要满足合理性、科学性和适切性的要求。

三、开放教育办学系统的“管办评分离”应用案例研究

本文选取的案例研究对象为具有开放教育系统办学特征的上海开放大学中专部（即上海市电视中等专业学校、上海开放大学附属高级中学，三个主体为三块牌子，一套班子，以下简称“上海电中”），应用案例具体阐述“管办评分离”作为技术路径在该研究对象办学系统中的运用。

（一）实践背景

上海电中由上海开放大学代为管理，是一所具有系统办学特征的、致力于成人中等学历教育的学校。随着社会经济发展和城市治理政策等多方面的原因，服务外来务工人员及其随迁子女的上海电中在2016-2021年期间在校生数量上升迅速，从五千余名上升至两万余名学生，绝对数量增长了4倍，上海电中及其遍布在上海市各区的近六十所系统分校肩负着两万多名学生的管理和教学，这一基础性背景为办学系统的有效治理提出了挑战。

在成人中等学历教育需求激增的态势下，上海电中这所学校面临着以下挑战。

第一，学校的办学价值导向问题，包括学校到底要解决城市中哪一类教育问题，要服务哪些求学人群？

第二，学校定位问题。上海电中相对于系统中的六十所分校，作为一所平台管理型的主体机构，如何“掌舵行船”，引导系统办学方向？

第三，面对分校办学类型的多样性，总校如何有效管理，分校如何持续发展？学生和分校的高度分散和复杂为管理有效性带来挑战。上海电中的在校生年龄跨度大、学习基础不一致、学习目的各异等现状对系统中分校教学和管理的差异性提出了需求。

第四，如何保证办学规范、提高教学质量？在系统办学差异性较大的基础上，如何保证办学系统中主体的基本目标和行为一致，实现办学的规范与质量目标。

（二）“管办评分离”路径探索

在大量前期调研工作和理论探索的基础上，上海电中开始探索开放教育办学系统的“管办评分离”技术实践路径。

1. 价值：办学系统的定位与目标

2016年起，上海电中面对超大型城市中“旺盛”的成人中等学历教育需求，将学校办学定位在“为具有差异性的城市外来务工人员及其随迁子女提供适需的高中阶段教育”，将办学目标凝练为“丰富超大型城市教育公共服务供给，促进超大型城市教育公平，实现超大型城市教育均衡”。这既实现了学校价值的特性和差异性，也实现了办学系统的价值具象化的表达。

2. 要素：办学系统的主体

2016年，学校在梳理主体角色、定位和职责基础上进一步确认了系统中本有的“总校”主体和“分校”主体分别履行“管”的职能和“办”的职能。2019年，随着办学系统的不断发展，根据办学实际组建的第三方实体组织开始履行“评”的职能，从主体上实现了分离。

基于此，上海电中办学系统的“管办评分离”治理体系的结构框架基本得以确立，如图1所示。

图1 上海电中办学系统中的主体

3. 结构：办学系统的权责

办学系统中主体的权责边界划分是推进“管办评分离”的依据和出发点，总分校和第三方组织主体权责及职能发挥包括以下内容。

第一，总校主体不直接具体办学，坚持“平台型管理机构”的组织定位，权责包括办学目标的确立，“五统一”教学要求的制定，办学系统的拓展与建设，学习资源的建设与供给等。总校负责办学系统的整体定位，赋予合作分校办学的合法性，进行顶层政策设计以规范系统中的办学行为，完善制度建设指导系统中的办学实践，关注外部环境引领办学系统的整体发展方向。总校与分校紧密合作，设置分校进入办学系统的门槛条件，分校退出办学系统的触发条件，设计办学系统分校的考核标准及推进第三方的考核评估等。

第二，分校（教学点）在总校统一指导和授权下开展具体的招生、教学、学生管理等工作，实现办学与发展的持续平衡。分校在合作办学的范围内，总体办学目标的框架下确定自身个性的办学定位，实现自主办学，挖掘自身办学特色，发展自身的办学类型；遵守系统内的运转规则，实现与总校的良性互动。分校的具体行为包括选择合适的办学内容与类型，遵守总校教学标准，提供具体的教学服务，接受第三方的考核评估，提出系统建设的反馈意见，解决教学过程中发生的实际问题。

第三，第三方主体的确立依赖“评”的职责发挥，第三方评估实体被赋予系统办学评估的授权后，获得独立于办学系统中其他主体的第三方“力量”，依据授权和制度建设第三方评估的专业性。第三方实体的具体工作包括主持制定系统的考核标准，实施现场考核工作，对办学系统中的分校主体提出整改建议，对系统分校主体的淘汰优化给出专业意见，对总校的治理日常提出改进建议。

基于此，上海电中办学系统的“管办评分离”治理体系的权责框架基本得以确立，如表1所示。

表1 上海电中办学系统的的“管办评分离”的权责框架

4. 体系：“管办评分离”制度建设

在实践中，“管办评分离”技术路径在办学系统内的有效运用实则是回答关于主体的“总校如何管、分校如何办、第三方如何评”问题如下。

总校利用系统性的措施和制度确立治理主体的地位和“管”的职能。在确立教育价值基础上，总校主体明确学校的办学地位、办学目标和平台型管理方式，然后通过各种文本进行“制度要求”，通过口头表述和媒体渠道进行“话语推广”，这些正式和非正式行为彰显了总校主体在系统治理中的“掌舵”职能，同时也是总校主体强调开放教育在城市社会治理中的功能价值、从而帮助办学系统获得更大的生存合理性和话语权。总校主体也通过这些政策文本强化自身的管理职能，例如梳理总结办学系统的办学模式类型，制定办学系统准入和退出标准，主导考评指标体系的设计，规范分校招生宣传等。总校还依托信息化手段保证教学技术服务，巩固“管理职能”中的上位权，例如选择在线学习平台，推进在线考试模式，建设在线课程资源，更新教务平台信息系统等。

分校获得办学授权后，在总校整体的办学模式框架下开展办学，根据不同的办学类型，制订各具特色的人才培养方案，明确招生对象，规划和设计教学课程和教学形式，配备教学团队和教学基础设施，制定分校特色的教学和管理制度，确保教学规范和质量，构建学生成长渠道，在总校主体“一校一品”的要求下，打造分校办学特色；依据考核指标体系进行办学优化，接受第三方评价的考核和改进建议。实则在具体的办学过程中，分校需要做到政策执行和个性发展的平衡，办学投入与持续发展的平衡，办学规范与社会需求的平衡。

第三方主体职能发挥的前提是考核指标体系。2019年，上海电中总校及第三方主体工作小组原创设计了全国首套成人中等学历教育系统办学评价指标体系初稿，并在考评实践中进行检验和完善，实现第三方评价职能发挥有据可依。其次是规范考核流程和程序。根据办学内容、办学类型和办学时间等要素，总校主体确立了考核参加评选的标准，第三方主体制定了前期自查报告的内容和格式要求，做出考核现场流程安排，提出考核结果应用建议和总校办学系统治理改进建议。

在这个过程中，第三方考核评价专家和工作人员的选择具有重要作用，在总校的整体规划下，最终的考核评价专家工作小组成员背景具备了专业性、适切性和多样性等特点。

（三）总结与反思

“管办评分离”路径的探索与实践，有效促进了上海电中办学系统的办学规范和特色建设。办学定位实现了基础的教育价值理念，系统体系基本明确总校、分校和第三方三方主体的关系和职责，规范制度基本保证了系统办学良性发展。

但在具体的实践中，办学系统的发展还是存在很多短板，例如总校与分校在有效协同、高效互动方面还存在着很大的进步空间，分校的“个性”办学目标与办学系统的整体办学目标定位的兼容性问题；第三方评价专业性有待持续构建，指标体系有待完善，考核工作流程有待优化；系统实现可持续发展的机制尚不完善，所以，如何使得“管办评分离”真正落地并推进上海电中办学系统的治理体系建设和治理能力提升还有待进一步探索。

在这一“管办评分离”实践过程中，办学系统处于一种动态平衡，面对数以千万计的城市外来务工人员及其随迁子女，上海电中办学系统的“管办评分离”治理是理论探索和实践不断完善的过程。这种探索不仅是办学系统发展和满足社会需求平衡推动的结果，还是链接政府宏观治理和市场微观行为的结果。作为一所超大型城市中的“边缘性”学校，这一办学系统面临太多来自一线和基层的诉求和问题，对上海电中特色的“管办评分离”技术路径建设提出了更多挑战。

四、结语

开放教育特色的“管办评分离”技术路径沿着“办学系统价值定位-办学系统主体确认-办学系统权责划分-办学系统制度建设”主线开展，聚焦“价值、要素、结构、体系”框架重点，细化到“总校，分校，第三方”主体的工作措施，落实到“治理、办学、评估”的具体行为，特别是办学模式的建构与归类，系统进入与退出标准的设立，评估标准的设计等实在的治理结果，为其他具有开放教育特征的教育领域治理提供了参考价值。

“管办评分离”作为一种教育治理的技术路径，有其内在的逻辑内涵，与此同时，开放教育的办学有着多元、开放和系统的特征。本文通过“管办评分离”内涵特征的分析入手，设计了开放教育系统办学的“管办评分离”技术路径，在新的发展时期下，“管办评分离”技术路径在开放教育领域中经过更多探索与优化，可以赋予办学系统新的发展前景。