正确理解智库影响力测量的难度

柏必成

（中共河南省委党校 决策咨询部，河南 郑州 450001）

国家兴，则智库兴；智库兴，助力国家兴。中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，是国家软实力的重要组成部分，在政策过程与公共事务治理中发挥着重要作用。智库追求的目标在于影响力，智库绩效一般也是由影响力来衡量的。从政策主体的角度来看，智库影响力包括对决策者的影响力（决策影响力）、对公众的影响力（公众影响力）、对媒体的影响力（媒体影响力）、对学术界的影响力（学术影响力）和对智库同行的影响力（同行影响力）等，其中决策影响力处于内核地位，是智库影响力最为重要的表现形式；从政策过程的角度来划分，智库影响力包括对议程设置的影响力、对政策形成的影响力、对政策执行的影响力、对政策评估的影响力与对政策变迁的影响力。从不同角度划分的智库影响力具有内在一致性。然而，对智库影响力进行测量与评价客观上面临着种种困难，国内外均有学者指出，智库影响力难以证明和测量［1］，对智库影响力进行评价是一个全球性的难题［2］。分析起来，其中的难度主要产生于以下方面。

一、智库对各类政策主体的影响是潜移默化的

智库是通过思想产品来影响包括决策者在内的其他各方政策主体的，其他政策主体受到的影响并不一定会直观地表现在行为的变化上，也不一定会直观地体现在某一项政策的制定中，这种影响往往体现在政策主体思想、观念和认识的无形变化上，对于这样的影响，人们难以计量，甚至难以察觉。人们能够看到的是智库发布研究报告的数量、智库举办会议的数量和规模、智库研究人员在电视上露面的次数、智库成果被媒体引用的次数等，但这些并不意味着智库影响力层次的深浅，也不代表决策者的思想和观念是否受到了智库的影响。

不仅如此，各类政策主体受到智库影响的方式和途径也是不固定的：可能是在正式场合受到了影响，也可能是在非正式场合受到了影响；可能是有意识地受到了影响，也可能是在无意中受到了影响；可能是直接受到了影响，也可能是间接受到了影响；可能是在短时间内受到了影响，也可能是逐渐受到了影响。在很多情况下，决策者等受到的是一种潜移默化的影响，这种影响难以为外界所知，但不能说它就不存在。因此，智库有些时候并不完全依赖书面的证明或具体的数字来评估自身的影响力，它还会通过一种主观的感知来推测自身的影响力。对此，美国一家知名智库的领导者讲道：“智库对政策的影响很难用量化的方法测量，有时只能通过讲故事（描述事实）的方式来表明智库对政策产生了影响，例如，自己有一次与国防部部长一起吃饭，国防部部长讲到每期都阅读我们智库出版的季刊，这让自己感受到我们的智库产生了影响力。”①

智库凭借主观的感知来推测自身的影响力有一定的合理性，这是与智库影响力的模糊性相关联的。知识在政策制定中的作用远非采用或不采用那样简单［3］。很难确定知识和政策之间的因果联系，政策的改变极少遵循“从A 到B”（从智库的思想到政府的政策）这样一个简单的逻辑关系②。不过，主观的感知也可能导致智库对自身的影响力作过高估计，比如，有的智库领导者一再声称他们的智库发挥着重要的影响力，但对此却拿不出确切的凭据［4］。

正是由于智库对决策者等政策主体的影响往往是潜移默化的，因而有学者认为应当更加关注智库的贡献，而不是它们的影响力［5］。

二、部分政策决策过程具有长期性和参与者的多样性

有的政策过程从议题的提出到政策的出台只用了很短的时间，其中有两个关键的原因：一是提出的议题容易得到决策者的认同，或者议题本身就是决策者提出的；二是议题处理起来并不复杂，存在着现成的解决方案或者能够迅速找到解决问题的办法。当然，还可能存在着其他的原因，比如政策议题具有高度的紧迫性，决策者必须制定出应急式的解决方案。

在上述情形中，智库在政策形成环节不可能发挥出明显的作用，因为这一环节较少依赖智库的智力支持；智库能够发挥作用的地方在于议程设置环节，具体表现在提出议题并向决策者进行议题倡导。然而智库的专业技术优势往往又不起主要作用，起主要作用的是智库的社会责任感，智库发挥的是一个公益表达和为民请命的作用［6］，智库所倡导的议题反映了公众强烈的利益诉求和舆论关注的焦点。对于智库的这种作用以及相应的智库影响力，人们较容易识别，因为在智库的提议和决策者对议题的关注之间并不存在很长的时间间隔，两者之间的逻辑关系相对直接和清晰。

还有些政策从议题的提出到政策的出台则需要经历一个漫长的过程：一是由于提出的议题很复杂，界定政策问题和明确政策方案都需要花费大量时间；二是由于政策制定中遇到的阻力比较大，提出的议题不容易进入政策议程，很多时间要用在说服、“软化”以及争取支持性力量上面。在漫长的政策过程中，大量的政策主体（包括利益相关方、媒体、智库等）都可能参与进来，形成一个较大的范围，并且政策过程持续的时间越长，这个范围就越可能得到扩展。在上述情况下，如果智库是议题的提出者，那么智库的首要目标就是使自己提出的议题引起决策者的关注。引起决策者关注的难度越大，议程设置的时间拖得越长，人们就越难以对智库的影响力作出评估。不同的智库都争相在拥挤的政策舞台上发出声音，以致时间一长，人们根本弄不清楚思想的源头在哪里［7］，弄不清楚究竟是哪一个智库率先提出了议题，人们很难将智库产生的影响与其他政策主体所产生的影响清晰地区别开来。

在议题引起决策者关注之后，出于议题本身的复杂性，问题需要进一步界定，方案需要进一步明确。界定问题与明确方案花费的时间越长，参与到政策过程中的智库就可能越多，并且不同智库提出的建议可能是类似的，人们就更难辨别不同智库各自的影响力，不同的智库都可能把决策者所采纳的某项建议划归到自己名下。美国智库界有一句俗话：“任何一个智库建议，背后都有100位父母。”［8］

由于政策决策过程的长期性和政策参与主体的多样性，智库的行为和决策者的行为之间的逻辑线索被明显模糊化了，这大大增加了人们评估智库影响力的难度。

美国的传统基金会（Heritage Foundation）在1980年推出了一部长达1093页的《领导人的职责》，这部书共提出了2000项建议。据传统基金会声称，该书提出的大部分建议都被里根政府所采用。但还有人讲，在传统基金会所声称的被里根政府采用的那些建议当中，有不少实际上在多年前已经被其他个人或者智库提出了。这个案例虽然讲的并不是某一项具体政策的制定过程，但同样表明了对智库思想和智库建议追本溯源的困难。

三、智库的部分介入行为不具有公开性

评估智库介入政策过程的效果，首先要能感知和了解智库的介入行为，不了解智库的介入行为，便无从评价该行为究竟对政策过程产生了怎样的影响。智库的一些介入行为是公开的，有的智库为了彰显自身的活跃度与影响力，千方百计将介入行为予以公开。然而，智库还有一些介入行为是不公开的：一是由于议题的敏感性与保密性，智库的介入行为以及智库向决策者建言的内容不宜向外界透露；二是由于智库的介入行为利用的不是公开渠道，而是建立在私人交往和人脉关系基础上的非正式渠道（非制度化途径）；三是由于智库对自身的介入行为刻意地保持低调。

如果说公开的介入行为是在台前发生的，那么不公开的介入行为则是在幕后发生的，比如召开有政府官员参加的闭门会议。不公开的介入行为难以为外界所知，无法通过显性的评价指标反映出来，容易被忽略，然而这种介入行为产生的影响力往往比被媒体曝光或有文字记载的介入行为产生的影响力更大［9］，因为这种介入行为常常意味着智库和决策者之间有着更为紧密的联系和深层的互动。中国金融四十人论坛的讨论会几乎都是闭门会议，由于不向外界公开，官员们不但乐意参加，而且能够坦诚发表观点［10］。有的智库管理者明确讲到，尽管有时智库所做的事情对于政策制定产生了重要作用，但智库基于保密要求不能向外界宣传，那么这时智库以外的评价主体如何充分感知和准确估量智库的影响力？［11］

另外，对于测量智库影响力所需要的有关数据和信息，智库往往不会主动向外界公开，比如，了解智库内参报告的报送与批示情况就不同于查询学术论文在中国知网的下载量与引用量。

因此，完全按照显性指标和显性特征，外界会低估有些智库的影响力，在这种情况下，智库的自我评估就显得很有必要。

四、政策运行过程存在一定的不透明性

随着决策科学化民主化进程的推进，我国政策运行过程的透明性得到明显改善，但客观上讲，现实中的政策运行过程仍是难以被研究者完全打开的“黑箱”（blackbox）。由于政策运行过程存在一定的不透明性，人们难以清楚各政策主体的互动关系和博弈关系是怎样的，也难以清楚决策者在多大程度上受到了智库的启发、采纳了智库的建议，因而无法掌握政策过程的全部细节甚至是关键细节。这样，对于智库介入政策过程的效果，人们更多要依靠推测，得知的与其说是一种切实的智库影响力，不如说是智库产生影响力的一种可能性或概率。

另外，政策运行过程的不透明也为有关数据和信息的采集造成了困难，测量和评价智库影响力，不仅要从智库那里采集信息，也需要从政府那里采集信息。

五、智库的影响作用对象具有复杂性

前文已经提到：从政策主体的角度来看，智库的影响作用对象包括不同的政策主体；从政策过程的角度来看，智库的影响作用对象包括政策过程的各环节。影响作用对象的复杂性意味着智库影响力类型的多元性，而如何在不同的影响力之间进行区分，如何对不同类型的影响力赋予合理的权重，以及如何对不同类型的影响力进行加总以得出一个对智库影响力的整体认识，这些都是人们在测量智库影响力当中面临的难题。

以上困难决定了对智库影响力进行测量与评价具有尝试性和探索性［12］，但并不意味着这样的评价就不必要。国内已有多家机构基于以评促建和以评助建的目的，在智库评价方面开展了积极和有益的探索，形成了若干被人们广泛关注的智库评价报告，为我们分析和认识我国智库的影响力提供了重要参考。同时，人们也不应因智库影响力测量与评价的困难而对智库的作用产生悲观情绪。智库是政策共同体的重要组成部分，其地位始终不可替代，况且智库的建议哪怕只有一条被采纳，对改进政策质量和促进公共利益发挥了作用，其付出的努力就是有成效、有意义的。对智库影响力测量与评价的困难也在一定意义上启示人们要走一条务实稳健的智库建设之路。

注释：

①来源于2017年10月17日对美国某知名智库领导者A 先生的访谈记录，地点：费城（Philadelphia）。

②来源于2017年10月16日对美国外交政策研究院（Foreign Policy Research Institute，FPRI）研究人员N 博士演讲的现场记录，地点：费城。