全面乡村振兴视域下河南省乡村治理体系转型研究

王士霞，王丹娜

（新乡医学院 马克思主义学院，河南 新乡 453000）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把解决好“三农”问题作为全党工作的中心，脱贫攻坚战取得全面胜利，中国消除了绝对贫困并进入了后扶贫时代，广大乡村迎来了从脱贫走向全面振兴的历史性转折。党的十九届五中全会明确指出要把“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”［1］作为“十四五”规划的奋斗目标，全国的“三农”工作重点由此从脱贫攻坚向全面实施乡村振兴战略转移。河南作为一个拥有4000多万农村人口、3000多万外出务工人员的大省，随着53个贫困县的摘帽和9536个贫困村的出列，脱贫攻坚战同样取得了丰硕成绩。河南是一个农业大省，县及乡村占全省国土面积较多，人口数量庞大，经济加速发展，农产品加工能力以及综合生产力显著提升，但是城乡差距大、乡村空心化、公共服务落后、发展动力不足等问题尚未得到有效解决，传统的基层治理方式面临着严峻的挑战，亟需建立与全面推进乡村振兴战略相适应的现代化基层治理体系。

一、河南省乡村治理的现状分析

经过多年的新型城镇化建设，河南省城镇化率有了很大提高，但农业人口和农业及相关产业占比仍相对较大。可以说，农业不仅直接关系农村小康目标的实现，也关系到河南省整个经济的发展。近年来，河南省的“三农”状况虽有了较大改善，但仍有很大的发展空间。从根本上来看，“三农”问题是乡村治理的重中之重，因此构建完善的乡村治理体系，提高治理能力，是解决河南乃至全国“三农”问题的关键。

（一）基础条件方面

从基础条件来看，河南省广大乡村的优势非常突出，但短板也较为明显，呈现出典型的“双头”现象。

首先从农产品生产来看，综合生产能力优势突出与农业经营方式落后的矛盾依然突出。就生产能力而言，河南省农作物产量在国内名列前茅，为保障国家粮食安全作出了巨大贡献。但同时，农业经营体系建设相对落后，新型经营主体以及土地流转等问题尚未得到有效解决。从农产品加工方面来看，粮食及肉类加工能力突出，但是产业链条短、精深加工不足、新产业活力不足等问题也比较明显。从生态农业方面来看，化肥农药利用、畜禽粪污处理、作物秸秆综合利用以及病虫害绿色防控等方面均有明显改善，但是仍处于依赖资源要素投入来实现增产的模式。

（二）发展动力方面

乡村振兴的动力不仅要重视外部动力，内生动力也不可忽视。

一是外部发展的动力不强。乡村振兴最重要的外部动力是城镇化和工业化。从农业发展的方面来看，人口大多由农村转移到城市以及第二、三产业发展不充分，河南人口结构未能得到明显改善，新型经营主体的培育空间受限，推行现代农业步履维艰，城镇化、工业化仍处于较低的发展层次。

二是内生发展的能力不足。耕地的集中极大地制约了农业的区域化以及专业化发展。村庄空间聚集程度低制约了农业农村基础设施的改善。产业聚集程度低制约了第一、二、三产业融合发展。调查研究表明，河南虽然已有较多地方努力适应新业态新产业新模式，并抓住了发展乡村产业的机会，但总体上仍是“零零散散”状，且缺少整体性规划和布局。产业的分散又进一步阻碍了农业现代化的发展。

（三）基层组织建设方面

近几年来，河南省在整顿软弱涣散村、坚持选任优秀干部、选派驻村第一书记、构建完善三级便民服务网络以及对建档立卡贫困村全覆盖等方面都取得长足的进步。不过，从整体来看，河南省农村基层治理的水平仍然较低。人力资源的短缺是制约农业农村发展的关键因素。农村青年劳动力外流，老龄化问题显著，农村人力资源现状与乡村振兴的要求相差甚远。一是缺乏新型职业农民。新产业新模式新业态层出不穷，对农业生产经营的主体提出了新的要求，不仅要有基本的技术，还要懂得经营和管理，熟练掌握市场的相关信息。二是缺少能人、带头人。乡村有才能的人不仅可以带动百姓，搞活经济，还能在乡风文明建设和乡村治理等方面发挥重要、积极的作用。

二、乡村治理体系转型的时代机遇

20世纪70年代末，农村家庭联产承包责任制的实施拉开了农村改革的大幕。习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴战略”，并且提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［2］的总要求。乡村振兴的关键在乡村治理，可从以下三方面进行分析。

（一）适应经济社会发展的时代要求

改革开放以来，我国经济保持长期高速增长，取得了世界瞩目的发展成就。“中国模式”由此应运而生。但是，在获得世界认可的“中国模式”中乡村的身影暗淡。

从考察西方近代化之路可以发现，乡村衰落是早期城市化进程和工业化发展的必然结果。以英国为例。近代英国率先完成工业革命，一跃成为世界头号经济强国。但是，英国取得巨大政治、经济和社会发展成就的代价是农民大量破产、乡村普遍衰落。从经济社会发展规律看，所谓的“乡村衰落”实质上是资源配置倾向工业和城市的结果，是发展中的问题，也必将在发展中得到解决。

从我国改革发展历程看，我国经济社会的发展重心倾向于城市和工业经济，农业农村发展滞后不前，农村劳动力大量流向城市，使得乡村衰落愈加触目惊心。可以说，改革开放让我们在物质上取得巨大进步的同时，也极大地改变了我国的经济社会结构。目前，我国所处的历史方位发生了重要变化，正如党的十九大报告所言：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”［3］衰落已久的乡村在新时代已经到了再次振兴的时刻，再次振兴的乡村也必将成为推动新时代中国特色社会主义事业发展的重要动力源泉。

（二）推动乡村全面振兴的实践需求

中国强起来离不开乡村振兴。乡村振兴的重中之重是解决“三农”问题。党的十八大以来，党中央对“三农”问题更加重视，在政策倾斜和扶植力度上体现得更加充分。

河南农业人口比例大，农业在全省经济发展中位置举足轻重。全省2018年人口总数10906万，其中农业人口达到5171万，是全国唯一的一个农村人口突破5000万的省份。近年来，河南省“三农”问题的解决在省委、省政府的重视和推动下，已经取得了巨大成绩，但仍存在较大的发展障碍。因此，继续致力于完善现有的制度设计，发挥政府主导作用，构建完善的乡村治理体系，提高治理能力，是解决“三农”问题的关键。

（三）补齐治理短板的现实诉求

国家治理体系和治理能力现代化的重要内容是乡村治理现代化，是新时代乡村真正走向振兴的主要路径。乡村治理面临错综复杂的乡村发展形势，需要明确治理定位、治理目标，探索治理路径、丰富治理方式，进而形成系统的乡村治理理论。

科学合理的政策和治理制度是农村稳定发展的保障。党的十九大报告提出保持农村土地承包关系稳定并长久不变。这项政策赋予了农民长久稳定地权，维护了农民的切身利益。健全乡村治理体系是乡村振兴战略的基础与核心，是全面建成小康社会、推进国家治理能力现代化的重要内容。

三、构建现代乡村治理体系的基本路径

在乡村振兴的战略背景下，践行好中央提出的具体要求并最终实现乡村振兴的目标，首要就是构建适应时代发展的乡村治理新体系。“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”［4］。

（一）推动乡村治理体系和治理能力现代化改革进程，打造共建共治共享的乡村治理格局

在乡村治理的改革进程中，要打破“条块分割”的治理藩篱，完善人事结构以及村“两委”组织，鼓励村民自治的横向扩展和纵向下移，加大服务型政府的改革力度，推进“放管服”改革进程。勠力打破区域之间、城乡之间的公共服务不均衡困境，促进形成以县域为中心，辐射周边乡村的农村公共服务体系。

乡村振兴的基础是有效治理，推进乡村治理体系和治理能力现代化的建设，促进创新发展和多元协调。共建共治共享乡村治理格局是有效治理乡村过程中必不可缺的一步，是将经济领域、政治领域、文化领域、社会领域、生态领域等统一纳入治理体系中的必然要求。

（二）整合多元社会资源，实现多元治理和全面参与的乡村治理体系

首先，要让农民成为乡村治理的参与者。不仅要使农民成为乡村振兴的建设者，还要让农民成为受益者，这样治理现代化才能长久稳定地运行。其次，要坚持党和政府在乡村治理现代化中的引导作用。正确处理市场和政府之间的关系，促进政府在政策支持、规划引导、法治保障、市场监管等方面发挥积极有效的作用。最后，要充分激发现代信息技术的积极作用。现今，网络愈发成为广大农民工作和生活中必不可少的一部分。要通过建设诸如村级事务“阳光公开”的网络监督平台，有效地使广大农民对村级权力行使监督权。

（三）重视人力资源要素建设，从组织和执行上筑牢乡村治理的坚实基础

第一，以基层党组织带头人队伍建设为重点，从广大人民群众中选拔出具有能力、忠于职守、脚踏实地、作风优良的人担任基层党组织书记，带领广大农民脱贫致富。第二，培养多元化的新型农业经营主体。建设一支热爱农村、心系农民、熟知农业的“三农”工作队伍，严格遵循产、村、人融合的要求，促进资金、土地、人才、产业汇聚实现良性循环。第三，充分发挥“三乡”人员在乡村治理中的重要作用。要为回乡、返乡、下乡的“三乡”人员提供施展才能的平台和机制，使“三乡”人员真正发挥出在乡村振兴、乡村治理现代化过程中的重要作用。

（四）以法治建设为抓手，推进乡村治理制度和治理能力建设

第一，注重以村规民约、家规家训、文明公约等形式实现乡村各种正式制度和非正式制度的有机结合。第二，注重对涉农制度和政策进行有机整合，防止各行其是，有效解决涉农制度碎片化的难题。第三，加快推进城乡制度融合的速度，解决城乡二元结构难题，进而为实现乡村治理现代化创造良好的制度环境。第四，以法治思维培养为依托，提升乡村治理能力水平。将依法办事的思想通过多种途径渗透到乡村治理的具体运行中，贯彻法治思想和法治思维，从源头上构建和谐的乡村秩序。

（五）以德治为内容，建立健全乡村治理“三治”体系，即自治、法治、德治相结合

我国乡村治理现代化，不仅需要对正式制度和正式组织进行进一步的完善，还需要最大限度发挥非正式组织和乡村多样的优秀传统文化资源的作用。要抓住乡风文明建设的机会，对优秀传统文化进行继承和传播，进一步挖掘中国乡村优秀传统文化的价值。不断推动建设党领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，进一步实现乡村治理的现代化。比如，通过发挥百姓议事平台、乡贤协调机制的功能作用，促进协调乡村矛盾、推进乡村民主建设进程，在建设文明乡风中不断发挥忠孝廉洁、尊老爱幼、艰苦朴素、家和万事兴等优秀传统文化春风化雨的效能。