完善权责清单管理制度 保障机构职能作用发挥

驻马店市委编办

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对加快转变政府职能作出重要部署，并把深化“放管服”改革，全面实行政府权责清单制度摆在突出位置。全面实行权责清单制度是以习近平同志为核心的党中央提出的治国理政新理念新思想新战略的重要内容，为规范政府权力运行，促进政府机构履职尽责，推进政府治理体系和治理能力现代化提供了重要保障。本文聚焦政府治理体系建设，特别是机构职能作用发挥这一关键点，重点研究如何进一步完善权责清单管理制度，为加快转变政府职能，进而保障机构职能作用有效发挥提供参考。

一、权责清单对保障机构职能作用发挥的意义和效果

机构职能既是各级政府和部门进行社会管理的权力，也是为民服务的职责。机构职能作用能否有效发挥，关系着党和国家的方针政策能否落地生效，关系着经济社会能否健康、稳定、全面发展，关系着能否提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。要保障政府职能作用高效发挥，就必须满足法制化、规范化和精细化要求。

（一）权责清单是推进政府职能法制化的有效途径

习近平总书记强调“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，这就意味着政府的职能转变必须有法律的立改废释进行法制保障，法律的立改废释也必须通过政府的职能调整落地生效。在具体落地过程中，体现法律立改废释和政府职能调整最重要的承载体就是权责清单。所以，通过对法律法规赋予各级政府和政府部门的职责进行全面梳理，权责清单的制作形成了统一格式的职权表单，确保了政府部门的所有职权都有法定来源和行使依据，权责清单也以规范职权的形式将政府工作全面纳入法治轨道，把权力关进了制度的笼子里，制约了行政权力，推进了法治政府建设。

（二）权责清单是推动政府职能规范化的必然要求

政府的权力源自人民，政府的行为必须对人民负责，这是我国政治制度的法理基础，是我国社会主义国家性质的根本体现。在机构职能作用发挥过程中，必须确保各级政府和政府部门用对权力、用好权力，这就需要对职权行使的各个环节进行规范约束。权责清单全覆盖、无死角地对政府所有职能进行了要素分解，严格规范了职能行使的法律依据、行使机关、责任科室、办理环节、办理时限、收费依据等，从制度上满足了政府职能规范化行使的客观需要，也满足了相关部门和人民群众对政府职能行使各个环节的监督要求。

（三）权责清单是对政府职能精细化的重要补充

机构职能描述越清晰、越具体，就越有利于在工作开展过程中充分发挥作用。“三定”规定受限于内容较精炼，对机构职能的描述不够具体，且为了确保权威性和稳定性，不宜对“三定”规定的内容经常性调整，权责清单就成为基于“三定”规定对部门职能精细化的重要补充，形成了分类更加清晰、描述更加详细的权责依据。由于权责清单更加精细和清晰，政府行政在职责界定过程中就更加高效，在动态调整过程中也更加灵活，与机构职能作用发挥紧密契合、联动伴生。

二、权责清单管理在机构职能作用发挥方面存在的问题

自2014年全国人大常委会专题报告第一次提出“权力清单”概念以来，权责清单工作经过7年多的发展，已逐步走上正轨，中央、省、市各级党委政府印发了相应指导意见和管理办法，各地形成了区域内标准相对统一、要素相对齐全、格式相对规范的工作模式，“清单之外无权力”的概念深入人心。在优化营商环境、推动法治政府建设、深化“放管服”改革等方面，权责清单以推动机构职能作用为切入点，发挥了重要作用，但也仍然存在着不容忽视的问题。

（一）应用场景不明确，缺少促进机构职能作用发挥的着力点

一是重视不够，权责清单未成为职责界定的参考依据。权责清单在“三定”规定的基础上对各级政府部门业务工作进行了明确界定和清晰划分，为部门职能作用的发挥提供了基本遵循。但在工作开展过程中，很多地方，特别是基层政府部门依旧会在起草分工方案、划定领导小组成员单位时，出现根据主观理解分任务、通过私下沟通定责任、在协调会上扯皮推诿等情况，导致职责分工不合理、不科学、不规范，甚至部分工作无人认领。通过调研发现，部分基层政府部门对权责清单不了解、不熟悉，部分领导干部在明知权责清单约束效力的情况下依旧不将其作为任务分工的客观标准，这归根结底是对权责清单重视程度不够，未有效发挥权责清单的指挥棒和边界线作用。

二是衔接不紧，权责清单与“三定”规定存在“两张皮”现象。党的十九届三中全会明确提出“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”。但在实际工作中，权责清单同“三定”规定的衔接依旧不够紧密：一方面在编制权责清单时，职权内容主要参考上级清单和法律法规授权，并未和“三定”规定内容进行严格比对，导致权责清单和“三定”规定的对应精准度不足，个别地区存在“三定”规定内容未在权责清单内全面体现的情况；另一方面没能充分挖掘权责清单落实情况的反向促进作用，推动“三定”规定进一步“改造升级”，如个别部门编制比例不科学、科室划分不合理、职能边界不清晰的问题得不到及时解决，影响了工作积极性和工作质量。

三是契合不严，权责清单与工作实际之间仍有距离。从客观方面来看，权责清单细化程度仍旧不足，在工作过程中需要对其进一步分解。例如市场监督部门的行政许可事项“食品经营、生产许可”，在具体工作中分为“食品（含保健食品）经营许可”和“食品生产许可”两个子项，每个子项又分为新办、补办、注销、变更、延续等若干更加具体的业务内容，每个业务办理的基础条件、申请材料、办理流程等都不尽相同。从主观方面来看，有些地区以个别职能长期未实际履行或履行频率过低为由，未将机构职能完全列入权责清单；有些地区为完成精简任务，生硬合并机构职能，减少目录数量。这些因素导致同一层级不同地区梳理出来的职能数量差距较大，有些地区事项最多的县和最少的县之间差将近1000项。

（二）配套机制不完善，缺少促进机构职能作用发挥的动力源

一是公开发布成为工作终点，后续作用发挥不理想。权责清单工作自推行以来，经过几年的磨合，形成了梳理报送、审查校对、编制审核、公开发布的工作流程，行政职权的梳理、分类和流程图绘制有了较为统一的标准，各部门报送积极性较高，动态调整的主动性也正在逐步形成。以公开发布为界限，前半段工作相关机制已基本建立，权责清单管理部门也习惯于将清单的公开发布作为工作完成的标志。但事实上，权责清单从公开发布那一刻起，才真正进入促进机构职能作用发挥阶段：监督管理部门拥有了监管目录，业务部门拥有了职能发挥依据，企业和群众拥有了办事参考。也就是说，权责清单的制定发布是此项工作的起点，确保后续作用发挥才是关键所在。需要进一步完善清单公开之后的相关配套机制，明确应用方式、场景，促进机构职能作用有效发挥。

二是动态调整存在程序阻力，机构改革后流程未理顺。前文提到，目前权责清单梳理、编制、发布的机制已基本建立，此机制涉及部门较多、涉及环节复杂，需要政府常务会审定后发布，以确保权责清单的准确性和规范性。随着经济社会的发展以及阶段性机构改革、地方性政策的实施，特别是法律法规的立改废释和上级职权的下放承接，各级政府部门的职权事项在不断变化，这就需要对权责清单不断动态调整。而机构改革后，动态调整需横跨党政多个层级和部门，程序愈加繁琐，工作协调愈加不便，影响了权责清单的时效性，也影响了各部门配合的积极性。动态调整配套工作机制亟待优化。

三是衍生清单出现泛滥趋势，权责清单主体地位弱化。随着权责清单工作的不断开展，各式各样的衍生清单层出不穷。据调研统计，目前与权责清单有关联的清单包括政务服务事项清单、“双随机、一公开”抽查事项清单、一证通办事项清单等等。各类清单由于缺少统一管理，各方面的问题逐步凸显：一方面是清单数量过多、内容交叉重复，大大增加了基层部门和工作人员工作压力，加重了基层负担；另一方面是各类衍生清单与权责清单联系不紧密，不但没有形成工作合力，反而削弱了权责清单的核心性和权威性，造成权责清单主体地位弱化。这就需要建立清单综合管理配套机制。

（三）刚性要求不到位，缺少促进机构职能作用发挥的约束力

一是缺少法定依据，权责清单适用的法律法规不健全。权责清单要坚持“权责法定”原则，内容来自法定授权，还要根据法律法规的立改废释进行动态调整，与法律法规联系极其紧密。在实际工作中，各地虽然制定了《权责清单管理办法》等规范性文件，但颁布机关层级较低，权威性不足，导致出现虽然权责清单内的行政职权来自法律，但清单自身却无法定依据的尴尬情形，难以形成自上而下的传导压力和外在驱动力，难以形成促进机构职能作用发挥的刚性约束力。

二是缺少考核模型，权责清单评价体系不完善。权责清单将各级政府部门的行政职权进行了全盘梳理，清单内职能作用发挥效果如何在很大程度上体现着部门的工作质量和工作水平，通过对权责清单的跟踪问效，能有效评价部门职能作用发挥情况，进而评价部门工作质量。但实际上，权责清单涉及机构职能数量多，各部门职能专业性较强，并且不同职能的工作难易程度不同，面对的办事对象不同，消耗的人力、物力和财力资源也都不同。基于以上原因，难以对照权责清单建立统一的考核模型，缺乏覆盖职能履行全流程的权责清单评价体系，难以形成常态化、长期化的约束效力。

三是缺少奖惩机制，权责清单震慑效果不到位。作为机构职能的边界标准，权责清单的落实情况严重影响着机构职能作用发挥效果。在实际工作中，清单落实不到位往往意味着存在不作为、慢作为、乱作为的问题。机构职能的不正当行使往往又成为滋生腐败的温床，加强对权力的监督和制约是防控腐败的重点。但事实上，由于缺少相关奖惩机制，权责清单管理部门难以直接对落实不到位的单位进行惩罚约束，只能被动地借助巡察、审计、督查等机制，间接推动权责清单工作，难以体现权责清单对职能规定的强制性。

三、对策建议

针对调研发现的问题，立足权责清单促进机构职能作用发挥的核心环节和基础要素，结合工作实际，提出以下对策建议。

（一）强化思想认识，提升工作源头参与度

权责清单与各级政府部门具体业务工作息息相关，但在工作过程中出现对权责清单重视度低、传播范围窄的问题。为强化工作人员思想认识，可以将权责清单纳入新入职公务员培训范畴和党校学习课程，建立对权责清单的心理认同感，形成“法定权责”的基础认知；也可以在党建学习、主题教育、组织生活会等过程中，将对照权责清单查摆问题列为重要内容，持续性强化、固化权责清单与机构职能作用发挥的紧密联系。在强化思想认识的基础上，要在涉及职责划分的工作中，让权责清单成为主要的参考依据，甚至可以在会议讨论时将对应的权责清单内容作为必要的附件内容，提升权责清单在机构职能履行中的参与程度。

（二）严控清单审批，确保权责清单主体地位

建议将涉及部门职能的清单纳入统一管理，各部门、议事协调机构制定的权责清单必须由指定单位进行必要性、合规性审核，严把政治关、内容关、数量关，防止随意制定无谓清单、重复清单、低效清单，防止以清单形式装点政绩、摊派任务，摈除形式主义，减轻基层工作负担。对现有的各类清单，建议进行集中清理和规范。一方面通过清理凸显权责清单对部门职能作用发挥的主导地位，提高权责清单权威性；另一方面将基层工作人员从源源不断的清单梳理中解放出来，把精力投入到具体工作当中，让部门职能作用发挥的主战场从办公室桌面转变到为民服务的窗口。在清理规范的基础上，要以权责清单为核心，将各类清单关联起来，形成主干明确、脉络清晰的清单体系。

（三）扩展清单内容，将党委机构面向公众的职能纳入制定范围

2014年，习近平总书记在参加兰考县委常委班子专题民主生活会时指出：“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”地方党委部门是依法执政的重要主体，构建地方党委部门职权清单制度是提高党依法执政能力的有效路径。深化党和国家机构改革以来，新闻出版和电影管理职责划入宣传部门，侨务职责划入统战部门，党委机构承担了越来越多的面向公众的职能，建议将此类职能纳入权责清单制定范围，为支撑地方党委执政行为提供制度保障和制度约束，进一步提升权责清单内容的完整性。

（四）理顺管理程序，适应机构改革新形势

根据机构改革后部门调整新形势，建立定期集中调整和实时调整相结合的权责清单动态管理机制，年度定期集中调整由政府常务会审批，实时调整由党委编委会审批，进一步理顺工作机制，优化运转程序，保障权责清单的时效性。同时，在确保权责清单和“三定”规定在内容紧密关联的基础上，确保调整程序也相对一致。在动态调整之前，特别是下放权责事项时，要深入做好下放合理性和基层承接能力的评估，防止出现“放责不放权”和基层“接不住”的情况。与此同时，在编委会、室务会进行机构职能调整的同时，可同步比对权责变更情况，如有必要，同步调整权责清单内容，通过提高清单管理工作效率，联动提升部门职能作用的发挥效果。

（五）聚焦落实效果，建立职能发挥评价体系

督导考核是对部门职能履行效果检验的有效手段。对直接面向群众和企业服务的政府部门，必须聚焦权责清单落实效果严格考核，把权责事项分解为颗粒化的最小运行单元，将定期考核和实时监管有机结合起来，建立覆盖职能履行全流程的评价体系。在具体督导考核过程中，可以通过比对权责清单规定的事项目录判断部门是否越权办事，通过比对权责清单规定的办理环节判断部门是否依规流转，通过比对权责清单规定的承诺时限和责任科室判断部门是否存在拖延推诿，通过比对权责清单规定的收费标准判断部门是否存在乱收费现象，让权责清单和运行流程图成为衡量部门职能履行效果的考核标尺。由于权责清单内的机构职能数量繁多，涉及部门复杂，并且评判职能履行效果需要专业技能知识，可以探索培养第三方评价平台参与考核，这样既能提升评价结果的科学性和有效性，也能杜绝人为干扰因素，真正激活考核评价的风向标作用。

（六）紧盯关键环节，织密防腐拒变的制度笼子

权力的不正当行使是滋生腐败的温床，加强对权力的监督和制约是防控腐败的重点。通过对权责清单落实情况的考核，可以快速识别机构职能履行过程中出现的腐败问题。在具体工作过程中，可以从各单位行政职权入手，紧盯关键岗位、关键人员、关键职权、关键环节，根据权力数量和权力大小进行精准定位，确定廉政风险点和风险等级，有针对性地制定防控措施，形成权责清晰、措施有力、风险明确、预警及时的风险防控体系；还可以将违反行政职权要求的具体表现、处罚依据、处罚标准、处罚机关等列入权责清单内容，强化震慑效果。同时，要根据权责清单的动态调整，不断识别新的廉政风险点，随之研究制定更加完善的风险防控措施，筑牢防腐拒变的边界线，真正织密防腐拒变的制度笼子。

权责清单在政府部门职权行使过程中发挥的作用越来越明显，明确阐释了“法定职责必须为、法无授权不可为”的意义。将权力责任置于阳光下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受社会全方位全过程的监督，可有效助推法治政府建设，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。同时也要认识到，权责清单管理是一项与时俱进的长期性工作，只有把政府职能转变与权责清单动态调整紧密结合在一起，强化统一管理，建设统一平台，推进统一监管，构建规范化、透明化、公开化的公共权力运行机制，才能真正约束政府权力行使，规范政府、市场、社会之间以及政府层级、部门之间的关系，营造良好的营商环境，将机构改革的红利释放出来，促进服务型政府建设，促进机构职能作用更好发挥，让企业和群众得到实惠。