市域社会治理现代化的理论建构与推进路径——一个基本的分析框架

张玉磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001）

一、引言：市域社会治理现代化的问题提出

党的十八大以来，在国家治理体系和治理能力现代化一系列创新思想指导下，理论界和实务界掀起了社会治理的理论研究和实践探索热潮。其中，全国各地重点以县（县级市、区，下同）域为主要空间单元，不断推进基层社会治理创新。2021年4月28日，中共中央国务院专门印发《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步彰显了基层社会治理在国家治理体系中的重要性以及党和政府对它的重视程度。然而，尽管当前基层社会治理创新开展得如火如荼，在现有的制度框架内，以县域为主的基层社会治理仍然面临着诸多现实问题，具体表现为治理主体“碎片化”、治理对象“低组织化”、治理过程“悬浮化”、治理效果“内卷化”等［1］。

为破解基层社会治理困境，国家和地方一直在为社会治理创新与能力提升寻找新动能，“市域社会治理现代化”命题应运而生。市域既是人才、资金、信息、技术等资源的集聚地，也是社会风险矛盾的集聚地，在国家行政体系中处于关键层级。作为国家治理在市域范围的自然延伸和具体实施，市域社会治理是国家治理的重要基石，并具有代替县域社会治理成为基层社会治理重心的发展趋势。中国新冠肺炎疫情防控取得成功的重要原因，就是党和政府以市域作为战“疫”单位，抓住市域社会治理这个“牛鼻子”，统筹全国大规模城乡人口流动和疫情防控，有效地整合和调动了各种社会力量与资源。因此，推进市域社会治理现代化，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要切入点，已成为开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的一个重大理论和实践命题（见表1）。

二、从县域社会治理到市域社会治理：新时代社会治理重心的空间升级

习近平总书记指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［2］因此，要深刻理解“市域社会治理现代化”的理论蕴含，必须从历史源流和现实动因中进行探究。从此视角出发，市域社会治理逐渐成为基层社会治理的统领，是当前社会环境的深刻变革对基层社会治理提出的新要求，契合了中国现实国情、政策意旨和治理实践的需要。

（一）“郡县治，天下安”：基层社会治理传统命题在新时代的新挑战

“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”，这句治理领域的经典命题揭示了自秦朝建立郡县制以来县域治理在国家治理中的重要性。县域一直都是中国地方行政体系中最为稳定的治理层级，从秦汉到明清时期，县作为国家“末梢”行政单位始终没有改变［3］。作为基层社会治理实践的基本单元，县域具备国家治理的全部对象和内容，承担着“执行上级政策、统筹地区规划、维护社会稳定、发展区域经济、管理社会事务、保障社会福利”等诸多职能，并与镇域、村域形成了有效的持续互动关系。中国长期推行农村支援城市的发展模式，即通过各类生产要素汇聚城市的方式推动城镇化发展，使得县域在国家治理体系中的重要性更加彰显。与此同时，国家通过“扩权强县”“省直管县”等方式，在纵向权力配置上不断强化县级政府的资源配置和解决问题能力，县级政府不仅拥有地方信息和行政执行方面的天然优势，还被赋予大量的经济社会管理权限。可以说，县域是推动城乡融合发展和新型城镇化的实践场域，是防范和化解重大风险的主战场，是基层政权建设和社会稳定发展的基础［4］。

然而，当前中国的城镇化进程急剧改变了社会结构，这成为理解中国基层社会治理变革最重要的现实情景。县域社会治理以农业经济和乡村社会为基础，其基本形态以乡村型社会为主导，而随着城镇化进程的推进，人口、资本、技术等资源要素在城乡间频繁流动，城乡二元社会结构被打破，社会形态由乡村型转变为城市型主导。原有社会结构和社会形态的变化导致社会矛盾频发，并呈现系统性、跨界性、传导性等特点，超越了县域层级而主要产生、集聚、爆发于市域层面。同时，市域人口与资源集中、要素流动性强、城乡社区异质性高等固有特征产生的风险放大效应，给基层社会治理提出了巨大挑战。由此可见，城镇化在为经济社会发展提供强大动力的同时，其产生的大量治理问题超越了以县域为治理单元的边界，要求在继续加强县域社会治理基础上，将基层社会治理的空间范围扩大到市域层面。

受制于基层社会治理的复杂性以及体制机制等因素，当前县域社会治理因其较小的治理空间、较低层次的治理层级、较单一的治理元素和较有限的治理资源，尚不具备治理重大社会风险矛盾的资源和能力，难以适应新的治理场景需要。特别是在网络社会背景下大量治理问题越来越具有跨域特征，影响范围超出县域治理范围，县域层级各类资源缺乏、统筹协调能力不足的问题凸显，基层社会治理面临多重内生困境。由此可见，基层社会治理的低效与城镇化快速发展带来的挑战之间的矛盾，导致“郡县治，天下安”的传统命题面临巨大挑战。因此，当前基层社会治理不仅需要从工具创新层面来提升有效性，还需要在更大的治理单元和空间范围内重构治理体系，而其有效路径就是突破以县域为基本单元的基层社会治理体系，以市域为载体推动基层社会治理创新，突出市域在基层社会治理中的地位，将治理空间范围从县一级提升为市一级，实现基层社会治理场域由县域向市域的转换。

（二）更高层级的基层社会治理：市域社会治理的独特优势

在我国纵向的权力层级体系中，市域作为比县域更高一级的行政层级，拥有比较完备的立法、行政、司法权限以及强大的资源统筹能力，并具有主导发展规划、灵活选择治理模式的政策空间，在规划方案制定、政策贯彻执行、资源要素整合、数据平台搭建、信息技术共享、社会公众动员、风险矛盾化解等方面都具备较大优势。由于具备以上优势，市域社会治理能够超脱城市中心主义或乡村中心主义的藩篱，以整体性视野自主地应对市域内出现的各类治理问题，并具备了解决重大问题的物质基础、资源能力、技术手段和法治保障，减少因治理层级权威性不足、治理空间封闭性等产生的执行、协调、监督等成本，解决基层社会治理的“边际收益递减”难题，提高基层社会治理效能。因此，市域社会治理能够有效化解传统县域社会治理的困境，是一种更高层级的基层社会治理。

具体来讲，市域社会治理在国家治理体系中具有以下优势：一是空间性治理优势。以城市为依托、覆盖城乡的市域社会治理具有空间拓展性和弥合性特征，有利于充分发挥城市的辐射作用，促进资源要素在城乡间合理流动，推动城乡融合发展，这是对以行政区划为边界的属地管理模式的功能性弥补。二是创制性治理优势。在中国行政层级体系中，市级政府凭借其拥有的地方立法权和资源调动权而具备了较强的制度供给与创新能力，能够针对治理领域出现的新情况新形势，不断丰富市域社会治理制度体系。三是耦合性治理优势。县域社会治理偏重于直接性和微观性，很难统筹资源在“条块”关系中的分配，而市域治理具有重要的耦合功能，直接与间接、宏观与微观兼顾，具有更强的资源协调能力进行统筹［5］。四是源头性治理优势。市域直面治理领域内的各类现实问题，有利于从源头上构建立体化的风险防范机制，是化解社会风险矛盾最直接、最有效的治理层级。

三、市域社会治理现代化的理论建构：概念界定与要素特征

（一）市域社会治理现代化的概念界定

市域社会治理现代化是基层社会治理体系中新近出现的一个概念，要准确把握其内涵和外延需要首先界定市域社会治理。作为社会治理在市域范围内的具体实施，市域社会治理在理念、制度、内容、工具等方面，与国家社会治理、省域社会治理一脉相承，是新时代治理层级提升和治理重心下移的结果。因此，市域社会治理是以设区的市为基本治理单位，覆盖城乡社区，充分发挥市级党委政府的主导作用，整合市域内多元治理主体，搭建权责明晰、上下联动、全域协同、设施连通、数据融通的纵横向治理架构，运用多种治理手段，实现人民美好生活需要的过程。

作为市域社会治理的动态演化和创新实践过程，市域社会治理现代化与市域社会治理在空间范围、行动主体、治理手段等方面具有一致性，集中表现为市域社会治理的思想观念、目标定位、制度安排、运行机制、执行能力、治理绩效等的现代性调适。具体来讲，市域社会治理现代化就是在市域范围内，通过重塑基层社会治理的基本单元和主体，以理念、体系、能力现代化为重点内容，综合运用自治、德治、法治等多种治理方式，高质量实现市域社会治理目标的过程。

（二）市域社会治理现代化的构成要素

深刻理解市域社会治理现代化的内涵需要从其构成要素入手，主要涉及治理范围、治理主体、治理内容、治理手段、治理目标等，相比其他形式的社会治理的构成要素具有特殊性。

1.治理范围

作为一个集合概念，市域是为一定数量居民组成的群体提供的物理和生活空间［6］。从行政层级来看，市域介于省域与县域之间，既要承接中央和省级决策部署的贯彻落实，又要谋划辖区内治理的制度设计和政策规划［7］；从行政区域来看，市域既包括设区的城市区域，又包括城市所辖的城镇和农村地区，是城乡两种社会形态的结合体和统筹城乡发展的重要载体；从政区类型来看，“市域社会治理现代化”中的“市”主要是指“设区的市”即地级市。因此，市域不能简单的理解为特定的行政层级或行政区域，它是包含城乡社区在内的自成一体的空间体系。

2.治理主体

市域社会治理现代化是一项复杂的系统工程，依靠包括政府在内的任何单一治理主体的资源和能力都无法实现其目标。市域社会治理的每个主体都掌握着一定的资源，具有自己独特的优势，因而市域社会治理现代化需要多元主体共享和调配各类资源，这就产生了多元主体之间资源与能力的整合问题，以及由此产生的不同主体间多向度、交织性的复杂网络关系。因此，市域社会治理现代化必须建立在合作网络的基础上，在市域范围内充分发挥党委政府的主导作用，有效整合多元主体力量。在市域社会治理的合作网络中，不同的网络成员即政府、市场、社会多元主体处于不同的节点，具有不同的角色定位，承担不同的职责，特别是既要强调市一级党委政府“政策制定者、统筹协调者、治理主导者”的作用，又要充分发挥其他主体的重要作用。

3.治理内容

市域社会治理现代化的内容主要包含市域范围内的关系协调、行为规范、矛盾化解、风险防控、平安建设、公共安全保障等，重点领域涉及由党委组织部门牵头的党建与社会治理行动，由政法委牵头的平安城市建设，由党委宣传部门牵头的文明城市创建，由卫健委牵头的卫生城市建设，由民政部门牵头的城乡社区治理，由住建部门牵头的智慧城市、园林城市建设，由城市管理综合执法部门牵头的城市综合管理，由食品安全部门牵头的食品安全示范城市建设等。

4.治理手段

治理手段包括自治、法治、德治、心治、智治等多种类型，因此，市域社会治理现代化要求采取刚柔并济、传统与现代相融合的复合型治理手段。既要注重运用行政、法律等刚性手段，又要善于使用道德规范、乡规民约等柔性手段；既要运用德治教化、自治协建等传统的治理手段，又要充分吸收现代科技，引入大数据、区块链、人工智能等新的治理技术。

5.治理目标

市域社会治理现代化的治理目标一般可以分为直接目标与最终目标。其中，直接目标就是在城乡社会转型和社会结构变迁的现实背景下，针对市域社会治理领域出现的各类社会问题尤其是棘手难题，化解风险矛盾，完善公共服务，促进社会和谐；最终目标是通过治理理念、体系、机制、能力的现代化，构建共建共治共享的社会治理格局。

（三）市域社会治理现代化的基本特征

1.枢纽性特征

市域社会治理是国家治理在市域这一特定层级的具体表达，其最大特点就是处在各层级社会治理的中枢承接地位：既要向上对接国家和省域的治理目标和思路，又要对下辖县域进行宏观管理和微观指导；既是中央顶层设计的执行者和落实者，又是辖区范围内实际的政策制定者和推动者。因此，市域社会治理属于中观层级治理，承上启下的枢纽属性是其核心属性，其对上关乎国家治理、省域治理，对下关乎县域治理、乡村治理，是一种可以弥合宏观国家治理结构与微观基层治理行为的联结式枢纽，能够构筑起国家和基层之间的治理连续谱［5］。

2.整体性特征

作为一种更高层级的基层社会治理形式，市域社会治理要求重塑市、县政府职能体系，促进社会治理制度系统集成，具有较强的整体性特征。首先，不同于传统基层社会治理的碎片化体制，市域社会治理强调市级党委政府在市域治理中的主导性，并将地级市作为一个新的统筹协调平台，围绕不同性质和类型的社会治理难题，明确市域内各级党政部门的职能体系和权责边界，构筑与全地域、全要素、全链条、全周期治理要求相适应的新型市、县政府职能体系。其次，相比于县域社会治理，市域社会治理因具有自主的地方立法权和较大的统筹协调权，在治理过程中注重改革举措、制度政策的统筹协调与系统集成，强调统筹各种资源力量，在市域内形成上下联动、横向互动、共治共享的整体性社会治理体系，构建跨城乡、跨区县、跨层级、跨部门的基层社会治理共同体。

3.智慧化特征

随着现代数字技术在社会治理中的运用，一个数据化、网络化的新型治理生态体系正在形成，社会治理手段也正在从传统的经验治理转向依靠现代科技和数据资源的智慧化治理，以提高社会治理效果。然而，智慧化治理需要不同层级政府、不同部门之间系统对接、数据共享、平台共建等数据一体化管理体制相适应。县域层级对数字技术嵌入社会治理力有不逮，很难实质性地推进，而市域是现代数字技术赋能社会治理、实现智慧化治理最适宜的层级，其原因在于与现代数字技术相关的硬件、人才、资本等资源集中在城市，城市政府具有较强的数据整合和应用能力，同时市域具有智慧化治理需要的治理规模。从某种程度上来说，市域社会治理现代化就是信息化时代的产物，是对智能化社会的回应，其实质就是克服传统基层社会治理中普遍存在的政府信息系统不对接、数据开放共享难、治理平台丛生等问题，促进市域信息基础设施连通、数据融通、平台贯通［8］。

四、市域社会治理现代化的推进路径：“四位一体”

市域社会治理现代化是一项复杂的社会系统工程，各地在推进过程中还存在治理理念不够开放、多元参与体制不够健全、治理主体能力不够过硬、治理体系不够完善、治理方式智能化程度不足等诸多问题。因此，借鉴国内外其他城市的成功经验，市域社会治理现代化应通过理念、体制、机制、能力“四位一体”的现代化来推进。当然，不同市域面临的治理难题不尽相同，各地的实践过程、体制机制创新以及治理工具选择应具有多样性。

（一）树立以人民为中心的发展思想，推进市域社会治理理念现代化

市域社会治理现代化首先是治理理念的现代化，必须坚持以实现人的现代化为着眼点和落脚点。因此，要在市域社会治理中树立以人民为中心的发展思想，以市域内不同群体的公共需求为导向，以民生为重点对市域社会治理进行总体布局，着力解决市域范围内人民群众最直接最现实最迫切的民生问题，通过加强基础设施建设、优先保护生态环境、精准提供公共服务、有效保障公共安全等，不断保障和改善民生，实现人民群众对高品质美好生活的向往。

（二）构建多元主体参与格局，推进市域社会治理体制现代化

要采取有效的激励措施，充分发挥多元主体在市域社会治理中的作用，不断提高市域社会治理的社会化水平。首先，发挥党建引领作用。要以提升党的政治领导力和组织力为重点，健全在市域社会治理中坚持和加强党的领导的有关制度，推动基层党建与社会治理深度融合，不断提高党领导市域社会治理的水平。其次，理顺府际关系。对政府来说，要在横向间完善业务架构，建立跨部门协同的合作体系；在纵向间按照市、县、乡镇（街道）、村（社区）的垂直化治理体系，建立起高效联动、上下贯通的指挥体系和逐级应对—反馈的执行体系，从而形成“块块合作”“条条协同”“条块衔接”的府际合作机制［9］。最后，加强社会主体的作用。通过政府购买服务、合同外包等方式，促进社会组织健康有序发展；发挥村（社区）依托作用，规范市场主体行为，培育和壮大市民社会，夯实市域社会治理现代化的社会基础。

（三）促进“五治”融合，推进市域社会治理机制的现代化

推进市域社会治理现代化要以治理方式的现代化为有效手段，为此要进一步促进“五治”融合。一是坚持政治的引领作用。要把政治引领作为贯穿市域社会治理现代化的主线，进一步树立正确的政治导向，充分发挥基层党组织在市域社会治理中的领导核心作用。二是发挥法治的保障作用。要发挥市域拥有的立法权优势，围绕城市管理、社会民生、生态环境等重点领域，因地制宜地完善市域社会治理的地方法规，并不断健全市域社会治理法治实施体系，完善基层公共法律服务体系。三是强化德治的教化作用。德治在社会治理中具有引领、预防和调节作用，要结合地方特色，用社会主义核心价值观引领市域社会治理现代化，以深化文明城市和文明乡村建设为契机，充分依托社会舆论、价值导向、乡规民约、家训家风等手段，不断提升城乡居民的思想道德水平和自身素养，用德治教化涵养共同价值、塑造公共精神、增强社会认同。四是夯实自治的基础作用。自治是市域社会治理运行的基本方式，要积极探索基层群众自治的途径，健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约等在自治中的积极作用。同时，完善社会组织自治机制，有效发挥行业协会、商会等社会组织的自律功能。五是提高智治的支撑作用。紧密围绕“智慧城市”建设，借助市级层面完备的人、组织、物和网等基本要素，将智治融入市域社会治理的流程、业务和机制中，特别是整合数据资源，建设大数据信息平台，拓展信息技术的应用场景，对市域社会治理信息系统和行政服务中心进行智能化改造并实现互联互通，加强其在交通管理、应急救援、平安建设、环境保护等领域的使用。

（四）加强领导干部培训教育，推进市域社会治理能力的现代化

市域社会治理现代化目标实现的基础是治理主体能力的现代化，尤其是领导干部的治理能力现代化。为此，应重点加强领导干部的风险防控能力、群众工作能力、破解难题能力、资源整合能力、信息处理能力、舆论导控能力等六种能力建设，以治理能力的全面提升推动市域社会治理现代化［10］。提升风险防控能力要求转变风险治理理念，注重“事前预防”而不是“事后处置”，并完善事后补救机制，落实风险问责机制；提升群众工作能力要求市域社会治理必须贯彻群众路线，充分发挥人民群众的自主性、积极性和创造性，使群众成为市域社会治理的“主角”；提升破解难题能力要求领导干部具备解决人民群众最恨、最急、最怨、最烦、最盼的“五最”难题的能力；提升资源整合能力要求通过机构整合、功能整合、制度整合和政社整合，能够优化配置政治、行政、市场、社会等资源；提升信息处理能力要求领导干部增强社会治理信息分类处置、研判分析和决策利用能力，提高数字化应用能力；提升舆论导控能力要求领导干部严格把控公共舆论的主阵地和话语权，尤其要把握新媒体的特点和规律，有效化解重大舆情风险［11］。