政策工具视角下中医人才培养政策分析

王璐瑶，曾智，葛梦妍

南京中医药大学卫生经济管理学院，江苏 南京 210023

中医药是我国宝贵的传统医学资源，在预防、诊治和康复中发挥了巨大作用。如今，中医药发展受到广泛关注，中医药健康服务能力明显增强。而中医药人才是中医药事业发展和创新的实施者，为进一步推进中医药事业的传承和发展，要认真办好中医教育，积极培养中医药人才。我国为推进中医人才培养也出台了相应政策文件，但利用政策工具进行量化分析的较少。因此，本文基于政策工具视角对中央政府层面发布的相关政策进行量化分析，明确中医人才培养政策工具的配置和使用情况，探讨其使用重点和存在的问题，为后期的政策优化与推进提供参考。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

以中医人才、中医人才培养、中医教育、卓越医生(中医)等为关键词，在中共中央、国务院、国家卫生健康委办公厅、教育部、国家中医药管理局及其他部委进行检索，限定检索时间为2011年—2021年。将内容与中医人才培养相关的意见、通知等文件纳入，将仅出现关键词而无实质性内容的文件、相关申报通知、表彰文件等排除，最终选取了27篇文件作为研究对象，见表1。

1.2 研究方法

1.2.1 X维度：政策工具维度 政策工具也被称为政策手段，是人们为解决社会问题或实现政策目标而采取的具体手段或方式[1]。政策工具理论认为，政策是可以通过一系列基本的单元工具的合理组合而建构出来的，能够反映决策者的公共政策价值和理念[2]。要想使政策结果达到预期，就必须使用合适的政策工具以发挥其最大效果。目前，政策工具已有多种分类，R.Rothwell等人将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类[3]；MC Donnel和Elmore根据政策所要达成的目标将政策工具分为命令、激励、能力建设、系统变革四类[4-5];英格拉姆和施耐德将政策工具划分为权威型、激励型、能力建设型、象征和劝诫工具及学习工具[6]。本文结合中医人才培养政策特点，参考MC Donnel和施耐德的分类标准和相关研究，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型、象征和劝诫型五类[7]。其中，命令型政策工具是指政府以其自身的强制力或依照法律法规，要求相关部门和人员必须执行；激励型政策工具是指通过对组织和人员提供物质激励、政策优惠等方式诱导其行为，向既定目标发展；能力建设型政策工具是指政府提供资金、技术和基础设施等使其强化自身能力，促进达成目标；系统变革型政策工具是将政府权威向机构转移，通过组织结构变化进行改变以此提高效率的一种政策工具类型[8],包括机制建设、组织完善、制度建立和制度改革等具体政策工具；象征和劝诫型政策工具是指政府通过鼓励号召、宣传学习等方式来改变人们的行为的一种政策工具类型。

表1 我国中医人才培养相关政策文件

1.2.2 Y维度：人才培养体系维度 除了政策工具的选择外，人才培养体系也会影响政策的实施效果。我国对中医人才培养的目标是树立中医人才终身学习的观念，将中医教育贯穿于人的一生。此外，中医学中蕴含着丰富的隐性知识，师承教育是中医隐性知识实现有效传播与共享的关键[9]。因此，中医人才培养体系主要包括院校教育、师承教育、继续教育和毕业后教育[10-11]。其中，院校教育是利用高等院校作为学习平台，由老师集体教授中医学基础理论知识和临床技能，以此培养中医人才的教学模式；师承教育主要依靠师徒相传等方式，学生通过耳濡目染、在生活中感悟中医学的深厚内涵、揣摩学习老师的学术思想，现代师承教育主要包括师徒结对、师承班、名医工作室等模式[12]；毕业后教育是帮助中医学毕业生把医学知识转化为实际工作能力的教育,住院医师规范化培训是比较标准的毕业后教育方式[13]；继续教育是完成毕业后教育之后,学习新知识、技术，提高自我学术修养的一种教育，主要方式包括培训、进修与研修、学术讲座、会议、参与科研课题和业务考察等[14]。基于此，本文将政策工具作为x轴，人才培养体系维度作为y轴，形成了中医人才培养政策的二维分析框架(如图1所示)。

1.3 政策工具编码

将纳入的27份政策文件按照“政策编号-具体章节号-具体条款号”进行编码，形成了中医人才培养政策文本内容编码表，如表2所示。因受篇幅限制，该表并未显示全部政策文本内容和编码。

2 结果

2.1 X维度分析

本文将27份政策文本导入Excel中，进行编码、整理和归类，得出中医人才培养政策工具使用情况，如表3所示。对政策文本进行编码后，共得到131个政策编码。其中命令型占比14.50%，激励型占比7.63%，能力建设型占比45.80%，系统变革型占比25.95%，象征和劝诫型占比6.11%。中医人才培养政策工具的使用主要以能力建设型为主，激励型、象征和劝诫型政策工具使用得相对较少。能力建设型政策工具中，人才培养使用最多，总条目达22个，占比16.79%。在人才培养方面，国家采取了一系列措施，包括：完善师承教育制度；加强基层人才培养；开展优秀人才研修项目和骨干培训；加强临床教学能力建设等，而师资建设(3.05%)、资金投入(3.82%)、信息提供(0.76%)使用较少。激励型政策工具中，物质激励(0.76%)、政策优惠(3.05%)、政府补贴(1.53%)和荣誉激励(2.29%)使用均较少。象征和劝诫型政策工具中，鼓励号召和宣传学习的使用频次较为接近，分别占比3.82%和2.29%。命令型政策工具中使用的最多的是过程实施，占比4.58%；使用的较少的是法律法规，占比2.29%。系统变革型政策工具中，应用最多的是机制建设，占比12.21%，其次分别是制度改革和制度建立，分别占比6.87%和4.58%，组织完善应用最少，仅出现了3次。

图1 中医人才培养政策分析框架

表2 政策文本内容编码表

表3 中医人才培养政策X维度政策工具使用情况

2.2 Y维度分析

在X维度分析的基础上，加入Y维度因素，就可以全面分析人才培养不同阶段政策工具的使用情况。但是在政策编码中，不是所有政策条目都属于院校教育、继续教育、师承教育和毕业后教育这4个方面，去除与之不符的政策条目，同一条目中存在内容交叉的分别记1次，共计83条。院校教育、师承教育、继续教育和毕业后教育分别占比44.58%(37/83)、26.51%(22/83)、13.25%(11/83)和15.66%(13/83)。除未被使用的政策工具外，院校教育中，制度改革使用最多，目标规划、政策优惠、信息提供、组织完善和鼓励号召只出现一次；师承教育中，人才培养和制度建立使用较多，各占18.18%(4/22)；继续教育中，各种政策工具都使用较少，命令型和激励型政策工具没有出现；毕业后教育中，人才培养使用较多，占比30.77%，目标规划、资质标准和机制建设等均使用很少，见表4。

3 讨论与建议

3.1 讨论

3.1.1 各政策工具应用不均衡，系统化程度不足 通过研究发现，能力建设型政策工具应用最多，总占比为45.80%，是中医人才培养政策工具使用的主体部分和重心。其主要原因可能与政策目标相关，通过提高中医师和中医专业学生的能力和综合素质，达到将之培养为适应临床、满足社会需求的中医人才这一政策目标，从而保障政策的长远发展。其次，应用比较多的是系统变革型和命令型政策工具。系统变革型政策工具占比25.95%，其主要表现为机制建设，如：加快推进“5+3”标准化、规范化中医学人才培养体系建设[15]；完善人才选拔机制；建立多部门共同参与的医学教育宏观管理协调机制[16]等。命令型政策工具作为政府的权力工具，在政策推进阶段有重要作用，其强制性和权威性能够保障政策的有效实施。但是如果命令型政策工具使用过多就容易降低目标对象的积极性和主动性，会影响命令的执行效果，同时也会影响其他类型政策工具的使用[17]。激励型政策工具能够调动从业人员的积极性，政策优惠、政府补贴、物质激励等激励政策应用不足会导致中医人才减少、入职意愿低、工作满意度低，从而不利于吸引人才以及人才队伍的建设。象征和劝诫型政策工具有一定的价值导向作用，表明政府对政策持鼓励和支持的态度，通过鼓励、号召、宣传，促使中医师和中医专业学生提升自己的综合素质和能力，使之符合政策目标。而激励型、象征和劝诫型政策工具使用不足，说明我国政府在价值导向和激励措施上的投入不够，从而会阻碍政策的发展[18]。因此，在政策制定和实施过程中，各政策工具应均衡、协同使用，共同发挥积极作用。

表4 中医人才培养政策X、Y维度交叉分布情况

3.1.2 政策工具内部结构不合理，政策要素配置上存在差异 研究结果显示，能力建设型政策工具中，人才培养、评估与监督、基础设施建设使用较多，这是政策的重点部分。政府主要通过进行学历教育和组织各种培训项目来培养中医人才，并通过各种考核与监督促进中医人才整体能力和素质的提升。但在资源配置上(如：师资建设、资金投入、信息提供等)却显不足。这可能与当前的人才培养模式相关，“重理论、轻实践；重知识传授、轻思维培养；重院校教育，轻师承教育”[19]。中医人才培养需要将院校教育与师承教育相结合，师资力量是培养中医人才的关键[20]，决定了人才培养的质量水平。人才培养、师资建设和基础设施建设都离不开资金投入，缺乏资金，这一切措施只能成为纸上谈兵。此外，信息提供不足可能导致当前行动偏离政策目标。在系统变革型政策工具中，机制建设使用较多，组织完善使用少。中医人才培养政策的有效实施，离不开各种科学可行的管理机制、评价机制和激励机制的助力。但组织完善(如：健全继续医学教育基地网络)方面还有待加强。

3.1.3 政策工具在四种教育模式中的使用存在较大差异 现行的中医教育模式重视院校教育轻视非院校教育，其主要是沿袭了西医模式或以20世纪50年代前苏联的教育“蓝本”为参照[21]。在此背景下，政府对政策工具的使用也有所偏倚。从整体看来，政策工具主要使用在院校教育中，其次是师承教育，而继续教育和毕业后教育的政策工具使用不足，总体呈现出对院校教育充分支持，对师承教育鼓励发展，对继续教育和毕业后教育重视不足的局面。首先，师承教育是中医传统的教学模式，与中医的发展息息相关；而院校教育以规模大、办学条件好、教学有系统性的优势成为现代中医教育的主要模式[22]。因此，政府仍将重心放在院校教育和师承教育上，为中医人才培养发挥了核心作用。其次，我国中医终身教育思想还未广泛树立[14]，终身教育体系尚不完善。继续教育和毕业后教育对整体提升中医师的医疗服务水平有重要作用，然而政府虽通过建设交流学习平台、开展培训项目、建设培训基地、加强管理和考核等多种形式推进继续教育和毕业后教育，但总体占比较少，政策支持仍有不足。

3.2 建议

3.2.1 合理组合政策工具，加强各政策工具的系统应用 中医人才培养是一个系统化的过程，各政策工具应形成合力，协调配合使用。各政策工具使用不均衡，比重差异过大，在政策制定和实施过程中易引起冲突，最终导致政策目标难以实现。因此，建议政府应加强激励型、象征和劝诫型政策工具的使用。中医人才培养需要社会的认同和加强激励，中医药人才要有适当的社会地位、收入水平和职业荣誉感。政府要给予一定的政策优惠和补贴，其薪资报酬要与其工作业务相一致，此外还要完善中医药人才的晋升机制和表彰机制[23]。其次，政府要进行价值导向和宣传，公众的认知和重视程度很大程度上来源于价值导向和宣传的作用，这也影响了政策目标的实现。要大力宣传中医药人才在中医药发展和保障全民健康中的重要作用。总而言之，要将各类政策工具有机结合，既要保证政策的有效推进，又要不断给予动力促进政策发展。

3.2.2 优化政策工具内部结构，促进协调发展 我国中医人才培养的政策工具内部结构不合理，需要对其进行优化。在能力建设型政策工具中，政府要加强师资队伍的建设。中医学的实践性极强，其内涵单纯依靠理论知识的学习，不可能完全参透其精髓，只有在跟师学习的过程中不断模拟和实践才能深刻领悟[24]。因此，中医教育对师资力量的要求极高，要全力打造医德高、能力强且临床经验丰富的教师队伍。建立师资队伍的认定和审核制度，注重教学质量和教学过程的考核评估[17]。其次，政府应发挥主导作用，加强资金投入和基础设施建设，并鼓励多元化、多渠道资金投入，同时建立健全多元化、可持续的医学教育经费保障机制和政府投入动态调整机制[25]，加强中医临床研究基地和科研机构建设，打造高水平专业化的中医药实训基地和中医药技术技能人才培训示范基地[26]，培养高层次中医药人才。在命令型政策工具中，要完善相关法律法规，继续提高目标规划和资质标准工具的使用比重，严格中医人才的准入标准和资质评价标准等，提升中医人才队伍的整体质量。

3.2.3 重视师承教育、继续教育和毕业后教育中政策工具的使用 在我国中医人才培养体系中，要把院校教育、继续教育和毕业后教育相衔接，把师承教育贯穿始终。我国院校教育主要以理论知识为主，医学生和刚入职的医师临床思维和实践能力不足，院校教育不足以满足中医人才培养的要求，应在制定政策的过程中向继续教育和毕业后教育倾斜。同时，要增加政策的可实施性和可操作性。政府在后续制定政策时应加入一些细化的、具体的条款，避免政策只停留在宏观层面而无法具体实施。

四种教育模式是一个不可分割的整体，政策工具要均衡分布，才能发挥政策的最大效用。要适当增加政策工具在继续教育和毕业后教育中的使用，并且优化政策工具在每种教育模式下的结构和使用频率，如在推进继续教育和毕业后教育的前期，可以适当增加命令型政策工具的使用，以确保政策有效开展。在后期，可以增加激励型、象征和劝诫型政策工具的使用比例。对进修研修、学术课题等发放补贴，推动表彰工作开展，鼓励中医药人员进行学术交流，加快扭转政策工具使用不均衡的局面，全面促进中医人才培养。

利益冲突无