基于PPRR模型的社会组织应对突发公共卫生事件的韧性提升策略

王正盛，王丽，纪凯，桑凌志，陈雪飞，陈任,2

1.安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032；2.安徽医科大学附属宿州医院，安徽 宿州 234000

1 研究背景

韧性是指在面对风险和长期压力源时所反映出的吸收干扰、适应变化、自我组织和不断学习的能力[1]。韧性的概念最早源于物理学，后来被引入灾害学、社会学等领域进行了广泛研究。社会组织是政府和市场系统之外的组织，在我国也被称为非政府组织、民间组织、草根组织，国家级各类文件中现统称为社会组织[2]。在新的社会背景下，社会组织参与我国卫生健康领域工作的形式越来越多样，参与层面也更加广泛[3]。在新冠肺炎疫情这样危害巨大的突发公共卫生事件中，可以看到有许多社会组织参与了疫情防控工作，为疫情防控做出了不小的贡献，但是一些社会组织应对突发公共卫生事件的能力仍然比较欠缺。组织韧性是指由于组织识别风险的战略意识，组织在突发事件发生前常态下所建立的预防和抵御内外部冲击措施的能力，以及在突发事件发生后非常态下所建立的快速恢复到稳定状态并在此基础上施行创新措施的能力[4]。突发公共卫生事件的突发性以及危害性等特点十分考验着社会组织的应对能力。由此可见，社会组织的组织韧性与突发公共卫生应对能力是可以关联起来的，从韧性视角探讨提升社会组织突发公共卫生事件应对能力的策略是一个值得研究的新方向。

突发公共卫生事件作为一种突发事件可以分为事件前、事件初、事件中和事件后四个时期[5]。而社会组织的韧性在这四个时期中又相应地表现为突发公共卫生事件前的预警能力、突发公共卫生事件初的承受能力、突发公共卫生事件中的缓解能力以及突发公共卫生事件后的恢复能力[6]。富于韧性的社会组织在遭遇突发公共卫生事件冲击后，在上述四个时期中都能采取相应措施合理应对，突发公共卫生事件对其可持续发展能力则不会构成太大威胁；相反，缺乏韧性的社会组织在受到突发公共卫生事件冲击后会由于缺乏相应的应对能力而使其功能运作受到破坏，无法恢复到正常的发展水平，甚至会面临解散的风险。PPRR模型是由史蒂芬·芬克提出的一种危机管理理论，PPRR是指危机发生的预防(Prevention)、准备(Preparation)、反应(Response)和恢复(Recovery)四个阶段[7]。PPRR从危机发生不同阶段来考虑相应应对策略的理论，具备科学性与实践性，适用于突发公共卫生事件的应对策略分析[8]。本研究将从韧性视角探讨当前我国社会组织在突发公共卫生事件应对能力上所存在的问题，并根据PPRR模型探索提升社会组织韧性的措施，提高社会组织的突发公共卫生事件应对能力。如图1所示。

图1 社会组织应对突发公共卫生事件韧性能力分解

2 社会组织应对突发公共卫生事件自身韧性所存在的问题

多个调查研究显示，近年来我国的社会组织逐年增加，但在不同地区，由于社会经济发展等原因，社会组织发展状况差异十分明显[9-10]。北京、上海等发达地区的社会组织发展得较为成熟、质量较高，面对危机能够及时反应，处理得当[11]。但在经济欠发达地区，社会组织发展就较为落后，其应对突发公共卫生事件能力也较弱。接下来将从韧性角度分析当前我国社会组织在突发公共卫生事件应对能力方面存在的问题。

2.1 突发公共卫生事件前的预警能力

随着科技进步与社会快速发展，突发事件尤其是突发公共卫生事件的发生率不断增加。突发公共卫生事件与一般的灾害性事件不同，像“新冠肺炎”、“非典”这样的突发事件会给社会造成严重的危害。具有良好预警能力的社会组织会及早准备，在突发公共卫生事件来临后做到从容应对。在社会组织内部，对组织预警能力影响最大的因素就是组织的管理者。组织管理者对外能够代表组织，对内起着主导全局的作用，在繁荣稳定的社会背景下，组织的管理者更要居安思危，提升自我危机意识[12]。据以往我国社会组织在突发公共卫生事件中的表现不难发现，当前我国社会组织的管理者缺乏未雨绸缪的能力，并没有意识到所面临危机的严重性，只是根据自己的经验在危机后逐渐开展各项工作，以致在突发公共卫生事件中出现许多应对不力的情况[13]。而在社会组织外部，政府干预对社会组织的预警能力则会产生很大影响。在我国，除了红十字会、慈善总会这类大型的社会组织与政府的联系较为密切外，其他的中小型社会组织与政府的交流甚少。政府作为国家管理机构能够调动全国的资源与信息，其预警能力比社会组织要强得多。但是，政府与我国大部分社会组织都未建立有效的信息交流机制，社会组织获取不了有效的预警信息，所以在突发公共卫生事件爆发前也很难察觉到危机来临。

2.2 突发公共卫生事件初的承受能力

社会组织在突发公共卫生事件初的承受能力主要取决于资源的储备情况以及救灾能力。对于具有官方背景的慈善类的社会组织来说，政府对其拨款充足，而在突发公共卫生事件发生后，由于这类社会组织的知名度高，来自社会各界捐赠的各种物资以及资金也会大量涌入这些组织，所以这些社会组织拥有充足的资源来应对突发公共卫生事件[14]。资源储备情况不足的情况主要集中在我国的中小型社会组织。中小型社会组织大多都是民间自发组成的，在突发公共卫生事件爆发后，政府和社会都聚焦于救灾能力强的大型社会组织，所以对中小型社会组织的物资输送也会相应减少，物资缺乏将会进一步限制中小型社会组织正常活动的开展[15]。专职工作人员缺乏是我国社会组织面临的一个重大问题，在突发公共卫生事件发生后，作为物资枢纽的社会组织如果缺乏人手将很难将所接收的捐赠物资进行分发与调动。在新冠肺炎疫情中，像红十字会等救灾型的社会组织就出现了物资处理不合理的问题，在疫情中并未体现出本该具备的救灾能力，救灾表现很难让人满意[16]。我国的中小型社会组织的成员大多学历偏低,专业技能较弱，很少有专门从事社会工作或类似专业的人员[17]。而且由于资金以及设施设备的缺乏，我国中小型社会组织的成员很少接受过专业的应急救灾培训，缺乏救灾经验[18]，因此在救灾能力方面十分薄弱。

2.3 突发公共卫生事件中的缓解能力

社会资本状况是评价社会组织在突发公共卫生事件中缓解能力的一个重要指标，社会资本存量高的组织能够有效缓解突发公共卫生事件所带来的冲击。在突发公共卫生事件中，社会组织的社会资本状况可以从社会网络、规范和信任三个层面进行探讨[19]。当前我国的一部分社会组织依托官方背景而成立，在管理制度等方面与政府管理方式较为相似，缺乏社会组织应有的独立性与主动性，在社会网络方面与政府部门联系较多，但与其他的社会组织却缺乏交流，而其他类型的社会组织之间也缺乏稳固的沟通网络。在突发公共卫生事件爆发后社会组织很难联合成一个整体，没能结合各自的优势，无法集体行动以应对危机[20]。我国社会组织在规范层面也存在着缺陷。首先是国家层面并未设立针对社会组织参与突发公共卫生事件应急的专门法律法规，在《突发事件应对法》中也只是提到要调动社会力量参与突发事件的应急，并未说明具体应对措施以及相关规范标准。其次是许多社会组织内部管理制度不够完善，在组织运行、财务、监督等方面都未建立正式的管理章程[21]，在突发公共卫生事件应急中就容易出现各种工作不规范的现象。信任层面存在的问题在于社会组织的公信力。当前的社会组织缺乏独立性，加上其官僚化与商业化的倾向会使得民众对公益性的宗旨产生怀疑[22]。而在新冠肺炎疫情中，许多社会组织也频繁被曝出负面新闻信息，这会降低社会组织整体的公信力，导致人们很难相信社会组织能在突发公共卫生事件应急中起到关键作用。

2.4 突发公共卫生事件后的恢复能力

突发公共卫生事件后社会组织需要经历一个从危机到正常状态的过渡阶段，这个阶段极其考验社会组织自身的恢复能力。社会组织为应对突发公共卫生事件需要投入大量人力与物力资源，而在突发公共卫生事件结束后，社会组织内部资金可能也会消耗殆尽。依托政府所建立的社会组织由于能够收到政府稳定的经费支持，所以在突发公共卫生事件后能够快速恢复，组织也能快速运转到正常轨道。但是大部分的社会组织并不能得到政府的经费支持，而只能通过政府购买服务或者社会捐赠等途径维持发展。在突发公共卫生事件结束后，政府、企业以及社会其他部门都要投入到自身的恢复建设中去，更加无暇顾及社会组织的发展，对社会组织的捐赠以及经费支持也会缩水。资金缺乏会使这些社会组织的生存压力增大，无法恢复到正常的运营状态，最后只能去民政部登记注销[23]。还有就是社会组织人员流失的问题，当前我国社会组织的人员流动十分频繁，社会组织很难留住优秀人才[24]。突发公共卫生事件结束后，不景气的发展状态会使社会组织员工萌生离职想法，选择去企业或其他机构寻求发展，从而严重限制了社会组织的恢复能力。

3 社会组织应对突发公共卫生事件韧性提升策略

社会组织自身韧性的提升除了从社会组织内部入手采取措施外，政府的支持对社会组织的韧性建设也会有很大帮助。在我国，社会组织依然受政府管理，在社会组织的发展过程中，政府可以为其提供资源保障以及相应的政策规范[25]，这些都是加强社会组织韧性建设不可缺少的外部条件。因此，从社会组织应对突发公共卫生事件应急的预防、准备、反应和恢复这四个阶段出发，针对政府和社会组织这两个主体，可以建立社会组织参与突发公共卫生事件的应急全过程治理矩阵分析框架，如表1所示，探索社会组织应对突发公共卫生事件的韧性提升策略。

3.1 预防阶段

由于突发公共卫生事件的特殊性，当前我国突发公共卫生事件应急体系包括的主体主要是政府部门以及医疗机构，所以预警信息的共享也只存在于这些部门。政府可以借助互联网建立突发公共卫生事件应急管理平台，将社会组织纳入到应急体系中去，充分扩大国家的监测信息网络[26]，借助社会组织来收集突发公共卫生事件相关预警信息。而社会组织也能通过平台获取更多来自政府以及医疗卫生机构的信息，更快的识别风险与危机，提升其在突发公共卫生事件前的预警能力。各地政府需要适时开展应急管理培训课程，邀请当地各个社会组织的成员参加，加深组织成员对突发事件以及国家应急管理机制的认识，使其更加重视对突发公共卫生事件的预防。在社会组织内部，则需要重点关注组织的管理阶层。社会组织的管理者除了要参加组织管理类的培训外还应积极参加突发公共事件应对培训[27]。管理类的培训既能培养组织管理者的自身领导力，也能培养组织管理者的战略眼光。这样能够使组织管理者打破僵化的管理思维，更快的识别来自组织外部的风险危机，并根据外部环境对组织管理做出相应改变，更好地应对突发公共卫生事件的不确定性。社会组织还应拓宽信息收集渠道，政府发布的权威性消息可以重点关注，但这种消息往往需要一定的时间才会正式公布。而来自社会以及民众间的小道消息却能在人群中快速传播，所以社会组织可以利用微博、微信等自媒体广泛收集一些小道消息，并加以识别、判断，提升危机意识。

3.2 准备阶段

准备阶段与预防阶段一样均是PPRR模型四个阶段中最关键的阶段，将这两个阶段的工作做好就能显著降低突发公共卫生事件所造成的危害。政府在准备阶段需要将社会组织有效动员起来，使其能够快速进行突发公共卫生事件的应急工作，而这一系列的准备工作离不开一套完备的计划方案。而当前我国针对社会组织参与突发公共卫生应急预案并不成熟，因此政府需要对当前的《突发公共卫生事件应急条例》等条例进行修改完善，使社会组织参与突发公共卫生事件应急具备一套完整规范的预案，这样社会组织在后续应急工作中也能做到有据可依，不至于手忙脚乱。当前我国社会组织在突发公共卫生事件中的行动都要向上级申报，然后层层审批，这样的沟通就不具备时效性，在应急行动中就容易耽误工作的进行。在这种情况下就需要建立高效的沟通机制，减少信息在中间部门的传递环节，使政府与社会组织之间的交流能够快速传达。社会组织方面则需要加强突发公共卫生事件应急培训与演练。首先需要邀请正规应急救援组织或者官方救援队伍如消防部门进行经验交流，并定期对社会组织成员进行突发公共卫生事件应急培训[18]，增长社会组织成员的应急知识和经验。其次，除了每个社会组织自身要加强突发公共卫生事件应急演练外，社会组织还应将演练拓展到政府部门、企业、其他社会部门以及群众，加强社会组织与各个部门的配合，促进政社协同，在多方合作中加强社会组织的突发公共卫生事件应对能力[28]。

表1 基于PPRR的社会组织应对突发公共卫生事件韧性提升策略

3.3 反应阶段

在反应阶段要考虑的问题是提升社会组织应对突发公共卫生事件的承受能力与缓解能力。首先，针对社会组织在应对突发公共卫生事件时资源储备方面所存在的问题，政府可以依托当前快速发展的互联网技术来构建一个共享大数据的信息平台[29]，接入社会组织、政府部门以及其他社会部门，使各方都能快速精准接收到救灾物资的信息。社会组织之间可以通过这个平台将救灾物资进行合理转移，解决一些社会组织物资充足却缺乏人手，而另一些社会组织人手充足却缺乏物资的问题。但政府需要对物资接收和调动情况进行规范，使各类捐赠物资精准对接有受助需求的各类团体。社会组织也需要扩大对应急专业人才的招募，这可以通过加强与高等院校以及科研院所的合作交流[30]，吸引更多的专业化人才进入到社会组织中去，从而提升社会组织自身的应急管理水平。其次，要加强当前社会组织的社会资本建设。在社会网络方面，政府需要作为一个主导者将当前松散的社会组织整合起来，使社会组织之间形成一个互助网络。政府需要出台一些政策引导大型社会组织为小型社会组织的成长提供指导服务，加强社会组织间的交流。在规范层面，社会组织需要依据国家相关法律法规在内部建立规范的突发公共卫生事件应对管理机制，包括应急处置、应急参与、政务公开、财务公开以及监督等一系列的标准体系，如有必要，还应开展专家咨询会进行完善修改。在信任层面，社会组织可以利用各种大流量的网络平台加强自身宣传，使公众更清晰了解社会组织在突发公共卫生事件应急中所提供的专业服务，提升信任社会资本[31]。

3.4 恢复阶段

关于社会组织在突发公共卫生事件恢复阶段所存在的资金缺乏问题，政府可以考虑设置社会组织救助基金，用以应对突发公共卫生事件对社会组织造成的冲击[32]。在突发公共卫生事件结束后，趋于解散、无法继续维持日常工作运行的社会组织可以通过向政府申请来获取救助基金。这种社会组织救助基金可以从政府每年对社会组织的拨款以及社会组织所收到的社会捐赠中划分，基金还应设立完备的申请标准，要偏向参与突发公共卫生事件应急的社会组织，防止出现胡乱申请救助基金的情况。对于救助基金的使用还应设立相应的监管措施，保证基金的使用做到公开透明，以防救助基金被挪用、滥用。此外，政府也应该出台相关政策支持社会组织的恢复重建，如减免社会组织场地租金、发放无息或者低息贷款解决社会组织的资金流动问题，通过这些措施使社会组织尽快恢复经营管理。社会组织方面需要加强社会参与，在突发公共卫生事件结束后社会各界也在进行恢复与重建工作，急需人力与技术支持。在这个时候，社会组织可以积极与社会企业进行合作，通过为社会企业提供服务来获取社会企业的资金支持，如为社会企业进行宣传、提供企业所需的一些专业技术上的服务等。在协助社会机构进行恢复工作的同时，社会组织也获得了维持发展的资金，增强了自身在危机结束后的恢复能力。对于社会组织人才流失问题，应当完善内部薪酬制度，按照不同的资历以及不同的技术水平设置相应的薪酬等级，并减小一线成员与管理层级人员的薪酬差距[33]，以留住人才，避免社会组织在恢复阶段中的人力资源不足问题。

利益冲突无