“双师型”教师队伍建设政策研究——基于麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具的分析

李晓延，贺思媛

（1.宁夏职业技术学院/宁夏开放大学，宁夏 银川 750021；2.宁夏大学 音乐学院，宁夏 银川 750021）

职业教育承担着为经济社会发展培养高素质劳动者的历史重任。与普通教育相比，职业教育既要使受教育者学习必要的文化理论知识，也要使他们掌握必要的职业技能。职业教育的这一特点要求教师“同时具备理论教学和实践教学能力”[1]，成为“双师型”教师。正是基于“双师型”教师对职业教育高质量发展重要作用的认识，近年来，职业教育研究者密切关注这一问题，产生了一些重要的学术成果。其中，有研究者提出，促进普通教育与职业教育协调发展的关键在于优化教师队伍结构，促进教师素质现代化[2]；也有学者在研究新疆少数民族青年就业时，建议把“更多疆内高校转型为应用技术类高校，推动产学、校企合作培养”[3]，而把普通高校转型为应用型高校的重要任务之一就是“双师型”教师队伍的建设。有研究者梳理了教师队伍建设的基本历史进程：从注重专业课教师和实习指导教师培育，到重视“双师型”教师特别是鼓励高素质技术人员到职业院校任教，最后到重点推动教师教学团队和产业导师建设[4]。

本文运用美国学者麦克唐纳尔（L.M.McDonnell）和埃尔莫尔（R.F.Elmore）构建的政策分析工具对“双师型”教师队伍建设政策文本予以分析，意在为教师队伍建设提供必要的学理认识，厘清其政策依据。在麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具分析框架中，命令、报酬、职能拓展、权威重组及劝告政策被视为几种基本类型[5]（23），这种分析框架“更接近政策工具的本质”[6]。本文将对加强职业教育“双师型”教师队伍建设政策文本的政策工具予以分析。

一、命令性政策工具的选择使用与“双师型”教师队伍管理政策要求

一般情况下，要确保公共政策的权威性并提高政策执行力，政策主体大多会选择使用命令性工具。这是由于政策工具属于“规范个体和机构的规则”，或者说“主要是对政策客体行为要求的规则和处罚”[5]。在公共政策中，命令性工具主要表现为政策主体对政策客体提出行为要求，这些行为要求多由规则及惩罚规则组成，具有强制性和统一性，易于自上而下地推动，有利于提高效率、降低成本。

为加快职业教育改革发展步伐，早在1995 年，国家教育委员会就在《关于开展建设示范性职业大学工作的原则意见》中明确规定，各地申请试点建设示范性职业大学的基本条件之一就是要有“三分之一以上的‘双师型’教师”[7]。这表明，在“双师型”教师这一概念出现的教育公共政策文本中，有着明显的命令性政策工具特征。正是在这一政策工具的推动及保障下，我国开始了“双师型”教师队伍建设的政策实践，这种政策实践随之成为推动职业教育改革发展的重要内容之一。虽然职业教育公共政策对“双师型”教师队伍建设有着明确规定，但受多种因素影响，推动“双师型”教师队伍建设的成效并不明显。不同时期的职业教育公共政策对“双师型”教师队伍建设都有所关注。2019 年，国务院对“双师型”教师的规模和数量提出明确要求：在职业院校教师队伍中，“双师型”教师占专业课教师总数要超过一半[1]。“双师型”教师规模和数量要求的提高体现出职业教育公共政策主体对教师队伍建设的高度重视。

实际上，在职业教育公共政策文本中，提高“双师型”教师比例有着不少政策要求及制度规定。1991 年，国务院针对技能型教师数量不足等问题，明确提出要“多渠道地解决职业技术教育的师资特别是技能教师来源问题”[8]，但由于受人事管理、身份转换等诸多因素的制约，这一政策在落实时各地不同程度地存在高层次技能型人才难以顺畅进入职业院校任教的问题。为解决这一难题，2005 年，国务院再次明确要求职业院校应根据实际需要，不断完善“双师型”教师聘用、使用及管理政策和制度，鼓励和支持“职业院校面向社会聘用工程技术人员、高技能人才担任专业课教师或实习指导教师”[9]。为确保专兼结合教师队伍建设政策落地落实，2019年，国务院要求各地各院校因地制宜，全面“推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动”[1]。以上政策文本清晰地表明，从最初要求推动高技能人才到职业院校任教，到“推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动”，最后到实现企业与职业院校人员之间的“双向流动”，既体现出命令性政策工具在推动“双师型”教师队伍建设中的积极作用，也显示出教育公共政策对教师队伍建设始终如一的高度重视和大力支持。为有效破解“双师型”教师队伍建设中力度不强、保障不力等问题，《国家职业教育改革实施方案》对职业院校专业教师的招聘条件做出明确的命令性政策要求和对象规定：从2019年起，职业院校和应用型本科高校在专业学科教师招聘中，“原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘”[1]。在招聘方面对教师从业时间的明确规定显然是以命令性工具来确保教师具备理论教学能力和实践能力。

纵向来看，为加强“双师型”教师队伍建设，我国职业教育公共政策的历史演进逻辑大致如下。最初，公共政策对高技能人才到职业院校任教予以“吸引和鼓励”；随之，要求制定并完善“职业教育兼职教师聘用政策”；继之则是“完善专兼职教师的相关政策”，对职业院校教师招聘条件予以强制性规定。这一历史轨迹清晰地显示出以命令性工具来解决“双师型”教师队伍数量不足问题是一项长期而艰巨的工作。在政策实践中应注重解决如下几个问题。一是加大“双师型”教师队伍建设力度，需要命令性工具予以保障。各地应从推动职业教育高质量发展的战略高度，在省（市、自治区）级层面制定职业院校引进高素质工程技术人员、技能人才到校任教的政策标准和条件，加快解决数量不足问题。二是各职业院校应明确教师到企业实践的时间和要求，解决部分教师“只会动嘴，不会动手”的问题。三是要保障技能型人才到职业院校任教的身份转换及薪酬待遇，对以兼职身份任教的高技能人员和技术人才，也应明确其身份并给予应有的薪酬。

二、激励性政策工具的选择使用与“双师型”教师队伍培育

对政策客体给予必要和必需的物质支持及表彰奖励等是推动政策目标实现的重要途径和基本手段。故此，在麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策分析框架中，将这一政策工具认定为“给予个体或机构货币（或货款），以交换其物品或服务”[5]（231）。也就是说，在各种公共政策工具中，政策主体通常会通过提供物质补偿或非物质激励来引导政策客体自觉自愿、积极主动地采取行动。与命令性政策工具相比，激励性政策工具可有效减少政策执行中的阻力。

第一，提高收入待遇，增强对“双师型”教师的吸引力。为有效增强职业教育对“双师型”教师的吸引力，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》明确规定，各地各学校要“采取措施逐步提高职业技术学校教师的待遇”[8]。随着职业教育规模的扩大和层级的提高，职业院校对高素质工程技术人员、高技能人才的需求越来越大，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确要求各地依据职业教育改革发展的实际需要，建立和完善高素质高技能人才任教的相关政策规定和制度要求，其中重要的一条是“兼职教师任教情况应作为其业绩考核评价的重要内容”[10]。这一激励性政策工具在《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》中也有具体体现：职业教育教师队伍建设实践中，既要注重“分级打造师德高尚、技艺精湛、育人水平高超的教学名师、专业带头人、青年骨干教师等高层次人才队伍”，要加快“培育一大批首席专家”，也要主动通过主流媒体“大力宣传职业教育中的‘时代楷模’和‘最美教师’”，并以之大力“弘扬职业精神、工匠精神、劳模精神”[11]。以上措施都是运用激励性政策工具激发“双师型”教师教书育人积极性的重要举措。

第二，实施倾斜政策，壮大“双师型”教师队伍。为有效发挥激励性政策工具在吸引和稳定“双师型”教师队伍方面的作用，政策主体也注重对倾斜政策工具的使用。《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》规定：在教学优秀成果奖等各级各类奖项评选中，要坚持向“双师型”教师倾斜[11]。在各级各类奖项的评选及奖励，特别是在具有重要影响力的国家级教学成果奖等的评选中，坚持向“双师型”教师倾斜，体现出对教师队伍建设的政策支持。同时，为吸引大批高素质技能型人才成为“双师型”教师，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确提出建立和完善“固定岗与流动岗相结合”的教师管理制度，并以此来“支持企业技术骨干到学校从教”[12]。职业教育改革发展的实践经验一再表明，多种灵活管理制度和务实用人机制对促进教师队伍建设具有重要意义。

第三，完善晋升政策，拓宽“双师型”教师的专业晋升渠道。充分调动实践能力强的专任教师向“双师型”教师发展是制定和完善职业教育公共政策时必须注意解决的一个重要问题。为此，《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定，在职称评定中，那些在职业院校长期任教且专业实践能力强的专任教师可以“申请评定第二个专业技术资格，也可根据有关规定申请取得相应的职业资格证书”[9]，职业院校的专任教师可申请评定“第二个专业技术资格”，并取得相应的职业资格证书。

第四，扩大编制数量，壮大“双师型”教师队伍。随着我国职业教育办学规模的不断扩大和专业门类的日趋增多，“双师型”教师师资成为保障职业教育质量的重点和关键。为加快“双师型”教师队伍建设步伐，《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》提出，“在现有编制总量内，盘活编制存量，优化编制结构”，坚持新增编制向“双师型”教师队伍倾斜[11]。通过编制管理这一刚性政策规定来保障“双师型”教师规模的扩大，这是确保“双师型”教师数量增加、质量提高的重要措施。

第五，调整分配机制，激发“双师型”教师活力。为破解职业院校在收入分配、薪酬待遇等方面管得过严、捆得过死等问题，《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》规定，职业院校在多种方式或形式的校企合作和技术升级改造服务的收入中，“可按一定比例作为绩效工资来源”，同时明确对教师依法取得的科技成果转化奖励性收入“不纳入绩效工资，不纳入单位工资总额基数”[11]，规定校企合作、技术服务等收入可作为教师绩效工资和依法取得的科技成果转化奖励性收入，不再纳入教师绩效工资，使“双师型”教师的工作主动性、积极性得到进一步激发。

从上述教育公共政策可以看出，政策主体对激励性工具的使用既注重通过增加工资等调动“双师型”教师的积极性，也注重通过支持他们获得“双证书”和“教学成果奖”来提高他们从事职业教育的主动性和积极性。总之，各地各院校在促进“双师型”教师队伍建设中应确保各项政策的落地落实落细，通过多种方式增加他们的获得感和幸福感。

三、职能拓展性政策工具的选择使用与“双师型”教师素质优化

麦克唐纳尔和埃尔莫尔认为，职能拓展性政策工具是为了推动政策更快更好地实施，政策主体选择和使用这种“投资”的“主要意图是促使个体或机构实现其基本功能的永久性变化”[5]（232）。具体来看，职能拓展性政策工具的主要特征是政策主体试图通过增加一些领域的投资（投入）或设立专门机构、各类支持项目来加大人才培养力度，以此提高政策客体的能力水平，进而实现政策目标。虽然激励性政策工具和职能拓展性政策工具都以增加投入为主要特征，但前者关注的是短期回报及收益，后者注重的是长期回报及收益。因此，职能拓展性政策工具更易受到政策主体的青睐。

首先，职业教育公共政策体现出对加大“双师型”教师培养培训支持力度的导向。为有效解决“双师型”教师来源渠道单一、数量不足等问题，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》明确提出，要以加快推动职业教育快速发展为基本目标，“多渠道地解决职业技术教育的师资特别是技能教师来源问题”[8]。随着职业教育办学规模的扩大和职业教育对“双师型”教师数量需求的增强，我国在多个职业教育公共政策中提出要切实加强职业教育师资力量。在这些政策的指导下，天津职业技术师范大学等专业化职业教育师资培养基地提高了职业教育教师供给能力，但因已有师资供给难以完全满足快速发展和日益增强的职业教育需要，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出要“推进高水平学校和大中型企业共建‘双师型’教师培养培训基地”[10]。在《国家职业教育改革实施方案》中，公共政策主体对“双师型”教师培养培训基地建设又做出规定，“建立100个‘双师型’教师培养培训基地”[1]。这一目标意味着要通过职能拓展性政策工具来加快“双师型”教师队伍建设步伐。为贯彻落实国务院加强“双师型”教师队伍建设的重大决策部署，教育部等四部门在《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》中明确规定，要在全面科学考核评价的基础上，“认定300个‘双师型’教师培养培训示范单位”[11]。这些职能拓展性政策工具主要通过增加投入来实现政策目标，进而解决“双师型”教师数量不足、质量不高等问题。

其次，职业教育公共政策体现出积极引导职业院校专任教师向“双师型”教师发展的取向。引导企业高技能人才进入职业院校任教是壮大“双师型”教师队伍的措施之一。2002 年，国务院出台政策，明确要求各地各职业院校采取切实措施，及时“安排教师到企事业单位进行专业实践和考察”[13]。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确规定，要加快“建立职业教育教师到企业实践制度”，要求“专业教师每两年必须有两个月到企业或生产服务一线实践”[9]，这是2002年政策的延续及细化，反映出职能拓展性工具与命令性工具相互配合的内在特征。为切实提高职业院校专任教师的能力水平，《国家职业教育改革实施方案》明确规定，职业院校、应用型本科高校教师“每年至少1 个月在企业或实训基地实训”[1]。把到企业或实训基地参加实训的对象范围从职业院校教师扩展到应用型本科高校教师，显示出政策主体对推动专任教师向“双师型”教师发展的政策导向，是对教师实践能力的具体要求。

最后，职业教育公共政策体现出加大“双师型”优秀教师培养力度的导向。为有效解决“双师型”教师队伍质量不高的问题，《国家职业教育改革实施方案》明确要求，各地“定期组织选派职业院校专业骨干教师赴国外研修访学”，以提高他们的能力水平；各职业院校在新教师招聘中可以“实行高层次、高技能人才以直接考察的方式公开招聘”[1]。显然，这些新政策旨在提高“双师型”教师队伍素质，优化师资队伍素质，显示出职业教育公共政策对自身职能拓展的积极探索和努力。正因如此，在贯彻落实国务院加强“双师型”教师队伍建设的决策部署中，《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》提出要组织实施“双师型”教师境外培训计划：“每年选派1 000 人，经过3~5 年的连续培养，打造高素质‘双师型’教师教学创新团队”[11]。这一政策设计显然是对职能拓展性政策工具的选择和使用。

总体而言，我国职业教育公共政策主体十分注意运用职能拓展性政策工具，特别是在职业教育投入显著增加的背景下，遴选优秀“双师型”教师出国访学研修，支持“双师型”教师教学创新团队建设等，体现出对建设这支队伍的政策支持和制度保障。然而，要落实好这些政策，各地、各职业院校还应实事求是、因地制宜地制定更具体、更公平、更科学、更具操作性的制度和办法。

四、权威重组性政策工具的选择使用与“双师型”教师队伍管理机制

在公共政策文本的基本框架体系中，政策主体依据预定政策目标，在对政策客体实际取得的工作效能进行全面评估、对行为变化进行必要考核等过程中引入多方力量共同参与，既可调动各方落实政策的积极性，又能确保评价结果的客观公正。基于这一认识，麦克唐纳尔和埃尔莫尔认为权威重组性政策工具的主要特征是“个体和机构之间转移正式权威”的政策工具[5]（233）。在社会公共事务管理中注重对权力进行合理分配和不断调整，在具体政策制定及实施中注重把权力下放给不同个体或社会组织机构，以此充分使用、合理调配多种资源，可形成强大合力，推动政策目标的顺利实现。在我国职业教育公共政策体系中，政策主体也常常运用权威重组性政策工具来加强和推动“双师型”教师队伍建设。

第一，以权威重组为政策工具，注重建立多方参与的“双师型”教师培养机制。为保障“双师型”教师供给数量和培养质量，需要调动各方力量实质性参与的积极性和主动性，并依据职业教育改革发展的客观需要，逐步建立和完善地方政府、普通高校、骨干企业等多方参与、密切协作的“双师型”教师培养机制。2019年发布的《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》是这方面的典型政策文本。该方案对机制建设的规定主要包括三个方面。一是规定“校企共建职业技术师范专业能力实训中心”。适应职业教育发展需要而建立的实训中心采取的是校企共建机制，因此，可以通过权威重组政策工具来调动各参与方培养“双师型”教师的积极性和主动性。二是明确要求进一步“健全普通高等学校与地方政府、职业院校、行业企业联合培养教师机制”。职业教育师资队伍联合培养机制的建立和运行，使得普通高校、职业院校和多个行业企业能够主动参与到“双师型”教师培养之中，可实现教育资源的充分调配和最大化利用。三是强调要真正调动和发挥行业企业在培养“双师型”教师中的能动作用，在教育公共政策上鼓励和支持校企共建实训中心[11]。注重行业企业的积极参与和作用发挥，有利于凸显“双师型”教师队伍的内在优势。

第二，以权威重组为政策工具，建立多方参与的“双师型”教师评价新机制。科学公正的教育评价对促进教育改革发展实践具有诊断、调节、促进等作用，教师队伍建设也是如此。为不断加快“双师型”教师队伍建设步伐，职业教育政策主体在公共政策制定中始终注重对教育评价工具的选择和使用。在教育评价工具和手段的选择、使用中，多方积极参与和客观公正的评价机制可使考核标准更准确，评价结果更公正。为实现这一目标，《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》明确要求在职业教育改革发展实践中，要积极探索并逐步建立院校、企业与培训评价第三方组织密切协同、评价客观公正的多元参与的“双师型”教师评价考核体系[11]。这表明，在“双师型”教师队伍建设的成效评价中，除职业院校外，与职业教育密切相关的行业企业、专业培训评价组织等第三方机构（组织）也应积极参与其中，充分利用各自优势对“双师型”教师建设的实际成效做出客观评估，以发挥教育考核评价对政策客体的激励和矫正作用。

第三，以权威重组为政策工具，注重建立校企人才双向流动的常态化运行新机制。目前，在校企合作机制下，教育各界对推动校企技能型人才双向流动有着广泛共识，但由于管理体制和运行机制的不完善、不配套，各地各院校在促进校企人才双向流动的实践中存在着人员流动不畅、效果不佳等问题。为有效解决类似问题，需要职业教育公共政策主体运用权威重组性政策工具，加快建立并不断完善校企人才双向交流协作的长效机制。为此，教育部、国家发展改革委等四部委明确提出要以权威重组性政策工具推动“双师型”教师队伍建设，并形成长效机制。一方面，做好顶层设计，“加大政府统筹，依托职教园区、职教集团、产教融合型企业等建立校企人员双向交流协作共同体”；另一方面，在职业教育交流协作共同体建设基础上，各地各院校应根据实际，因地制宜地“建立校企人员双向流动相互兼职常态运行机制”[11]。这些政策着眼于职业院校和企业的优势、特长，坚持在政府统筹领导下因地制宜、因时制宜地建立和完善职业院校（集团）、产教融合型企业等校企人员双向交流与密切协作的发展共同体，逐步形成和不断完善校企双方专业技术人员和高水平教师双向流动的常态化运行机制。这一机制的建立及完善可为职业教育高质量发展提供坚实的师资保障。

总体来看，多年来，党和政府把加强和促进“双师型”教师队伍建设视为加快职业教育改革发展的关键，在政策制定中注重对该问题的切实解决。第一，注重综合运用多种政策工具，以解决“双师型”教师队伍建设相对滞后的问题。在多个职业教育公共政策文本中，命令性、激励性、职能拓展性、权威重组性等政策工具常常是综合运用的，反映出政策主体对政策工具的熟谙程度和灵活应用。第二，注重多种政策工具的相互配合，以解决“双师型”教师队伍建设中存在的突出问题。在多个职业教育公共政策中，政策制定者注重发挥不同政策工具的优势，命令性与职能拓展性、命令性与激励性、职能拓展性与权威重组性等多种政策工具相互配合，体现出政策设计的科学性和合理性。第三，注重刚性政策工具与柔性政策工具的相互补充，形成政策合力。在多个职业教育公共政策中，政策主体既注重对“双师型”教师数量、名师工作室和创新团队等方面予以刚性约束，也注重对“双师型”教师素质提高、作用发挥、示范带动等方面予以必要和必需的柔性引导。第四，注重激发“双师型”教师教书育人的主动性，提升办学质量。从多个职业教育公共政策文本可以看出，职业教育政策主体始终注重运用荣誉授予、表彰奖励等激励性政策工具来提高“双师型”教师的荣誉感、成就感，以此激发他们教书育人的主动性、积极性和创造性。