乡村振兴背景下村干部职业化的困境与路径

□王元君

（吉林大学马克思主义学院，吉林 长春 130000）

随着农村社会转型和乡村振兴战略的实施，村干部逐渐呈现职业化态势。村干部职业化的目的是通过科层制规范村干部，实现激励和监督双重功效，从而提升乡村治理的效能。如何更合理地推进村干部职业化、更科学地建构乡村治理的内生制度是需要思考的时代课题。

1 乡村治理与村干部职业化

通过梳理国家基层治理的历史脉络发现，随着国家治理职能和乡村治理需求改变，乡村治理主体和农村基层组织也在不断发展和变化。

传统乡土社会实行“双轨制”政治制度。由于治理能力有限，统治者并不直接管理基层社会，而是派出“代理人”，即乡绅代为治理，以此节约政治成本。到了清朝末年，“赢利型经纪”取代了传统的“保护型经纪”，以此加强国家对基层的集权。中华人民共和国成立后，国家基层组织变为生产队，同时承担了政治功能与经济功能，开展社会主义建设。改革开放后，在生产队基础上形成了自然村与行政村，在人民群众的伟大实践中，诞生了村民自治的总体框架。乡村振兴战略实施以来，大量治理资源向农村倾斜，治理任务十分艰巨。这对村干部提出了更高的要求，只有使其更加职业化、专业化、精细化，才能够提升基层治理的效能。

1.1 村干部职业化的基础

村干部职业化意为村干部按照行政科层制标准执行村级治理任务。一方面，由兼职不脱产变为专职脱产。另一方面，由国家进行统一管理。农村社会的转型和乡村振兴战略的实施，为村干部职业化转型提供了生存空间。

一是乡村权威衰落。我国传统基层社会是“熟人社会”。在“熟人社会”中形成了以“家本位”为核心的尊卑伦理和人情关系网络。由于“皇权不下县政”，士绅阶层是传统基层社会的治理主体，凭借隐性权威和“熟人社会”的人情关系网实施治理规则。此时，精神上的荣誉感是激励村干部的主要手段。随着城乡人口大规模流动，农村社会结构发生了显著变化。乡村传统治理规则和共同体价值观崩塌，但现代法治社会的价值体系尚未建立，农村处于“半熟人社会”的过渡阶段，导致曾经的精神激励因素失效。如果繁重的村务背后没有实质性的物质激励因素，村干部很容易失去工作积极性。传统的村庄治理模式和激励模式已经失效，农村社会亟须建立新型治理制度。

二是治理任务繁重。乡村振兴战略实施后，村干部不仅要引导村民走上共同富裕的道路，而且要处理各种外部赋予的事务和内生性基层事务，例如拆迁安置和调解纠纷等事务。特别是乡村振兴战略实施以来，政府把大量人、财、物等资源倾斜至农村，资源集约化加大了村干部的工作量，传统治理模式难以满足治理需求。除以之外，大量的书面工作要求村干部必须成为训练有素的专业人员，具备熟练的专业技能，以提高治理效率。

1.2 村干部职业化的优势

实行村干部职业化能有效提升乡村治理效能，具体体现在以下方面。

一是村干部职业化促进乡村治理规范化。村干部参照公务员管理制度，职责分工更加明确。村党支部负责统筹全局，决定经济社会发展的重大问题。其他村干部负责项目协调等具体事务，并与上级有关部门及时对接。在办理村务时，必须做到“办事留痕”，及时填写各种报告和文件，便于群众日后查证。

二是村干部职业化能够助推干部结构优化。职业化的村干部拥有更稳定的收入，可以吸引一大批更年轻、受教育程度更高的人才投身于乡村振兴事业。同时，拓宽了选人、用人渠道，有利于缓解农村人才缺乏的困局。

三是村干部职业化利于提升干部素质。职业化的村干部变为“流官”，可以实现流动性任职。这不仅可以帮助村干部获得基层工作经验，提高他们的综合能力和素质，还可以打破“晋升上限”，通过晋升和激励吸引人才，为乡村注入“新鲜血液”。

2 村干部职业化的现实困境

村干部职业化的初衷是通过科层制规范村干部，实现激励和监督的双重目的，从而提升乡村治理的效能。然而，当村干部职业化制度嵌入现有的村庄政治结构时，削弱了村干部与村民的社会关联，引发了乡村治理的一系列问题。

2.1 干群联结松散

一是村干部作为“国家代理人”的角色得到强化。职业化的村干部由乡镇政府支付工资、考察晋升、拨付治理资源，村干部的“政治生命”很大程度上取决于上级政府，这就要求村干部必须与上级政府保持良好关系，向上级负责，努力履行上级赋予的职责。因此，村干部与国家的联系得到加强，从“代理人”与“当家人”的双重角色变为“代理人”的单向角色。村干部的身份由“村民”变为“村官”，国家和农村社会的双向互动体制产生断裂，国家可以自上而下传达政策，广大村民失去了以村干部为中介的表达渠道，造成国家不了解基层社会和人民的需求，可能无法制定切实可行的“三农”政策。

二是村干部与村民之间的社会关联逐渐松散。职业化的村干部必须执行坐班制度，有固定的工作时间和工作地点。但是“半熟人社会”的村务往往具有突发性和复杂性的特点，冲突和争端往往具有不规则性和不确定性，需要村干部去现场灵活调解，需要将乡村治理框架融入当地村庄和基层组织的社会文化环境中。村干部经常在办公室工作，减少了与村民面对面沟通和交流的机会，不能充分了解村民的思想动态和真正需求。固定的工作方式并不适合村庄管理，会造成国家资源浪费。

因此，农村社会的特殊性要求村干部要采取灵活的工作方式。村干部必须随时深入群众，了解村情民情，做好上传下达工作。

2.2 削弱村民自治

一是村民自治组织被纳入科层体系。传统村干部由村民选举产生。职业化的村干部由“土官”变为“流官”，以上级任命为主。村民不再热衷于参加选举大会，对待村庄政治生活的态度冷漠。这意味着将行政权力扩大到农村社会后，村民自治空间被压缩，村民成为政策执行的对象，而不是积极的参与者。村两委成为科层制的一部分后，加深了村民对全能型政府的期望。行政权力的过度越位模糊了个人和社会之间的界限，最终可能导致乡村社会行政化。村民自治组织被正式纳入科层体系，农民原本脆弱的自治权力被进一步消解。

二是村庄动员力被削弱。村干部的工作行政色彩浓厚，迎合乡镇政府的需求和逻辑，导致群众动员性下降，群众参与村级选拔的可能性有限，参与积极性不高，乡村治理的公共性减弱。在涉及村庄经济发展和重大决策的实际工作中，村两委为了确保任务在规定的时间内完成，避免延误和信息泄露，决定直接开始实施，不再征求群众的意见和建议。村干部只关注事件的结果，忽视了基层自治需要群众广泛参与这一过程，使村民自治在乡村治理过程中不能充分发挥作用。村干部未能将国家和乡村社会联系在一起，导致国家和乡村社会之间疏离。

因此，群众自治组织不能完全被科层体制吸纳，村干部职业化的推行不能一蹴而就，必须平衡农村社会行政与自治的关系。

2.3 干部缺乏监督

一是传统观念对村干部的约束力减弱。职业化的村干部与传统农耕生活分离，实质上与传统农村生活脱嵌，外生性特征更加明显。村干部不再用传统乡土社会的内生权威和村规民约实行治理，而是采取更加个体化和个性化的措施，村庄的公共政策和传统观念对其限制十分有限。此外，村干部掌握先进的政治思想和经济观念，对于乡村社会经济发展的方式和路径都有自己的想法，导致他们的行为不受约束。

二是村治资源具有了私人属性。“项目治村”已成为农村地区获得公共资源的主要渠道。从“项目治村”的村治逻辑来看，村干部必须努力为村庄带来更多的外部资源，使村民能够在经济方面受益。村治新项目的获得很多时候取决于村干部个人关系和能力，更具个人色彩。“跑项目”已成为衡量村干部能力的重要指标。这会使村干部产生一种错觉，将村庄发展归功于个人，他们在村庄生活中具有绝对的话语权，有参与村庄决策的绝对权力。项目实施过程中，村干部只从个人利益出发支配资源，将其他村民排除在村庄政治生活之外。能带来大量经济资源的村干部垄断村庄政治，普通村民往往很难表达有效意见，使村民自治权无法充分行使。村治资源将逐步从国家公共资源转变为具有“私人属性”的资源，这无疑会削弱国家资源的公共性质。

因此，要创新基层民主监督制度，充分发挥村民监督委员会的作用，对村干部进行监督。

3 村干部职业化的实施路径

村干部职业化的实质是把村干部当作管理者，提升其必要的素质和技能，使其能胜任自身的工作。在乡村振兴背景下，村干部职业化的实施不能一蹴而就，必须有序推进。

3.1 明晰权责界限

一是加强村干部与村民的联系。现在的农村社会是“半熟人社会”，仍然具有一些“熟人社会”的特征，村干部工作的主要属性仍然是群众工作。村干部需要经常深入拜访、了解群众，只有这样才能有效提升村庄的内生凝聚力，调动村民参与村庄公共事务的积极性和主动性。如果简单照搬科层制，必然导致村干部和村民关系异化，甚至深化矛盾。因此，村干部需要密切联系群众，提高整合、管理和动员群众的能力。

二是明确基层政权和村级组织之间的权责界限。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，基层政权与村委会应是指导与协助关系。在村干部职业化的过程中，只有真正理顺基层政权与村级组织的权责关系，才能避免村委会变为承接乡镇政府压力的群体，也能避免过度行政化和压缩基层自治空间。一方面，要从治理现实出发，科学分析和评价基层政府与村庄之间的权力结构，及时完善现有的相关权力结构，协调基层政府与村庄、行政与自治的关系，在国家代理人和农村管理者之间保持一定的平衡，使村干部能够采取措施动员群众改善生活。另一方面，应该进一步标准、规范运行基层权力。国家应为基层政治组织提供相应的配套资源，提高其治理能力，有效促进基层组织运行标准化和制度化。

3.2 平衡行政与自治

一是村干部应由村民选举产生。村干部职业化应该是治理方式更加职业化、专业化，但并不意味着官僚化。乡镇政府不能直接任命村干部，应由村民选举后再任命。村民有参与村干部选举和考核的权利，并适当增加其权重，优先考虑村民的意见。村民有监督村干部的权利。要在村务栏公开村干部的业绩、薪金等情况，特别是与整个村庄经济发展有关的所有事项。村干部从村民中产生，必须深入群众，依靠群众，关心群众生活，加强与村民的联系。

二是要深化村民自治实践。在乡村治理实践中，必须充分尊重农民的主体地位，不断完善和优化村民自治制度，使村干部在村民自治制度框架中更好地发挥作用，提升治理效率。一方面，建立务实、高效的常态化民主治理、决策和监督机制。在这个过程中，要充分考虑和平衡自上而下的行政管理和自下而上的村民自治这两种力量，在有效吸收和利用政府资源的基础上，维护村干部与村民的信任基础。另一方面，尊重人民群众的主体地位，切实提高村民的政治参与意识。农村社会生活发生了重大变化，这意味着人与国家、社会之间的许多关系都发生了变化。在这些变化中，国家权力的运作和社会组织的运作最终需要作为乡村治理主体的群众参与。这就需要不断加强群众参与意识，提高基层自治实践能力。

3.3 加强村级监督

一是要创新基层民主监督制度。一方面，要促使村庄的老党员、退休干部等群体发挥余热。这部分人具备较高的文化水平和政治素养，不仅能解释群众反映的新情况、新问题，而且能够代表群众监督村干部，使村级政务公开、公平、透明。另一方面，要加强党员和人民群众的联系，鼓励农村党员定期联系群众，收集群众对村干部工作的各方面意见和建议，关注群众切身利益，促进邻里和谐、乡风文明。明确权力行使范围，按程序行使权力，使权力监督公开、透明，使党的好政策为群众带来公平正义，减少村干部腐败现象。制定村级任务清单，逐一明确每个工作环节和程序，绘制村级管理流程图，并在村务公开栏上展示，使乡村治理任务一目了然。同时，根据实际情况，制定村级干部违反廉洁从政规定的责任追究措施，以便群众对其进行监督。

二是要发挥村民监督委员会的作用。严格规定村监委成员的年龄、文化程度等选举条件，加强对村监委成员的教育培训。不仅要加强工作作风教育、思想政治教育，还要加强村级监察知识和纪律的业务培训，加强村级监察和金融运行知识的培训。乡镇政府要大力支持村监委的工作，对认真负责、敢于履职的监委会成员给予适当奖励。