公共图书馆业务端内部控制优化研究——以上海图书馆为例

宋智翔

公共图书馆是为市民群众提供精神文化建设的重要场所，根据不同场馆所处地区的不同，其业务端业务内容也会有所差异。作为由财政预算支撑的公益一类文化事业单位，其业务中的严谨性、效率性、合理性不仅影响读者的使用体验，还会影响国有资产的利用效率以及财政预算的使用效率。所以做好公共图书馆业务端内部控制，能够使业务流程更加严谨高效，从而使得国有资金资产利用更加有效，为文化建设提供更好的保障。

一、公共图书馆与企业内控的差异

公共图书馆是文化事业单位中的一个类型，属于公益一类事业单位，其与企业相比存在一些差异之处，从而导致了内部控制的目标有所不同，主要体现在人员结构、运营目的、岗位设置等方面。

（一）公共图书馆人员结构稳定

以组织结构为出发点，公司的组成要素与事业单位基本相同。除组织结构外，事业单位的特点决定了其职权与规章制度十分稳定，很难有大的波动。而且事业单位中的岗位也非常稳定，不会有太大的人事变动。所以事业单位有条件为建设强大的内部控制体系提供存在环境。

（二）公共图书馆不以盈利为目的

公共图书馆与企业不同，运营大都不以盈利为目标。由于缺少了利益导向，内部控制的重心就不在于增加收入而在于减少不必要的支出和提高效率。所以在内部控制建设上，公共图书馆也更注重提高资金的利用率，增加办事效率并提高读者阅读体验。

（三）公共图书馆岗位设置不同

公共图书馆设置了非常多的岗位，例如前端有参考咨询员、图书管理员、文献服务员等岗位。对于前端的外包服务也另有安保管理、餐饮管理、物业管理等图书馆运维岗位。后端和一般企业类似有财务、人事、资产管理、法务等职能性岗位。再根据每个单位的对外业务开展需求会有许多如文献传递、科技查新等专业服务岗位，还有内部需求的如书刊修复、文物修复等技术岗位。研究型图书馆还会有大量的研究岗位，主要研究本单位相关的古籍、艺术品等等。如此多的岗位设置则要求针对本单位的岗位特点来制定内部控制措施。

二、公共图书馆内部控制优化目标

中国内部审计协会2013年发布的《第1101号——内部审计基本准则》，提出“促进组织完善治理、增加价值和实现目标”这一内部审计总目标。对于公共图书馆内部控制措施来说，亦是如此。因为公共图书馆没有盈利的特殊性，所以增加价值不体现在增加收入上，还是体现在增加国有资金的利用率，减少不必要支出，提高单位内部行政效率和流程严谨性这几个方面。

三、公共图书馆业务端内部控制存在的问题及产生原因

（一）信息与沟通效率低下

上海图书馆的10个业务中心之间相对独立，分别使用自己的申请流程及单据格式，除了图书馆统一的资产管理系统外，大部分信息化系统都是各中心独立运行，无法互通。各业务部门信息化系统采用自行开发，或是外包购买服务，但不少业务申请流程仍然保持着传统纸质单据流转的模式。

以文献传递业务为例，由专业服务中心的文献传递部门获取用户订单，再由该部门填写纸质申请单送至历史文献中心，再由历史文献中心各部门通过自己的内部系统将调书申请送至书库，获得用户所需文献。接着由专业服务中心再提交复印纸质申请连同文献一并送至信息处理中心。最后结算阶段，由信息处理中心收取复印费，历史文献中心收取资料费，专业服务中心收取服务费，所有费用皆由专业服务中心向用户收取，之后再与历史文献中心和信息处理中心结算，其业务流转流程如图1所示。

图1 文献传递业务流程

图中的虚线部分为通过邮箱或者纸质单据的系统外流转方式，实线为系统内流转，明显可见系统外部分远远超出系统内，部门间几乎不存在互通系统，只能依靠纸质单据。光文献传递这一项业务就有如此这般冗长的流程，加之纸质单据和人工记账结算，就会产生漏洞，浪费劳动力，同时也增加了业务风险和财务风险。

（二）制度更新不及时

由于事业单位的执行特性，规章制度的更新速度远不及企业，企业为了自身的利益会及时发现问题修复漏洞，而事业单位对此敏感度不高。随着时代进步，各种新生事物的产生，制度不能与时俱进，就会产生许多问题和漏洞，事业单位对此的敏锐度和改革速度是一大问题。

以报销为例，随着时代的发展，报销的票据更新速度加快，新增的凭证如高铁购票凭证、电子增值税发票。还有各种商旅公司为商务客户开发的多种商旅产品，能以高于市场价的价格支付，并附赠优惠券或积分甚至返现，从而使个人在报销过程中获取一定利益。

票据作为报销支出的依据，上海图书馆对其的要求把控不够严格。至2021年底，对于增值税发票，仅要求单位抬头和税号正确即可报销，明细和备注却鲜有要求。对电子增值税发票不要求在“国家税务总局全国增值税发票查验平台”进行核验即可报销，但该种类发票容易伪造变造，存在假报、多报或以非业务支出发票来报销的风险，造成国有资产流失。

四、针对内部控制问题的优化措施建议

（一）加强内部控制信息化建设

尽管一些公共图书馆在进行核算、预算等工作时使用了现代信息化软件。然而，许多单位的不同部门系统难以共享数据与信息。因此涉及到信息化建设时，应当将企业的实施办法借鉴过来，建立一套标准的信息化系统，为单位经济业务活动提供方便。建立系统之后，再将办理业务的过程加入到系统中去，不论是申请业务或是审批业务。

建立这种系统的优点，首先是能够在一定程度上减少人为失误；其次是能够联通各部门使信息迅速集结，实现部门之间的信息共享；再次是有效监督业务办理过程中的行为，从很大程度上避免可能出现的人情干扰或其他因素。

（二）加强各项票据审核

公共图书馆中有许多财政支出，其中差旅费、业务招待费虽然额数不大，却是最容易出现乱象的地方。一般来说，部门负责人能够为差旅费、招待费提供额度，当业务人员返回单位，要如实填写交通和住宿费报销单，再交由负责人进行审批，会计人员审核通过之后会将钱款打入报销账户。

根据利益相关者理论，报销使用的是集体的财政经费，个人的多占用会影响集体的利益，所以报销流程内部控制需要的不光是流程上的严谨完善，也需要报销凭证的完整，以确保单据上金额的真实性合理性。由于票据是报销的主要依据，不同票据存在不同程度的风险，需要审核人员关注，以防止从中套利。相关票据的主要风险以及需要关注的重点见表1。

表1 不同票据主要风险及关注重点

在使用电子发票报销时，由于电子发票大都是pdf文件，经由处理软件就可以对发票上的文字和金额进行修改，从中可能造成隐患。为了防止发生此类票据变造的情况，可以规定使用电子发票报销时必须附带“国家税务总局全国增值税发票查验平台”的查验结果单，且此单据下载操作应由财务人员负责，保证其真实性，因为查验结果单的pdf文件也是可以变造的。

目前市场上有许多商旅公司、酒店提供特殊的商旅产品或服务，例如机票价格远高于当日航班的最低折扣，高出的价格会以积分或优惠券形式返利到买家的个人账户，且提供全额行程单，以供买家报销并因私出行时使用优惠。在提交机票行程单时，有些航空公司会为乘客提供多开行程单的服务，让乘客能够多报销从中赚取差价。对此需要增加审核人员的审核凭证要求，在审核时要求报销人员提供购买机票网站的订单截图或是支付宝、微信等支付界面截图，截图不作为报销单据，仅用于审核人员审核时使用。

又如酒店中售卖商品，可以作为住宿费一起开进发票中，虽然住宿价格远低于出差标准，但是算上物品的价格仍在报销标准内。建议在出差申请前完成审核，在出差申请提交后，由专人查询当日的机票价格和酒店价格，并截图作为依据，报销时实报金额与申请时的查询金额相差过大时，需要报销者出具情况说明，由主管领导签字认可，否则不予报销。

招待餐饮费也存在一定的报销风险，因为现在的餐饮店自助扫码开票模式，消费者可凭二维码开具30天内的发票，且日期显示为申请开票当日。所以可能存在报销申请人拿非业务招待时消费的发票用作业务招待报销。所以在审核业务招待餐饮费时，需报销人提供当日的支付截图。要求尽量减少使用现金支付，留存线上支付凭据。

五、总结

与企业相比，公共图书馆具有其特殊性质，它们给人民群众提供公共服务，牵扯到了公众利益，因此提高单位科学管理水平十分必要。一旦图书馆建成了准确严谨的内部控制体系，就能够对其经济和运作进行分类梳理，识别潜在风险因素，在隐患出现前加强预防。如此就能使得单位做出的财务活动方面的决定更加科学化、严谨化，从根本上提高其控制风险的水平，将运营流程中的每一个环节都纳入到监管中去。

希望各单位能够早日出台相应制度规定，破除公共图书馆中的各种弊端，使图书馆能够成为纯粹的为社会公众提供知识服务的机构群体。同时希望社会公众能够监督指正，为公共图书馆业务的优化以及人们精神生活的建设努力。

课题：上海图书馆（上海科学技术情报研究所）“2151”新人成长计划。