宪法中健康条款的规范构造与协同适用

付子堂，庞新燕

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

传统社会把健康归属于私人范畴，健康是公民个人的事情，不属于公共事务，直至社会发展进入工业化时代，在法律制定中才开始逐步纳入健康条款。此后，健康的内涵不断丰富、扩展，从而将健康权作为一项基本人权逐渐固定下来。特别是进入21世纪，保障公民健康成为社会发展趋势，在世界范围内引起重视。

在我国法律体系中，囿于部门法的法律位阶和规范内容，公民健康保障的内涵与实施机制在部门法层面得不到根本性的阐释。而我国现行《宪法》第21条、第26条第1款、第33条第3款、第45条对保障公民健康问题提供了较为系统的规范解释依据和制度指引。为更好地阐释宪法健康条款的内涵，形成宪法上关于健康权的完整表述，本文着重从宪法中健康条款的规范构造(包括内部规范构造和外部结构)入手，厘清其含义，并阐明其实施路径。

一、作为根本规范的宪法健康条款

宪法学的研究应依托文本，特别是在理论研究和实践上，都要以宪法文本本身的解释、理解为基本内容。“文本自身是法律分析的明显起点。不看文字无法推断法律的精神。”2007年始，“文本—规范”的研究方法在宪法学界盛行，即用解释学的方法探讨实践中的宪法问题，使文本和解释学逐渐成为宪法学界具有共识的研究方法。每一部成文宪法都是由诸多条文集合而成，因此，在其内部必然存在着若干根本性规范和重要原则，而宪法的骨架正是由这些根本性规范和重要原则构建的。特别是如果一个国家在其宪法中明确设定了“不可修改之规范”，那么将这些规范视为“根本规范”或者“根本决断”是无争议的。“不可修改之条款”在我国《宪法》中虽然没有明确规定，但是，我国法学界通说认为宪法内部存在若干可以被称之为根本规范的规定。笔者支持这种通说。基于规范的功能，根本规范依据功能类型大致分为“边界控制性规范”和“内容规定性规范”。“边界控制性规范”是指要求对下位原则和具体规则的理解和适用不得突破其设定的边界；“内容规定性规范”是指要求下位原则和具体规则的理解和适用必须有助于其自身落实。

我国《宪法》中有关公民健康权保障的条款为：第21条、第26条第1款、第33条第3款、第36条第3款、第45条第1款。其中第21条和第26条第1款阐释了健康权丰富的内涵，从国家义务层面规定保障和促进公民健康。内容包括：发展医疗卫生事业、体育事业、保护环境以及健全基本医疗卫生服务等积极义务。其主要表现形式为：“宪法和行政法意义上的政府发展和管理医疗健康事业、提供相应公共服务的责任和权限。”从《宪法》条文本身分析，第21条和第26条第1款是对其他法律中有关健康保障下位原则和具体规则的内容指引。笔者认为其属于根本规范中的内容规定性规范。《宪法》第33条第3款和第36条第3款规定了公民的健康不受非法侵害，表现为对自由权层面的健康权的保障，例如：未经公民自身同意不得对其进行强制治疗和实验，公民有权决定自身治疗方案。从条文内容上不难看出是其对公民健康保障边界的设定，属于根本规范中的边界控制性规范。《宪法》第45条第1款规定了公民在能力不足(如：年老、疾病、丧失劳动能力)时可以从国家、社会获得帮助的权利，属于积极人权概念中的享有权，即公民有平等获得与社会水平发展相一致的医疗卫生服务、社会医疗保障、最高水平的健康机会、疾病防治等权利。此权利主要表现形式为人权法和社会法意义上的医疗卫生与健康促进的权利，符合内容规定性规范的要求。因此，我国宪法中的健康条款在很大程度上符合宪法根本规范的要求，具有根本规范的属性，而且，条款规定保障公民健康的义务主体不仅局限于国家，社会和组织也发挥着相当重要的作用。条款的类型不单单是保障性规范，还包括禁止侵害他人健康的禁止性规范和国家鼓励发展各种健康事业的鼓励性规范。条款规范的内容也相当丰富，既有手段又有目的，但对宪法中健康条款规范构造的分析不能单单局限于对条款本身的分析，还应特别关注健康条款产生的历史背景、在宪法中的位置、规范属性以及宪法中其他条款对健康条款的影响，用体系解释的方法去看待健康条款。因为这些是健康条款不可或缺的部分，深远地影响健康条款的具体适用。

二、宪法中健康条款的内部规范构造(8)此部分分析参见了张震对规范构造的解释。参见张震：《宪法环境条款的规范构造与实施路径》，载《当代法学》2017年第3期，第31—41页。

宪法中的健康条款具备宪法根本规范的自洽性，逻辑清晰。健康条款的内部规范构造指明了保障健康的主体、手段和内容。

(一)保障主体明确

第一，国家。国家的基本特征之一就是设立公共权力。宪法在适用“国家”这一概念时往往是为了规范国家权力。近代社会，政府主要承担消极“守夜人”的角色，但随着社会发展开始向服务型政府转型。公民健康保障具有公益性和公共性的特征，因此，国家是保障公民健康权的最主要的主体，也只有国家能给予保障公民健康的安全环境。古往今来，人们都希望在稳定而有保障的环境下生存，所谓“不求大富大贵，只要一生平安”，凸显的就是社会成员渴求安全的“底线思维”，国家通过制定法律为公民健康保障提供安全的环境。“联合国人权委员会在2008年做了一项统计，指出全球至少有115个国家的宪法中规定了健康权(right to health)或者健康照护权(right to healthcare)，并且至少有6部《宪法》规定了保障公民健康是国家的责任。”由此可见，国家在保障公民健康中的重要性。在保障公民健康权问题上，国家既需要履行消极义务，如：我国《宪法》第33条第3款的规定——国家对公民基本人权的尊重，第36条第3款的规定——公民健康不受非法侵犯，同时，国家亦需要履行积极的保护义务，即国家有责任通过出台政策、制定法律、采取相应措施等实现公民的健康权，诸如：《宪法》第21条、第26条第1款的规定——国家保护公民健康，但是，无论何种义务都需要国家积极配合。首要，承认公民健康权，不仅是在法律中明确规定，而且需要在本国的政治发展中有持续的地位。其次，出台保障健康权的法律、政策等，使得健康权保障有制度支撑。最后，健康权的实现需要国家积极执行相关法律、政策，落实执行制度，实现健康保障。

第二，社会组织。随着我国对非公经济体的解绑，非公经济焕发出蓬勃的生命力，从而涌现出各类社会组织。社会组织作为非国家行为体越来越多地参与各类社会事务，对国家经济发展、社会决策以及公民的利益诉求具有积极影响。从世界各国法律对非国家行为体的有关规定中不难看出：“在全球范围内的社会权保障问题上，出现了国家中心责任向非国家行为体转移的过程。”“非国家行为体越来越多地参与各类社会事务，承担越来越多的社会权之义务”，其中就包括对公民健康权的保障。因此，在传统宪法关系主体——国家和公民——之外，作为非国家行为主体的社会组织在现代宪法中也有重要的权利、义务地位。例如：我国《宪法》第21条规定，国家直接把社会组织作为一个保障公民健康的行为主体，并鼓励、支持其开展工作，由此，社会组织可以被认为是保障公民健康的义务主体。

第三，公民个人。任何人都是自己权利的最直接保护者。毫无例外，公民个人是自身健康的保护主体。T.H.马歇尔在第一次倡导“公民身份”时就指出：公民身份不仅仅意味着公民享有权利、捍卫权利，同时意味着不能忽视与之相关的概念义务。我国《宪法》第36条第3款规定：禁止任何人利用与宗教相关的事务损害公民的身体健康，这也明确了公民作为义务主体不得侵害他人的健康，也即个人对他人的健康负有不伤害的义务。同时，2020年实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》)第69条第1款规定了公民是保障自己健康的第一责任人，也意味着公民对自身健康负有不可推卸的义务。

(二)保障手段多样

第一，尊重和保护。健康权的保障经历了由自由权向社会权转变的历程。其中尊重更多的是从健康权的自由权层面来讲的，以最基本的方式——不干预——保障健康。自由权可以被称为个人对政府干预的防御权，这是基本权利所拥有的最为原始的功能。传统上，基本权利规范中公民与国家之间的法律关系是典型的自由权代表，其最重要的规范含义为：国家不得侵犯公民的权利。包括：公民对自己身心健康的自由支配，公民的健康不受非法侵害，公民特别是患者对自身健康的知情权以及国家尊重公民的人格尊严、健康等含义。这与《宪法》第33条第3款规定人权保障条款所包含的没有明确规定的自由权内容(例如：生命权、健康权)相一致。我国宪法以义务性规范的形式来保障公民的健康权，旨在从消极防御角度对公民健康保障予以纠偏式保护。而保护的方式更多偏向于国家的社会权保障义务，例如：国家从规制环境污染方面保障公民健康。单从保护的词意来讲，保护包括预防和实现。宪法之所以如此规定意在对环境保护采取消极预防和积极治理双重形式，从预防式和纠偏式不同形式保护环境最终达到保护公民健康的效果。

第二，发展。我国《宪法》第21条和第45条第1款规定国家通过发展与健康保障相关的事业以保障公民健康。单从词意上来看，发展强调的是一个动态变化，由培育、进展不断扩大，直至发展成为一项稳定的产业。宪法此规定意在从积极作为的角度对公民健康采取动态化保障，国家依据不同发展阶段实施与之相适应的政策、制度，保障公民日益增长的健康需求。这种动态的保障方式可以有效弥补因法律的滞后性带来的保障不足问题，相比明确的条款规定余留空间较大，与时俱进地满足不同时期公民健康需求。

第三，鼓励和支持。《宪法》第21条规定国家鼓励和支持社会组织保障公民健康，此规定强调了国家有鼓励和支持其他主体发展保障公民健康事业的积极义务。一方面是鼓励各种社会组织积极开展各种公益健康事业，在供给上满足公民的健康需求。另一方面是激发社会组织的积极调动作用，诸如：组织开展群众性的卫生公益活动，开办各种卫生讲堂，宣讲公民的健康知识，培养其健康理念。由此表明保障公民健康的形式不仅依靠医疗，更重要的是开展健康教育、增加公民的健康知识、提升公民健康意识等，从而增加公民的主观能动性。鼓励与支持的手段实现了“三赢”局面，国家作为最重要的保障主体鼓励社会组织一起分担责任，社会组织通过开展健康活动提升公民健康能动性，三方通力合作，事倍功半地完成健康保障的目标。

(三)保障内容明晰

第一，通过发展医疗卫生事业、社会保险、社会救济以保障公民健康权。《民法典》第1004条前半段规定自然人享有健康权，并将健康权的内容界定为“身心健康”，即生理健康与心理健康两部分，由此，学界关于健康权具体内容之争论可暂且告一段落。我国《宪法》第21条规定了如何保障公民健康权，为此国家应建立健全与此相关的健康制度。诸如：医疗卫生制度，它是指国家与社会为保障和提高人民的健康水平、诊治疾病而建立的法制体系、组织体系、服务体系和服务过程等。随着我国经济的不断发展、人民对健康认知的不断加深，我国的医疗卫生事业取得了长足的进展。2012年12月，国务院新闻办公室发布了《中国的医疗卫生事业》白皮书(以下简称白皮书)。白皮书从7个部分阐释我国医疗卫生事业取得的成果及公民健康保障提升的现状。社会保险制度，包括基本医疗保险和商业保险。目前，我国基本形成了全民医保的保障体系，公民的基本医疗权得到较好保障。商业保险作为基本医疗保障的补充，为保障公民健康发挥着加持作用。社会救济作为社会保障的兜底制度，为贫困公民的健康保驾护航，对防止因病致贫、因病返贫具有重大现实价值。

第二，强调环境保护以保障公民健康。经济的高速发展带来环境严重污染与生态破坏。环境污染、生态破坏对人类的健康存在直接和潜在的威胁，例如：严重的大气污染造成呼吸疾病频发、土壤污染导致的“毒大米”以及世界范围内所发生的大传染病都与破坏环境、生态密切相关，最终都将严重影响人类健康。《宪法》第26条第1款通过宣誓性条款规定通过治理环境以保障公民健康，无论是在立宪理念还是在技术上均具有立法上的前瞻性。该条款把自然环境与人的健康作为中心，凸显出宪法的核心价值——维护人的尊严，而环境是人有尊严生活的物质基础，充分体现了宪法“以人为本、以自然为根、以人与自然的和谐为魂”的价值理念。

第三，保障公民的基本人权。健康作为一项人权被提出来是二战以后的事情。二战以前，在一些包含健康内容的社会权保障和治理社会公共卫生等问题上，一些国家有所规定，但它并不是一项独立的权利，没有独立的健康权概念。健康权的提出是人类在经历两次惨绝人寰的世界大战之后对生命的反思，特别是在世界卫生组织和联合国的积极推动下，人类对健康权保障的重视程度愈发高涨并建立起了以联合国公约为基础的完整的健康权规范保障体系。在公约的影响下，不少国家将健康权写入本国宪法、法律中。“即便一些国家不承认健康权，但在制定本国基本医疗卫生政策时也深受国际法上有关健康权规定的影响。”而我国宪法从一开始就有健康条款，并在宪法的引领下出台了诸如《国境卫生检疫法》《传染病防治法》等具体的法律，特别是2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，该法解决了健康条款散落于各个法律、法规的无序问题，将公民健康保障统一在医疗卫生与健康促进领域。2020年通过的《民法典》也明确规定了公民健康权保障。不同法律、法规对健康权的规定是对宪法中保障公民基本人权顶层设计方案的落实，也是对公民健康权的具体保障。

综上所述，对宪法中健康条款的规定可做如下解释：其一，明确了何为健康权、如何保障健康权、保障的主要内容有哪些。其二，明确了保障公民健康的义务主体。特别强调国家在保障公民健康权中的重要角色定位，同时，强调社会组织应承担的义务以及公民作为权利的享有者也应履行相应的义务。宪法中的健康条款内容明晰、指向明确，具有宪法根本规范属性。

三、宪法中健康条款的外部结构

宪法中健康条款的完善，也即宪法健康条款的外部结构，它的形成与国际国内大环境密切相关。健康条款的形成离不开国际人权法与政治因素、国内政策以及经济发展的积极影响。因此，本文从国际、国内两个层面来分析宪法中健康条款的外部结构。

(一)国际人权法的影响

现代权利语意和法治视角下的健康权确立于20世纪40年代，标志是《世界人权宣言》与《世界卫生组织宪章》的通过。《世界卫生组织宪章》虽然对健康权保障许下美好的愿景——使全世界人民获致最高水平的健康，但其作为约束各国的道德标准，不具有法律上的约束力，所以只能是“愿景”。1948年12月，《世界人权宣言》的通过奠定了健康权在国际人权法中的基础地位。《世界人权宣言》第25条规定了健康权，但只是原则性的规定，内容比较保守，并没有详细保障规则。1966年，《经济、社会和文化权利国际公约》第12条第1款规定了健康权。这是健康权首次作为法律意义上的权利，并以国际人权公约的形式出现，对所有缔约国具有约束力。自此，健康权越来越多地出现在国际条约、公约中，并不断得到完善、发展。国际法上健康权的发展为我国宪法健康条款的制定提供了一定的指引。中国作为联合国安理会常任理事国之一，对国际上普遍认可的基本人权(诸如：健康权、生命权)负有遵循、实现的职责。同时，我国也批准、加入了不少有关保障公民健康权的人权条约。例如：《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等。我国重视对公民健康权的保障不仅是受国际公约的影响，同时也是对国际社会愈发重视公民健康权保障价值——政治价值和安全价值——的承认。

(二)国家政策对宪法内容的影响

政策相较于法律更加灵活，也是对法律制定前的检视。同样，宪法所表达的内容离不开国家当时政策的调控。民国初期封建帝制刚覆灭，国家局势飘摇，这一时期的宪法内容大多是维护国家稳定，同时又带有封建遗留色彩。诸如：《天坛宪法草案》《中华民国约法》《中华民国宪法》不仅体例上变化不大，内容上更是没有保障人民健康的规定。抗战时期为增进人民健康福祉，1941年中国共产党制定了陕甘宁边区的宪法性文件《陕甘宁边区施政纲领》，其中第15条规定了推广卫生行政、增加医疗设备以治愈疾病、保障健康。1946年4月在陕甘宁边区第三届参议会第一次会议上通过了《陕甘宁边区宪法原则》，并在“人民权利”部分的第3条规定了人民享有的健康权利。1949年新中国成立，为了保障公民基本权利，国家制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》作为宪法性文件，其中第48条规定了发展卫生医药事业，并特别指出保障特殊群体(母亲、婴儿、儿童)的健康。1954年，我国颁布了新中国成立以来的第一部宪法——1954年《宪法》。该《宪法》第93条规定了有关健康保障的内容，但遗憾的是1954年《宪法》中规定享有物质帮助权、健康保障权的主体是“劳动者”，并不是“公民”，但是，它作为我国的第一部宪法比较全面地规定保障公民的基本的权利，具有重大的现实价值。1978年，中国实施改革开放政策，经济高速发展，人民权利得到更有效的保障，1978年《宪法》第50条规定了健康权，但依旧规定的是劳动者的健康权，第51条第2款规定了青少年的健康权，这相比1954年《宪法》在健康权保障主体方面又向前迈进一步。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行《宪法》，现行《宪法》加大了公民健康条款的设立，诚如前文所述，切实保障了公民的健康权利。

四、宪法中健康条款的协同适用

宪法作为国家法律规范体系中的最高效力，具有顶层设计的功能。它的法律效力具有普遍性和实效性，能有效规范国家权力在各个轨道上顺利运行。规范的逻辑构成中最重要的部分是规范效力，回应、反思宪法的适用能呈现宪法的规范效力。宪法作为国家的根本大法，它的健康条款可以为立法机关制定有关公民健康保障的法律或者为行政机关作出有关保障公民健康的决策提供根本的规范依据。由此，从宪法规范与部门法规范中探索宪法中健康条款的具体适用，能切实发挥宪法中健康条款的指导作用。同时，宪法规范中最主要的要素不外乎是“国家权力”和“公民权利”之间的相互制约。因此，对于宪法健康条款的有效适用，我们还可以从“国家—公民”两个主体角度出发，探讨宪法中健康条款的落地问题。

(一)宪法与部门法的协同适用

从近代宪法来看，各个国家无一例外都是以宪法为中心和基础形成本国的法律体系，由此形成了无论是英美法系还是大陆法系都认可的具有内在逻辑性的能称之为法秩序的体系。在以宪法为统帅的法秩序体系内部，部门法的制定需要宪法的指导和规范，同样，宪法亦需部门法的具体细化和合理补充，来实现宪法的理念和精神。宪法与部门法之间的关系除却凯尔森规范等级理论中的位阶排序之外，亦需要依据实践反馈认识宪法与部门法关联的其他问题。正如有学者指出：近年来法学与其他学科之间的内在联系促使宪法学者们开始认识到过去那种“独立的、闭塞的”思维方式的局限性。关于公民健康保障问题，在宪法领域、民法领域、行政法领域、卫生法领域均有规定。因此，就如何有效保障公民健康、实现健康权问题有必要在宪法规范和部门法规范中探讨宪法中的健康条款怎样在二者之间得以有效协同适用。

第一，宪法、民法、卫生法、行政法对公民健康权保障的法律期望值明确且一致。它们都期望通过自己的调整方法、范围、功能实现公民健康权利的逐步改善和有效保障。随着时代的发展，健康问题不断政治化、社会化、全球化以及人们健康观的改变，健康保障已成为当代国家治理中的一项宪法任务，并且“促进国民健康”已上升为一项基本国家政策。我国《民法典》第1004条、1005条也都规定了对公民个人的健康权的保障。宪法中的健康条款具有引导、支持作用，而民法领域的健康权具有私力救济属性，它是宪法中健康条款在私法领域的延伸。《基本医疗卫生与健康促进法》第4条是《宪法》第33条第3款在卫生法领域的具体化。该法第1条和第3条都明确规定保障公民健康、为人民健康服务，这也是宪法中健康条款在部门法中的具体体现。该部法律以保障公民健康权为理论支撑，是对宪法中健康条款的现实回应，也最能表现出宪法与部门法之间的协调与互动。在行政法领域，国家和政府对公民健康保障负有保护义务毋庸置疑，并在很多法律法规中都有体现。诸如《消费者权益保护法》《产品质量法》《传染病防治法》《食品卫生法》《药品管理法》《国境卫生检疫法》等法律以及国务院制定的有关保护公民健康权的行政法规，卫健委制定的近千个卫生规章都明确规定了保护公民健康权。通过立法确认健康权能有效防止公民健康权被忽视、搁置的状态，能充分发挥政府的公权力，实现健康保障。宪法规范与部门法规范在保障公民健康期望值方面一致且相互协同。

第二，宪法、民法、卫生法、行政法对公民健康权保障的手段和它们体现的价值相统一。宪法的产生和发展的正当性基础是维护与促进人的价值的实现，即基本人权的保障。宪法是“万法之法”，维护人的尊严、实现人的价值是宪法不断发展、完善健康条款的意义所在。宪法中的健康条款是民法、行政法、卫生法中关于公民健康权利保障的统帅。它以根本大法的地位约束以及用公法的方式保障公民的健康权，并适时约束国家公权力的滥用，但是，它不能替代部门法对公民健康权利的保障。行政法、民法、卫生法中规定的对健康权的保障是宪法中公民健康保障方式、手段、价值的具体延伸，它们在自身特定的领域内发挥自己的功能。民法对公民健康权的保护主要是通过私力救济的方式，公民可以通过诉讼等方式来实现健康权利保障。行政法主要是通过公权力的管理来实现健康利益(如：政府出台政策、条例；增强执行力；积极作为等方式)，它体现的是公权力保障的价值。在卫生法领域，特别是在《基本医疗卫生与健康促进法》出台后，对公民健康权利的保护更加细化，分为基本医疗卫生与健康促进两个板块。该法第69条的规定更加突出政府责任与公民责任的交互、协同，是健康促进板块中的亮点。诚然，公法保障与私法保障的划分不是绝对的，它们在一定场域存在交叉和协同，但它们的保障手段和体现的价值在保障公民健康上得到统一。

第三，加强宪法、民法、卫生法、行政法中健康条款的协同适用。不同法律部门中对公民健康保障的规定不同，但它们之间相互交融、渗透。在同一法律体系中，宪法中健康条款与行政法、民法、卫生法中健康条款各有分工发挥不同的作用，但最终它们又相互协调，统一于保障公民健康权价值之上。宪法作为统领，为部门法中健康条款的适用提供伦理依据和规范效用。卫生法中的健康保障更为详细、明确，是公民健康权利保障的最重要的法律基础。行政法与民法在公私法领域为健康保障提供具体的政策、制度与救济方式。当部门法不当适用健康条款，与宪法在健康条款的价值指向有所偏离，或者部门法在保障公民健康权时存在局限性，宪法中的健康条款能直接产生规范效力。以宪法为中心，部门法为适用前沿的协同适用方式使得保障公民健康权利的效能最大化。

(二)国家与公民的双向适用

1.对国家公权力的约束

第一，指向立法权。党的十八大之后，全面重塑了法治建设理念和实践，我国的法治话语体系也实现了全方位、体系化的跃升。任何法律制度的制定都是以人为核心，以人权保障为目的，在未来的卫生健康领域应依据宪法中的健康条款适时制定新的保障公民健康权的法律，完善医疗卫生与健康促进法律体系。宪法中健康条款对立法权的约束主要体现在法律制定上。例如：《基本医疗卫生与健康促进法》第1条就明确了立法依据，“依据宪法制定本法”。从法律内容来看，该法明确规定公民健康权，具化宪法中的健康条款。由于《基本医疗卫生与健康促进法》的制定和修改主体是全国人民代表大会常务委员会，其主体并非全国人大，从形式上来讲并非基本法律，但是从现实角度来讲，《基本医疗卫生与健康促进法》第1条(立法目的)就强调了本法是依据宪法制定，因此，其在内容和技术上已具备“基本法律”的资格。

第二，指向行政权。公民健康保障是一项复杂工程，其具有公益性又有针对性，需要多种保障手段并济。而行政权具有强制性、公益性、单方性等特征，因此，行政权对保障公民健康权来讲具有天然的优势。如日本学者认为，为了保障国民平稳地生存，自由地生活，行政国家的概念是一项必不可缺的伦理性开拓。行政权在国家权力体系以及公民生活中的权重不断攀升是行政国家的一大特征。二战之后，英国建立了世界上第一个国民健康服务体系(National Health Service,NHS)，政府通过税收形成一种专门的政府财政，再通过政府财政建立全覆盖的全民医疗服务体系，这是英国人相当自豪的体系。它的口号——在接受医疗服务时不付费(No payment at service)——凸显了政府行政权在卫生健康领域的巨大作用。在英国，除了建立更有竞争力的“内部市场”外，此制度历经数届政府执行而不变。美国是典型的自由市场经济制度。在美国健康领域同样采取了自由市场经济制度，除了特殊群体(例如：老年人的医疗保险、贫困群体的医疗救助以及退伍军人的医疗保障)外，其他公民的医疗保险主要靠公民自身购买。因此，美国没有任何医疗保障的人群占比不小。为了保障公民健康，2010年，奥巴马政府推行《可负担医疗法案》()，“由于该法的积极作用，没有保险的人口数量占比从2010年的16%下降到2015年的9.1%”。由此可见，政府在保障公民健康方面所起的积极作用。我国的医疗改革也经历了一段曲折。改革开放之后随着市场经济的发展，政府逐渐放权，更多的让市场自我调节，因此政府在医疗保障中的责任也相较之前有所下降。直到2009年，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确规定强化政府在医疗卫生发展中的责任。此后，我国的医疗卫生事业及公民健康保障不断优化，在政府主导下基本形成“全民医保”的新样态，特别是在抗击新冠肺炎疫情中，政府作为首要责任主体，切实让每一位公民都感受到了国家和政府的担当。这也从侧面体现了公民健康保障离不开行政机关。在综合借鉴其他国家健康保障理论、制度、实践的基础上，立足我国国情，宪法中的健康条款所指向的行政权主要体现在：消极的不作为(尊重、不干预)义务、积极的健康保障(保护、实现)义务、环境健康保障等方面。

第三，指向司法权。公民健康保障想要达到“实现”的效果，需以现实需求为依据，以宪法中健康条款为准绳，秉持积极保护的司法观。从实践经验来看，司法节制未必能有效缓解现实中健康救济困境的现状。司法权具有平衡社会各方利益的功能。司法介入公民健康保护场域，能有效平衡公民健康权保障和国家公权力之间的进退。在我国，健康权的司法救济大多集中在民事、刑事、国家赔偿方面，且大部分是民事案件，以侵害公民个人的健康权为诉讼请求。如果从公共健康的角度出发(其实更符合宪法中健康条款的规定)，公民健康受到侵害时如何救济？李广德在《健康权如何救济？——基于司法介入程度的制度类型化》一文中分析了三种健康权的司法救济模式，即“强司法救济”“弱司法救济”“准司法救济”，但作者也仅仅是通过制度结构分析和案例梳理的思路对三种救济模式进行介绍说明，仍停留在“制度比较”的初级阶段。在公共健康领域，公民的健康权遭受侵害时如何救济？这显然是一个急需解决的问题。依据健康权的规范构造，它是一项权利，是权利就会有救济。而且公共健康领域涉及公共权利，这不免会引人思考，对健康权的侵害可否进行行政公益诉讼？借鉴我国环境公益诉讼的成果，笔者认为也不是不可，但是诉讼主体的限制也是一个前置性问题。宪法中的健康条款指向的司法权中，除却个人健康权救济之外，对与医疗卫生保障中的侵权行为的救济也是必须要解决的问题。

2.对公民健康权的保障

在公民的健康保障中，健康利益是最重要的诉求。近年来，也有学者主张将健康权写入宪法。但是，健康权入宪无论是伦理上还是实践中都还有很大困难，但我们可以转换视角，通过有效发挥宪法中的健康条款的功能价值，为保障公民健康提供间接的伦理和制度支撑。因此，笔者认为宪法中的健康条款其实已包含健康权。当然，对健康权保障的解释应以有限的“文义的射程”为前提。对健康权的宪法解释应充分以《宪法》第21条、第33条第3款、第45条为直接依据，并以第26条第1款、第36条第3款、第38条为补充，具体实施结合国情而为之。

第一，人权条款——健康权的权利基础。“现代宪法权利伦理认为，国家对人权的尊重与保障义务并不仅仅限于公民政治权利，对于经济、社会、文化权利，国家同样负有义务。”虽然，健康作为一项人权被提出来是二战以后的事情，但自此健康权作为一项基本人权在国际法与国内法中得到普遍承认。因此，我国《宪法》第33条第3款的人权条款是公民健康权保障的权利基础。

第二，人格尊严条款——健康权的价值基础。我国《宪法》第38条明确规定公民的人格尊严不受侵犯。虽然，宪法使用的是“人格尊严”不是“人的尊严”，但人格尊严包含于人的尊严之中，也是人享有尊严的具体表现。由此，从人的主体性价值角度对人格尊严做扩大解释可以将宪法中的人格尊严解释为人的尊严。而健康地活着是人享有尊严的前提，很难想象一个奄奄一息的人或是受病痛折磨的人会享有足够的尊严。因此，人格尊严为健康权提供权利正当的价值基础。

第三，健康条款——健康权的制度基础。针对自由权层面的健康权保障，主要是防御国家对公民健康权的侵害。传统上，基本权利规范中公民与国家之间的法律关系是典型的自由权代表，其最重要的规范含义是：国家不得侵犯公民的权利。因此，其保障仅需要依据条款即可。社会权层面健康权的宪法保障，更多的是要求国家承担实现公民权利的义务。健康权作为一项社会权，它的实现不仅需要宪法条款规定，而且需要更多的基本国策条款的助推。《宪法》第21条、26条第1款、第45条等都规定了通过“国家发展”“国家保护”特定事业来保障公民的健康权利，为实现公民健康诉求提供制度基础。

第四，健康义务——健康权保障的理性补充。按照主体单一和多元，健康权的主体可以是个人，也可以是群体。因此，当群体作为健康权的主体时其核心健康利益自然包括公共利益，这需要所有人共同维护。不管是尊重、保护还是实现，都是为了公民更好地享有健康权，但也应该平等地履行相应的义务。从基本权利伦理出发，健康权利本身就包含尊重的义务。义务的合理履行不仅不会影响权利的享有，而且能有效补强权利的保障。公民的健康义务可以从以下两方面谈起：一方面，公民应积极学习健康知识、树立健康理念、提高健康素养，做自己健康的合格管理者。另一方面，公民在享有自己健康权利的同时不得侵害他人的健康权和社会、国家的公共利益。这两方面的义务不仅需要公民提升自己的健康素养，而且需要积极贯彻保障他人健康，由此权利与义务之间才能和谐相处，实现健康。

结语

宪法最大的魅力来源于它的法律力量。在健康法治和依宪治国的现实背景下，及时、合理启动宪法中的健康条款，具化其在部门法中的指引功能和适用上的制度交互，能使国家和社会真正重视宪法的实施和运行。同时，宪法中的健康条款具备的规范性表达了我国特殊的健康观——公共健康观，它在保障公民健康权方面经历了从规范、理论走向实践，带领健康权奔赴在法治的道路上。当下，由于疫情的“全球化”，构建人类卫生健康共同体势在必行，这都需要依据本国的宪法健康精神给予指导。“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，在厘清我国宪法中健康条款的规范构造与适用的基础之上，期冀通过宪法的实施推动健康中国建设，保障公民健康。