县域末端治理的属性、困境及其破解之道——从条块关系的视角切入

□田先红

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

一、末端现象及问题

2021年3 月，笔者带队在T 县环保局调研时，该局执法大队长熊某讲到，环保局做的是末端工作，环保问题产生的源头在企业、农户等生产者，但这些生产者的监管应该由住建局、经信局、国土局、地方党委政府等主体来监管。如果上游的部门和环节没有妥当处理好，最后出现环保问题，要由环保局来兜底、“灭火”，向环保局问责。环保局成了“冤大头”。上游部门遗留的问题越多，环保局“灭火”的压力就越大。该大队长的“诉苦”超出了我们的想象。

近年来，国家对环保问题高度重视。环保工作成为地方党委政府的中心工作。党委政府对环保工作的人力物力投入非常大。环保系统也成为垂管单位，环保局的权力地位大大提高。按常理，环保局应该是一个实权部门，但在该大队长的叙述中，环保局却是一个居于基层治理链条末端、专门负责“灭火”的弱势部门。

后在T县农业农村局调研时，该局副局长李某也介绍说，自从“以钱养事”改革之后，乡镇“七站八所”成为民办非企业单位，被推向了市场。“七站八所”改制为各种服务中心，比如农机服务中心、农技服务中心、文化服务中心等。服务中心的工作人员不再享受事业编制待遇。政府向服务中心购买服务。但实际上这些服务中心都已名存实亡。农业农村局在乡镇缺失了“腿”，各种工作的安排、落实不再像改革之前那么顺利。换言之，“以钱养事”改革之后，农业农村局在乡镇丧失了“末端结构”，各种政策任务在乡村社会落地面临较大困难。

上述两个访谈案例都表明了末端部门、末端治理在县域基层治理中的重要性。事实上，在县域治理中，除了环保局承担着末端治理的任务外，还有其他一些部门（比如信访局等）也发挥着类似的末端治理功能。信访局的职能是处理信访问题，但信访问题并不是首先由信访局产生的，而是在基层一线、在村庄、在各个单位产生的，只是这些问题以信访的形式表现出来之后汇聚到了信访局而已。信访局也承担着类似于“灭火”的职责。居于上游的部门产生的信访问题越多，信访局的压力就越大。如果出现恶性信访事件，除了要问责信访当事人所在单位、乡镇党委政府外，还可能要追责信访局领导。信访局自身并不具有解决信访人反映问题的职权，而只能发挥协调、督办的功能。至于协调、督办的效果如何，则要看党委政府领导的重视程度和各个涉事条条部门的配合力度。

上述现象启发我们，在县域治理体系中，有一些部门处于治理链条末端的位置，承担“灭火”职责。尽管环保、信访部门本身并不弱势，但其末端处境使它们承受着更大的责任压力，成为某种程度上的“兜底部门”。由此可以思考的问题是：县域末端治理是如何形成的？它对于县域治理有何意义？为何县域末端治理会陷入困境？本文将主要以县域环保治理为例，对上述问题展开分析。

二、研究回顾

目前学界的一些研究者使用了“末端治理”一词，但并没有将其发展成为可分析性的学术概念。从已有文献来看，“末端治理”一词较多地运用于环境研究领域。在该领域，末端治理主要指对已经产生的污染物的治理，与“源头治理”相对。有研究者认为，“末端治理即是指在生产过程的末端，针对产生的污染物开发并实施有效的治理技术，使污染物对自然界及人类的危害降低”。相关研究注重分析环境污染末端治理的绩效和策略选择、末端治理与源头控制（清洁生产）的绩效比较等问题。

与环境研究中的末端治理内涵类似，个别实践部门的工作者将末端治理与源头防范相对。比如，有人指出为治理官场“逆淘汰”现象，应该加强末端治理，强化对庸官的行政问责和监督力度。另有人强调社会治安综治创新应该从末端治理转向源头防范。

在基层社会治理领域，有研究者将农村、村庄、基层等同于末端。研究者认为，“农村是国家基层治理体系的末端，是基层及整个社会安定和谐的‘压舱石’和‘稳定器’”。这一视角主要是从地理、社会空间结构来理解末端治理问题。相应地，研究者提出创新农村社会管理的路径也主要着眼于基层，包括推进公共服务下乡、构建新型农村社区等。

总体观之，已有研究倾向于将末端等同于尾端、基层，将其与源头相对，而没有揭示末端治理的复杂机制。在末端治理领域，各个治理主体是如何互动的，其相互间关系状况如何，带来了什么困境，诸如此类问题，都需要深入探究。

本文侧重从治理体系的角度来理解县域末端治理问题，将末端治理放置于治理体系的整体结构中去展开阐释。笔者认为，末端治理并不仅仅是在尾端、基层应对一些问题，而且是涉及多个主体、多种关系的治理形态和机制。确切而言，笔者将基于条块关系的视角分析县域末端治理。田野调查发现，末端治理的困境与条块矛盾密切相关。所谓条条，是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。块块，是指各个层级的地方政府，包括省、市、县、乡四个层级。条块关系是指条条和块块在政府实际运作过程中形成的相互作用、相互影响的状态。条块体制是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项”原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上“同构”的政府组织和管理模式。

所谓末端，就是治理链条或治理层级的尾端。它包括两方面内涵：一是末端结构，即治理链条或层级尾端的构成，包括人员、组织、制度。末端结构在基层治理中非常重要，因为它关乎治理任务能否落地、治理效能可否实现的问题。形象地说，末端结构不仅是基层治理“最后一公里”的问题，而且是关系到基层“最后一厘米”能否打通的问题。二是末端治理，是某个部门所承担的治理任务处于问题产生的最下游。这个部门相当于“垃圾回收站”，负责回收、处理从上游各个部门生产、遗漏的“垃圾”。

末端并不等同于基层、一线。基层是一个层级性的概念，指在体制结构中处于较低层次的主体或空间，与中层、高层相对。基层的内涵十分丰富，常用的表述有基层社会、基层治理、基层干部等。与基层相比，末端的层级性更弱。同时，末端的权变性更强。末端不仅存在于基层，而且可广泛存在于其他治理空间和领域之中。

一线是从治理主体与治理客体之间关系来界定的。“一线治理是指在一线场景中生成的治理形态，其治理内容、治理规则和治理资源因一线场景的界定而呈现出紧迫性、权变性和动员性等特点，进而以一线场景中的‘问题’为核心凝聚为富有弹性的治理结构。”从治理体系的层次来讲，末端与一线可能存在交叉重叠之处。但“一线治理是直接面对问题和群众的治理形态，它不仅是末端的村庄治理，而且嵌入不同的体制层级……与‘末端治理’不同，一线治理的场景具有可转换性与可传递性：可转换性是指本来非一线的治理内容在特定契机和情境下可能转化为一线治理的内容，促进一线治理场景的更替。可传递性是指一线治理可以突破末端体制位置，并基于一线治理的场景转换来配置治理单元”。

三、条块结构中的县域末端治理

科层体系包含着众多部门。不同的部门承担着差异化的职能和任务，在科层体系中居于不同的地位。韦伯曾指出，科层制存在着职务等级的和审级的原则，即有一个机构的上下级安排固定有序的体系。与科层制以权力为基础形成的等级体系不同，末端治理是依据不同部门在治理事务中的分工和次序而形成的。换言之，治理事务的阶序决定了科层部门在行政链条中的位置。在县域条块体制中，各个部门（条条）分工不同，在县域治理体系中的位置不同。有些部门居于治理事务阶序的前端，有的居于中间，有的则居于末端。在治理链条中的不同位置，极大地影响着各部门的角色和行为。比如，从治理事务的阶序来看，环保治理事务居于治理链条的末端。环保局就是一个末端部门，其所从事的环保工作属于末端工作。环保治理事务极为充分地体现了县域末端治理的特征。

（一）县域末端治理事务的基本属性

在县域治理中，某些治理事务居于治理链条的末端，使其具有了末端属性。这些部门需要应对的治理事务，往往是由其他治理环节产生的。比如，环保局之所以成为末端治理部门，不是因为该部门权力地位低下，而是跟环保治理事务的末端属性密切相关。环保治理事务主要包括水、大气、生态环境的监测、督查和执法工作等。如同基层形成矛盾、纠纷、冲突才能产生信访问题一样，只有当水、大气、生态环境出现问题，比如带来环境污染时，才能形成环保问题。而之所以出现环境污染，跟企业生产过程、居民生产生活等因素相关。解决环保问题的主要着力点，应该是监管企业和居民的生产生活过程。而这一任务绝非环保局一个部门所能承担，它还涉及住建局、工信局、国土局、城管局和乡镇党委政府等众多主体。在环境治理事务的链条中，环保局居于末端的位置，它只能负责环境指标的监测、环保工作的监察、环保执法等。前端的工作需要由其他部门承担。只有当环境指标出现异常、环境污染成为显性问题时，环保局才会走向前台。

（二）县域末端治理事务生产过程的隐蔽性

县域末端治理事务具有可见性，但其生产过程则是隐蔽的。在县域治理链条中，居于前端、中端的部门工作不力，产生了治理问题，最终在末端才得以显现。在很大程度上，末端治理事务的生产过程具有隐蔽性。环境污染问题就是在一系列相对隐蔽的生产环节中形成的。比如，房地产企业施工时，是否采取了必要的防尘措施。这需要住建局进行监管。洒水车是否及时上街洒水、治理扬尘，又涉及城管局是否履职到位的问题。所有这些生产、监管过程，对于环保局而言，都是隐性的。环保局不会也无力去跟踪、督查所有的生产和监管过程。一旦上游治理过程失序，必然会在末端产生一些不利后果，形成环境污染的负外部性。治理这些负外部性的责任、后果转移到了环保局。位于前端的住建局、城管局等部门若不承担环境治理的责任，就缺乏足够的动力去加强环境督查工作，甚至可能暗中默许或放任企业、居民的环境污染行为。当越来越多的环境污染问题涌现时，环保局的责任和压力就越大。T县环保局执法大队长熊某说：“前面没疏通，后面要我们去堵，整个失控，我们去‘灭火’就灭不赢。”（访谈笔记，20210325XH）可见，末端治理事务的形成，跟居于县域治理链条前端和中端的部门的监管效果密切相关。居于治理链条末端的部门承受着前端和中端监管不力产生的负外部性。尤其在条块结构中，部门利益是分化的，不同部门可能为了自身利益而甩锅给其他部门。如此，居于末端的部门将面临更为不利的境地。

（三）县域末端治理机构的中转站角色

在县域治理中，环保局、信访局等部门承担着末端治理的责任。这些部门主要扮演着中转站的角色。它们自身并不直接处理事务，而是将受理的各类投诉、案件等转办到相关责任单位。例如，环保局的主要职责就是负责监测、监察和执法等工作。环保问题形成的末端结果具有显性特征。环保局可以通过各种指标来监测是否出现了环境污染问题。比如PM2.5 是否达标，是否出现雾霾，水质是否被污染等。一旦出现环保问题，环保局可以发布预警，进行跟踪督查、转办、交办。若已经产生环境污染，那么环保局只能进行治理、处罚。环保局通过禁止、处罚等手段来堵住环保的漏洞，将环境污染的负外部性消化掉。但环保问题督查和治理的效果，仍然取决于党委政府的支持力度和其他部门的协同配合程度。如果缺乏其他行政主体的支持，那么环保问题同样难以解决。比如，当居民投诉某地出现环保问题时，环保局只能将居民投诉案件进行转办、交办，至于能否解决，则需要相关责任部门、乡镇党委政府出面。如果相关责任部门、乡镇党委政府未能及时解决，那么居民可能将责任归咎于环保局。因此，环保局充当着环保事务的协调者、“中转站”角色。环保局并非环境问题的直接责任主体，并不具备单独、直接处理环保案件的权限。除了环保局外，信访局也扮演着类似的角色。信访局自身并不具备直接处理信访事项的权力，而是将各类信访案件依据责任归属转交到相关责任单位，由责任单位予以处理。信访局充当了信访案件的“中转站”角色。

总结而言，在县域条块结构中，不同部门居于不同位置，承担着不同的治理事务。居于末端的部门承担了末端治理的责任。末端治理事务的形成过程具有隐蔽性，承担末端治理责任的部门无法全程跟踪末端治理事务的生产过程。末端治理事务产生之后，其治理成效也并非末端部门所能左右，而取决于其他前端和中端行政主体的支持、配合程度。条块体制下，部门利益的分化加剧了县域末端治理的困境。环保局、信访局等末端部门扮演着“中转站”“回收站”角色，它们只能更多地倚重党委政府尤其是主要领导的支持来推动工作。

四、条块关系与县域末端治理困境的成因

末端治理关乎县域治理绩效。末端治理要取得较好效果，需要依靠条条与条条、条条与块块之间的密切协同配合。末端治理出现的问题，则与条块体制中的张力、矛盾和冲突相关。在中国条块体制中，条块分割是常态。每个条条部门都倾向于保护自身利益，实现自身利益最大化。因此，条块分割很容易导致各个条条各自为政的局面，进而造成政策执行梗阻。正如研究者指出，条块分割容易带来条块矛盾，进而导致资源分散，影响县域政府推进工作落地的力度。在统一的集中体制下，不同条条、不同块块和条条与块块之间，实际上存在着目标、利益的分殊，形成所谓“碎片化的权威”（fragmented authority）状况。条块之间的张力和矛盾，影响着县域末端治理的效果。

（一）条条与条条之间的矛盾影响着末端治理成效

在条块体制中，条条之间相对“闭合”。这表现为：一是条条之间各自为战，彼此缺少应有的配合与协调；二是条条之间相互冲突。各职能部门之间对同一事项的看法不一致，在工作中缺乏协调与合作。职能部门的缺点是相互分割，甚至相互竞争，它们在完成各自职能时不可避免地缺少合力。条条相互分割的状态，势必影响县域末端治理的成效。

仍以环保工作为例，环境治理事务涉及多个条条部门。环保问题治理需要疏堵结合，形成合力，才能取得更好的效果。实际情况却是，条条之间的张力和矛盾影响着环境治理的效果。

一是条条之间合力难以形成。不同的条条在环境治理中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。住建局、城管局等居于治理链条上游的部门应该发挥疏通的功能。这些部门应该加大对企业、居民生产生活过程的监管，尽量减少污染物的排放。环保局作为末端治理部门，在环保问题治理中主要发挥监测、预警、交办、执法和协调的功能。但环保问题的治理，还需要其他条条部门的支持与配合。尽管环保部门的地位较以往得以提高，工作经费更为充足，办公环境得到改善，但它跟其他条条部门属于同一级别。环保部门并不能直接指挥、协调其他部门，尤其是一些强势部门，更不会受环保局支配。居于治理链条上游的部门还可以“甩锅”给末端的环保局，由环保局承担前端治理不力产生的负外部性。

二是条条之间责任边界模糊。在条块体制下，不同条条具有不同分工，承担不同职责。当某项工作需要各个条条协同配合时，由于具体工作责任分配存在模糊地带，无法完全清晰地划分，从而导致各个条条互相推诿。在环保治理实践中，就经常出现环保部门与其他条条部门之间权利义务关系难以厘清的情况。比如，在T 县，农村污水处理管网、厂房建设责任原本由县住建局承担，但住建局不愿意承担这一工作，因为农村污水末端处理工作由环保局承担，住建局负担建设成本，却不能获得农村污水处理工作的绩效。县里原计划将这一工作协调交付到农业农村局，但农业农村局也不愿意接手。最终，只能由县环保局争取上级项目资金来完成农村污水处理管网和厂房建设工作。再如，在秸秆禁烧工作上，不同条条部门也存在分歧。农业农村局主张允许农民焚烧秸秆，加强秸秆综合利用，提升土壤肥力。且当地为山区，地块分散，农民焚烧秸秆并不容易像平原地带那样产生大气污染。但环保局认为焚烧秸秆容易污染大气，因此坚决不同意农民焚烧秸秆。两个部门围绕秸秆焚烧这一问题产生分歧。由于权利义务关系难以厘清，各条条部门之间互相推诿、扯皮并不鲜见。若居于治理链条前端、中端的条条部门拒不履行责任，那么最终后果往往只能由居于末端的条条承担。

（二）条条与块块之间的矛盾影响末端治理效果

条条承担着监督块块的职能，但条条常常存在管理权威不足的问题。条条管理权威的下降，使自身的能力受到诸多限制，没有足够的能力保障政策的实施，导致中央政府在宏观调控时力不从心、鞭长莫及。有些职能部门需要其他部门的配合才能更好地完成，但它们又无法调动其他部门的资源。此时，条条往往离不开地方党委政府的支持与配合。

环保治理事务也一样。环保部门开展工作，需要地方党委政府的支持。按照规定，地方党委政府承担环保工作的主责。环保工作是地方党委政府的中心工作之一。然而，地方党委政府面临着多重目标考核压力。对于地方党委政府而言，经济发展是其优先目标。发展是硬道理，是最重要的中心工作，其他工作只要不出问题、不被追责即可。在某种程度上，环保工作与经济发展存在竞争关系。经济发展可能需要以牺牲环境为代价。在经济发展压力下，地方党委政府可能选择牺牲环保，所以，地方党委政府在环保工作上可能面临动力不足的问题。在某些条件下，地方党委政府可能要求环保部门放缓监管，为经济发展让路。虽然地方党委政府面临上级的环保考核压力，但是目标考核操作空间较大，不一定能真正发挥效力。如果缺乏地方党委政府的强力支持，那么环保局的工作开展将面临较大难度。

概言之，县域末端治理的成效与条块之间关系状况密切相关。若条条与条条之间、条条与块块之间关系融洽，相互合作，协同治理，那么县域末端治理将能取得较好成效。反之，末端治理容易陷入困境。因此，条块关系的整合对于改进县域末端治理具有重要意义。

五、走出末端治理困境：县域条块关系整合

要走出末端治理困境，就要加强条块关系整合。条块关系整合主要有三条路径：一是纵向的层级间（块块）整合，实质就是上下级之间的控制；二是条条与块块之间的整合，包括块块对条条资源的整合以及条条对块块权力的借用；三是条条之间的整合，主要是不同部门之间的协同配合关系。对于县域末端治理而言，条块关系整合主要涉及后两条路径。

（一）强化末端治理机构的权力地位

末端治理机构的地位影响着末端治理成效。要更加充分发挥末端治理机构的监督职能，势必要增强其地位和话语权，使它在与块块的博弈中占据上风，或者至少摆脱块块的束缚和压制。因此，对于某些重要的条条部门实行垂直管理，显然更有利于实现中央的宏观调控意图，提升末端治理成效。

近十多年来，随着环境问题的日益突出，国家对环保问题日益重视，之前以块为主的环保管理体制弊端日益显现。加强环境部门的垂直管理，重构环境治理领域的条块关系格局势在必行。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出加快解决“以块为主”的地方环保管理体制存在的突出问题，推动实施地方环保部门的垂直管理。国家试图通过环保部门垂直管理来提高环保部门的地位，强化其环境监督职能。环保部门的垂直管理取得一定成效。但从T县环保局反馈的情况来看，环保局的垂直管理改革也存在一些问题。

一是条条获得的资源支持减少。（1）人力资源支持不足。调研时发现，T 县环保局人员十分紧缺。实行垂管后，环保局的人事编制由上级环保部门控制。上级环保部门为县环保局确定的编制数额过少，县环保局又缺乏自主招聘人员的权力。实行垂管后，县委县政府不再负责为环保局招聘工作人员。县环保局的人员编制数量远远无法满足环保局功能扩张的需求。T县环保局目前总共有43人（含环保执法大队），局机关基本上一个科室1—3人。“加班是常态，一个人不叫调度，调度什么？调度的是你的休息时间。只能见缝插针、精打细算去开展工作。”（访谈笔记，20210325LSX）（2）工作经费支持不足。实行垂管后，上级为县环保局拨付的资金非常有限，不能满足工作需求。环保局工作人员的工资待遇也没有得到改善。此外，实行垂管后，环保局已经不是县党委政府的“亲生儿子”，县党委政府在财政资金拨付上不会优先考虑环保局。正如T 县环保局副局长卢某所说：“（县）政府整合各部门资金，但是政府要考虑全盘，（考虑）自己的亲生的儿子。”（访谈笔记，20210325LSX）在缺乏经费的情况下，环保局的工作开展面临困境，工作人员的积极性也受到影响。

因此，实行垂直管理后的环保局处于“两不管”的尴尬境地。一方面，上级环保部门难以充分满足县环保局的人员、经费需求；另一方面，县级政府又因为环保局不是自己的“亲生儿子”而不愿意为其提供各种资源。在“两不管”状态下，县环保局难以获得充足的资源来开展工作。

二是县域条块关系进一步复杂化。已有研究揭示出垂直管理的条条与块块之间的复杂关系。比如，有研究者指出，“由于一些条条的党群关系仍属地方政府管理，即使全部关系都归上级主管的条条，也由于在衣食住行等后勤保障、社会治安等方面全部要靠地方政府解决，使地方政府可以对它们进行各种形式的控制。例如，垂直条条负责人的任命或提升往往要征求地方政府的建议或参考意见；在业务和工作开展上只有依靠地方政府的配合才能顺利进行；如果垂直管理的部门‘得罪’了地方政府，地方政府可以动用停水、断电以及‘反腐败’等手段对它们进行警告或惩罚”。

实行垂管后，县环保局与县党委政府的关系更难以理顺。县环保局不仅难以发挥对县党委政府的监督作用，而且从县党委政府获得的工作支持减少。缺少县党委政府的支持，县环保局开展工作步履维艰。虽然县环保局的人财物都不再归县党委政府管理，但是环保局工作人员的上班和生活地点仍在县域，不可能不受制于县党委政府。因此，环保局垂管在强化其独立性的同时，也使得县域条块关系更为复杂。环保局难以真正拥有自主性。

可见，国家推行地方环保部门垂直管理，实际上是要重新构建环境治理领域的条块关系，改进环境末端治理的效果。地方环保部门垂直管理，有利于增强环保部门的独立性，强化环境监察执法权力，改进县域末端治理成效，但仍然面临着如何进一步理顺条块关系的问题。

（二）强化块块对条条的整合功能

县域末端治理困境更主要的是由于条条之间缺乏协调配合，未能形成治理合力所致。因此，要走出末端治理困境，不仅要凸显环保局、信访局等末端治理机构的地位，而且更需要强化条条之间的整合。加强条条之间整合主要依托于块块（党委政府）的权力。

同一层级的条条权力地位大体相当（少数权势部门除外），因此，仅靠条条自身难以实现有效整合。在实践中，地方党委政府一般通过成立领导小组、指挥部等临时机构的方式来实现对条条的整合。地方党委政府的主要领导担任领导小组组长或指挥部指挥长（政委）。各个条条部门的负责人成为领导小组或指挥部的成员。领导小组或指挥部的办公室一般设在牵头该项工作的条条部门，由其负责领导小组或指挥部的日常协调工作。牵头的条条部门只能以领导小组的名义出面协调其他部门（比如开会、筹集资金等），其实质上是代表地方党委政府行使权力。

以环保工作为例，环保部门难以直接去协调同级的其他部门，而需要依靠地方党委政府的权威进行协调。这意味着，条块关系的整合须依托于由地方党委政府牵头的环保工作领导小组。尤其是一些涉及面广、任务量大的环保治理事务，更是离不开地方党委政府的支持。

领导小组在中国国家治理的各领域中广泛存在。作为一种促进条块合作的非常设机构，它有助于充分整合公共管理资源，实现综合治理。领导小组有助于重塑条块关系，使条条与块块由分割走向协同。它通过政治压力传导、职责结构调整与协作风险控制等机制促进地方政府条块关系的优化。依托地方党委政府的权威，环保工作领导小组可以协调相关部门处理环保问题，从而解决条块分割体制下的权威碎片化问题。但是领导小组更侧重于运动式治理，在攻坚克难方面有其优势，而大量的环保工作属于日常事务，地方政府不可能将日常事务都纳入领导小组议事日程，否则政府部门将不堪重负。

六、结语

总之，县域末端治理的成效，既依赖于环保局等末端部门履行治理责任，又需要前端治理（过程治理）的支持与配合。前端与末端相互协同、疏堵结合，才能形成末端治理的合力。末端治理不仅是环保局等末端部门的责任，而且是居于上游的党委政府、行业部门的共同责任。末端问题的产生，跟前端治理的失序密切相关。减少末端问题的发生，应该将主要工作放在前端治理环节上，强化前端部门的工作责任，防止前端部门履职不力而向末端部门甩锅。例如，环保局的主要职责是对环境问题进行监测、预警、督办。一旦出现环境问题，只要环保局履行了监管职责，那么不应该将主要责任归咎到环保局。否则，就容易从环保问责变成问责环保，形成环保责任泛化的局面。

此外，县域末端治理的困境在很大程度上与条块分割的体制相关。在条块体制下，某些部门正式权力地位的提升并不能解决部门协调和条块分割的难题，而需要依托党委政府的权威出面统筹。末端治理的困境也展现出科层治理体系及其运行机制的复杂性。如何进一步理顺条块关系，加强条块整合，使体制优势进一步转化为治理效能，仍然任重道远。