全过程人民民主逻辑下公民监督权保护模式研究——基于公民基本权利国家保护义务论

□王 勇，姜兴智

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）

一、问题的提出

《法治中国建设规划（2020—2025年）》（下文简称“《规划》”）提出，“加强国家机关监督、民主监督、群众监督和舆论监督，形成法治监督合力，发挥整体监督效能”。这一规划不仅对完善国家治理能力现代化背景下的法治监督体系具有深刻指导意义，更呼应了全过程人民民主对权利型监督模式的价值导向。通过法治监督体系与全过程人民民主之间的有效衔接，一方面有力强化了全过程人民民主监督的法治保障，另一方面也有利于明晰法治监督体系在新时期的发展方向。公民监督是提升法治监督效能与实现全过程人民民主监督的重要枢纽，需要基于《宪法》第41 条的公民监督权规范，探寻有利于促进全过程人民民主的监督权利保障模式。对于这一基本权利保障模式的选择应当着眼于公民在多重身份逻辑下，支持、参与和监督国家治理的实践需要，避免全过程人民民主监督在治理实践中的“真空”。因此，需要立足于中国实际寻求符合治理逻辑的监督权利保障模式。

然而与这一问题重要性不相称的是，法学界对这一问题的研究还存在相对不足，CNKI 平台收录历年发表的文章更多是以权力监督制度逻辑以及法治监督体系完善等方面的具体内容为主，对于全过程人民民主逻辑下公民监督权保护模式的研究则相对不足。基于基本权利保护国家义务论对公民监督权保护路径完善的研究，对于超越“无用”与“变异”的中国法学如何有效地回应法治监督实践，如何理性对待此类客观宪法学现象，如何在宪法学（知识来源开放性）与宪法学理论的自主性发展（理论逻辑自主性）之间寻求平衡，具有重要创新价值。而这也往往需要宪法学和宪法的实践观从简单的功能主义走向基于“体系特征合法性”的规范主义宪法观，厘清宪法学理论内部的知识分野，在学术自主的意义上探寻当代中国法治监督体系走向坦途的制度密码和观念密码。

二、全过程人民民主逻辑下公民监督权国家保护义务生成

在全过程人民民主逻辑下，研究公民监督权保护模式发展路径的关键在于以《宪法》第41 条为基础，对公民监督权保护关联性规范进行体系性诠释，厘清这一基本权利保护的宪法逻辑。基于此，对于全过程人民民主逻辑下公民监督权保护规范的诠释与国家保护义务的生成需要从以下五个方面加以分析：

（一）公民监督权保护规范体系性诠释

公民监督权作为《宪法》第41条明确的基本权利，建构并发展符合宪法规范的保护模式需要通过体系性解释路径，完整诠释公民监督权保护关联性规范的实质内涵。

1.公民监督权宪法规范的类型化分析

基于宪法规范“抽象—具体”的排列思路，公民监督权宪法关联性规范可以归纳为“制度规范—人权规范—权利规范”宪法规范体系。其中，制度规范与权利规范根据基本权利的类型差异而具体表现为不同宪法规范，此类规范也是具体规定不同基本权利保护制度的“构成型规范”。而对于《宪法》第33 条的人权规范而言，由于其在这一模型中的固定性特征，可以将其概括为“确定型规范”。聚焦于公民监督权，人民主权和国家受人民监督等规范属于公民监督制度性规范，具体表现为《宪法》第2条、第27条。特别是第27条明确国家机关和国家工作人员接受人民的监督基本原则为丰富与发展全过程人民民主监督理论提供了根本法的规范保障。而权利规范则是指《宪法》第41条明确的公民监督国家机关和国家工作人员的权利。以上“构成型规范”与《宪法》第33条人权保障“确定型规范”共同构成了公民监督权保护的宪法规范体系。

对于上述类型规范的诠释与分析，应当坚持“抽象—具体”思路，明晰宪法规范的实质内涵，厘清公民监督权的宪法保护逻辑。在此基础上，基于功能主义视角，分析全过程人民民主逻辑下监督权利保护的应然模式。

2.公民监督权宪法规范的实质解释与保护义务

对于公民权利保护“确定型规范”而言，《宪法》第33条第3款规定了“国家尊重和保障人权”，其中“尊重”包含国家的不侵犯义务，而“保障”则明确了国家的积极作为保护义务。进一步而言，国家保障包括监督权在内各项基本权利免受来自不同方面的侵害，属于《宪法》第33条第3款中“保障”的文义范围。而这也正是实现监督权利兼具的防御权能和保护请求权能，赋予公民在全过程人民民主监督逻辑下实现监督权利国家保护的人权规范依据。与此同时，作为公民监督权“构成型规范”之一的《宪法》第2条人民主权基本原则和第27 条国家机关和国家工作人员接受人民监督原则，为全过程人民民主监督理论的发展与完善提供了根本法支持。

而聚焦于《宪法》第41 条公民监督权规范，这一条文规范了公民监督权的主体、适用对象、实现方式等内容，为全过程人民民主监督的实现奠定了权利基础。从宪法结构角度分析，这一条文在公民基本权利义务章节部分规定，明确了公民对于国家机关和国家工作人员，通过批评、建议以及申诉、控告或检举的路径进行权利监督。由于宪法规范“一般—个别”的排列思路，寻求公民监督权保护路径在全过程人民民主逻辑下的发展与完善还需要进一步明晰监督权利规范的本体结构逻辑。《宪法》第41条根据公民监督方式的强度差异，按照“由弱到强”的逻辑顺序，将监督路径分为批评、建议和申诉、控告或检举，细化了相关国家机关对于这一基本权利的保障职责，具有权利保障路径的完整性和全程性特征。特别是本条文规定“有关国家机关必须查清事实，负责处理；任何人不得压制和打击报复；有依照法律规定取得赔偿的权利”，直接明确了这一权利保护机关包含范围应具有的全过程保护概括性特征，这也是公民监督权国家保护义务的直接性宪法依据。同时，这就表明只要是可能影响公民监督权有效行使的国家机关，均具有宪法意义上的国家保护义务。

基于公民监督权宪法规范的具体规定，作为具有特殊保护逻辑的基本权利，其保护义务的应然模型中包括以下主体。一是保护义务主体即国家，这一抽象性概念涵盖包括立法机关、行政机关和司法机关在内的各类各层级的国家机关。这符合全过程人民民主理念中全面性的要求。二是保护请求权主体，也就是《宪法》第41 条中的公民。三是侵害主体。在当前权力寻租等利益冲突所形成连带侵权链条不断延伸的新趋势下，国家机关公职人员可能利用其他社会主体打压公民监督权的有效行使，甚至由此引发黑恶势力保护伞问题。所以，此处的侵害主体包括受不正当利益驱动或受连带利益冲突影响的第三方主体，这是实现国家保护全面性的法治要求。同时，这一部分也包括脱离于宪法概念中国家整体性范畴的个别化国家机关和国家工作人员。此时，个别化的国家机关和国家工作人员行为已经不具有合法性表征，符合侵权主体的基本特征。当然，公民因自然或社会等因素造成本人无法有效行使监督权利的事实也会产生国家保护义务。

（二）公民监督权保护体系中的国家定位

基于对公民监督权保护关联性规范的体系性诠释，“尊重—保障”构成了在公民监督权保障问题上国家与公民之间的基本关系。在此逻辑下，国家对公民监督权的“尊重”和“保障”分别对应了基本权利的“消极权利”和“积极权利”属性，这就厘清了基本权利对国家的防御权能与保护请求权能之间的对应关系。

进一步而言，《宪法》第41 条所指称国家机关和国家工作人员是具体法律关系中个体化的国家机关和国家工作人员，而非概括性的国家范畴。这对于厘清公民监督权国家保护义务中可能存在的混淆问题具有重要意义。在防御权逻辑下，作为侵权主体的“国家”与基本权利国家保护论中保护主体的“国家”是对立关系。而基于对公民监督权利侵犯主体的具体化论证，需要从广义角度理解此处超脱于合法意义上“整体性国家”的个别性国家机关与国家工作人员，将其合理解释为侵犯基本权利的第三方主体。当然，将压制阻碍公民积极行使监督权利的个别国家机关和国家工作人员视为侵权主体属于“法律拟制”路径，也就是厘清作为保护主体的国家与作为侵权主体的个别性国家机关和国家工作人员之间的逻辑关系。这并非在法律意义上去除侵权情形下个别国家机关和国家工作人员的国家身份，进而造成国家赔偿制度的虚化。因此，全过程人民民主对于公民监督权国家保护义务模式的核心要求在于，通过规避国家保障义务逃逸和主体错位，实现公民监督权的全要素保护。

（三）公民监督权国家保护义务论中的保护原理

基于解释论立场，监督与其他治理路径之间的根本差异在于以尊重特定组织活动规则为前提，寻求法定权能主体干预被监督主体的不正当活动，以间接方式维护合法权益。换言之，无法直接通过自力路径完成权利救济的公民监督从运行原理上要坚持国家机关的最低限度主动保护和比例原则干预上限，这是实现全过程人民民主监督需要遵循的保护原理。从权利属性角度分析，监督权（supervisory right）属于自由权整体范畴之内的政治属性权利。其宪法价值在于赋予公民以合理路径监督国家权力，促进国家权力全过程正当运行。相较于基本权利保护理论中的“第三人”侵权情形而言，作为政治性权利的监督权受到一般意义上“第三人”侵犯的可能性相对较低。换言之，基于对这一权利由自然法权利到成文法权利的生成逻辑分析，其属于一般意义上抵抗国家公权力的防御功能权利。但相较于其他自由权而言，这一权利保护的复杂情形更加需要国家根据基本权利保护义务，采取积极措施保障权利的实现。

对于德国宪法学基本权利国家保护义务论的合理引用，其基础在于我国《宪法》中的基本权利规范结构可以实现这一保护义务论的有机融合和完整嵌入。基于上文对公民监督权宪法关联性规范的分析，可以厘清基本权利国家保护义务论与宪法规范逻辑之间的内在一致性。换言之，基本权利保护国家义务论与《宪法》文本之间具有足够公因是支持基本权利国家保护义务逻辑展开的基础性前提。进一步而言，德国宪法学体系中基本权利在一般意义上具有客观价值与主观权利双重要素。除了作为个人权利的性质外，基本权利被认为是德国基本法所确立的“客观价值秩序”，这是对国家产生了直接约束力。按照小山刚教授对德国宪法基本权利国家保护模式的分析，可以概括出保护义务不仅禁止国家对公民权利的侵害，而且命令国家采取措施避免基本权利受到侵害。这一原理形成了在基本权利保护问题上国家—公民之间的相互关系。对于实现全过程人民民主而言，涵盖了全过程可能发生基本权利国家保护的所有情形。具体而言，从立法机关的权利保护立法、行政机关的最低限度行政保护到司法机关的权利纠纷裁判，完整解决了国家机关全过程保护义务的理论基础。聚焦于公民监督权，这一原理可以在全过程人民民主监督与监督权利国家保护规范之间形成有效衔接。这有利于明晰全过程人民民主监督所要求上述国家机关的权利保护原则、主动干预机制和权力行使界限。

聚焦于全过程人民民主而言，全过程人民民主的全程性和人民性对于基本权利国家保护模式在新时期的变革与发展明晰了基本方向。对此而言，强化包括公民监督权在内的宪法权利保障的理论供给，需要检视当前宪法权利保障模式所依托的基本法理能否保障基本权利在全过程人民民主实践中能动性价值的有效发挥。换言之，宪法权利保护体系中的“国家”应当在全过程人民民主实践中实现人民主体性价值的基础上，促进权利保护路径之间的法理融通。在此意义上，基本权利保护国家义务论赋予实现国家权能的全部国家机关基于“最低限度保障义务”原则，为基本权利的实现提供全过程保障。因此，以《宪法》第33 条第3款为基本权利国家保护义务的根本法前提，提取德国宪法学基本权利国家保护义务论中符合宪法权利体系与规范结构的“公因”是厘清公民监督权国家保护义务原理的关键所在。

（四）公民监督权国家保护的最低限度统制密度

最低限度保护原则是基本权利国家保护义务论中规范国家保护外延的基本准则，这要求探寻全过程人民民主逻辑下触发最低限度国家保护的统制密度。这一准则具有价值导向的二重性，一方面，明晰了第三方侵犯公民监督权的国家保护尺度标准，避免在全过程人民民主实践中可能存在的国家救济缺位问题；另一方面，通过厘清国家权力介入的界限和标准，避免国家权力保护基本权利过程中可能存在的反向侵权问题。聚焦于公民监督权国家保护而言，最低限度保护原则在这一特定权利保护问题上应当细化具体统制的内容与方式，避免基本权利国家保护模式的异化。

具体而言，公民监督权保护最低限度统制需要从“目的+手段”两方面加以阐述。对于目的而言，《宪法》第41 条公民监督权在禁止保护不足理念下应当坚持“尊重公民监督行为、保障监督路径畅通”为最低限度保护目标。换言之，监督权利国家保护目的在于维护公民自由行使本条明确的监督权利，避免来自各方面的侵害，而非强势法律家长主义在一定意义上所主张由国家代位行使监督权利。对于国家保护手段而言，公民监督权利最低限度统制要求遵循法治前提下的保护手段应当以规范主义为准则，以严格比例原则特别是必要性原则为尺度，充分遵循法定权限、程序，采取介入社会领域影响最小的方式保护公民监督权。

进一步而言，对于最低限度节点应当比较衡量明显性统制、严格内容统制、主张可能性统制之间的内在差异，明晰最低限度统制密度在保护公民监督权利全过程中必须遵循的把控标准。《宪法》第41 条规范了公民监督权实现的具体路径与形态，对于这一集合型权利规范，基于公民监督国家权力具体路径与适用情形的差异，最低限度统制标准也存在不同。公民基于这一规范批评、建议国家机关和国家工作人员，如果受到有关组织或个人压制，应当遵循明显性统制加以辨别予以最低限度保护的节点；而对于公民申诉、控告或检举国家机关和国家工作人员违法失职行为的最低限度统制判断，则应当基于严格内容统制，遵循规范主义的根本要求。不仅如此，适应于当前国家监察体制改革的政策逻辑，在国家保护公民监督权过程中，应对被监督对象进行合理扩张解释。具体扩张为对所有直接或间接行使公权力工作人员的监督，实现“授权与监督”模式下的法治监督全领域、全过程覆盖。

（五）公民监督权国家保护义务论的法治价值

聚焦于公民监督权，这一宪法权利是公民受宪法和法律保障，监督国家机关和国家工作人员的公务活动，不受他人和社会组织非法干涉、侵犯和剥夺的基本权利。从本质上分析，这一需要公民主动行使的基本权利直接指向对象在于国家，而其保护主体也在于宪法意义上的国家，其对象客体与保护主体的同质性决定了这一基本权利国家保护义务论的特殊法治价值。

进一步而言，公民监督权国家保护义务论对于全过程人民民主实践的法治价值主要在于以下方面：（1）公民监督权确定了公民对国家机关和国家工作人员全过程人民民主监督的正当化定位以及国家的尊重和最低限度积极保护义务。在宪法规定了公民、团体、机关及其各职能部门的权利、权力、义务与职责后，通过公民监督权利和国家监督权力的双重配置方式实现不同主体在法治监督体系中的角色定位，这是建立稳定有序政治社会的基础性保障。（2）公民监督权的存在有利于保障国家权力的行使范围、方式和程序严格遵守宪法和法律的规定。而这要求国家机关必须对其权力行使全过程的政治后果向公民负责，及时调整权利、权力之间的制约、协调关系，促进全过程人民民主逻辑下法治监督合力的形成。（3）公民监督权明确了公民监督自由的外延边界，这不仅明确了权利主体的全过程监督空间，更引申出权力主体对监督权利干预的必要条件。换言之，对于存在捏造或者歪曲事实进行诬告陷害的情形，国家有义务采取法定措施及时保障相关主体的基本权利，追究侵权主体的法律责任。所以，《宪法》第41 条公民监督权规范可以从“权力控制、权利保障”两个维度推论出国家机关在这一基本权利上的完整保护义务内容，有利于保障全过程人民民主的有序性实现。

三、全过程人民民主逻辑下公民监督权国家保护法理深潜

托克维尔认为，对国家机关抱有相对怀疑的态度而且认为公民具有参与治理的能力是公民权利的重要来源。这一观点反映了在西方国家中，公民与国家之间信任关系的客观情况，由此生成公民权利基本范畴和保护路径的逻辑起点。在我国政治体制下，代表最广大人民根本利益的抽象国家与人民群众之间虽然不具有类似于托克维尔所述的怀疑关系，但是预防与治理国家机关内部个别化、具体化的侵权问题仍然需要以公民监督权为保障，维护公民全过程参与国家治理的基本保障路径。因此，厘清全过程人民民主逻辑下公民监督权国家保护义务论的基本法理需要以系统性思维对公民监督权保护“三极主体”之间的基本关系、博弈逻辑以及价值异化等内容进行“祛魅”与“祛蔽”。

（一）公民监督权国家保护义务中的基本关系

公民监督权国家保护义务模式作为基本权利国家保护义务论的具体化运用，不仅对传统防御权理论形成了创新性突破，而且也以保护请求权为基点，与福利国家背景下的社会权理论形成有效衔接。不仅如此，这需要以基本权利国家保护义务模式中的“三极关系”为基础，促进监督权利的全过程、全领域保护；以最低限度保护原则规避国家权力对私主体意思自治空间的不适当干涉，避免法律家长主义可能产生的权力异化。换言之，通过公民监督权国家保护义务的生成与展开，维护全过程人民民主逻辑下“控制权力—保障权利”的宪法逻辑。进一步而言，公民监督权国家保护义务的实质是通过国家治理措施的实施，保护权利请求人的公民监督权。所以，国家保护义务以一方当事人的公民监督权实际或可能受到损害为起点，通过影响侵权主体的行为能力，维护合法权益不受侵犯。具体而言，通过人大、行政、检察和监察等国家机关的全过程治理，调整相关主体之间的法律监督关系，强化全过程人民民主监督的现实保障。就此而言，公民监督权的国家保护需要处理好以下三个方面的基本关系：

第一方面基本关系，国家和公民监督权保护请求主体的关系。权利人提出公民监督权国家保护的请求，会直接引发公民监督权国家保护义务与自我决定之间的内在差异。

这其中的具体问题包括：（1）国家保护义务是否可以在位阶上直接高于自我决定；（2）怎样判断自我决定是否合宪。就前一问题而言，需要厘清公民监督权所具有的二重属性，坚持最低限度主动保护，确保国家在宪法框架内尊重公民在法律监督领域的自主空间。而就后一问题而言，需要基于具体案例中的微观细节，开展具象化研究。

第二方面基本关系，国家和第三方侵权主体的关系。在触发公民监督权国家保护义务之后，国家基于治理侵权主体的违法行为，保障合法权益不受侵犯。对此而言，需要解决好以下问题：（1）积极保护措施的行为标准；（2）国家机关保护义务的位阶关系；（3）国家保护权能和第三方主体抵抗权的逻辑联系。

具体而言：一是国家权力机关承担了前提性的保护义务，也就是监督权利保障立法问题。国家保护义务在厘清监督权利基本外延、禁止监督权利保护不足等方面要求立法权能主体制定、解释、修改相关规范性法律文件，确保对公民监督权的立法保障。二是行政机关主要通过对压制公民监督行为的规制，避免侵权行为以及反向侵权行为。同时，监察机关则处理在此过程中存在的公职人员贪腐渎职问题。三是基于检察权和审判权的运行逻辑，检察和审判机关的监督权利保护义务在实质上属于兜底性刑事保障。

当然，公民监督权的国家保护义务应控制在禁止保护不足与禁止过度保护的区间之内。基于基本权利保护理论中的“最适当比例性”原则，确保治理措施与制度目标之间的协调统一，避免治理措施的反向侵权，进而实现“帕累托最优”。在此问题上，参考禁止过度治理即行政法比例原则的基本逻辑，妥善处理权力手段强度与第三方主体言论自由、表达自由等宪法权利的关系。统筹协调好各方主体之间的权益关系，坚持权利主体地位平等，尊重第三方主体的抵抗权。此外，公民监督主体与被监督主体在监督过程中发生的权利冲突，要求在不同保护路径下坚持尊重权利与保障权利的统一。

第三方面基本关系，公权力和私权利在妥善对待公民监督权问题上的关系。在此关系中，实质焦点在国家保护义务对于监督权利私法空间的影响问题上，特别是对私法文书中公民监督国家机关和国家工作人员权利隐性约束条款的认定问题。

在此过程中，宪法规范间接适用模式对于基本权利规范调整私法关系的问题而言，形成了重要的破解路径。借鉴这一思路，深入论证公民监督权宪法关联性规范的辐射效力，将宪法规范间接适用模式运用于这一基本权利的全过程兜底性保障。

（二）公民监督权国家保护实践中的权能博弈

在展开公民监督权基本关系的基础上，厘清公民监督权在全过程人民民主逻辑下的深层博弈关系，是在非正式规则体系下增强公民监督权的实质监督力，保障公民全过程监督国家权力合法运行的关键所在。对此而言，研究公民监督权国家保护义务模式中“侵权—请求—保护”三方主体之间的博弈逻辑是分析公民监督制度影响因素的重要问题。在这一监督关系模型中，利益主体在博弈中掌控权力的大小，决定其在制度变迁中的地位，而制度变迁也会向有利于权力优势主体所追求的方向变革；权利监督制度也会随着权能博弈中各方利益主体拥有权力资源相对比例的消长变化而不断演进。

具体而言，在地方GDP等行政发包制政绩考核指标要素影响下，《宪法》第41 条指向的被监督主体基于考核激励导向机制的作用，对公民监督权国家保障制度的建设缺乏有效的内在动能。进一步而言，法治监督主体的监督导向合宪性优化以及法治监督动能的提升是改变法治监督博弈现状的关键所在。虽然近年来对于信息公开、信访举报等方面的制度建设不断加强，也逐渐形成了保障全过程人民民主监督所必需的信息公开、信访举报和国家赔偿制度，但是上述制度对于公民监督权的实质保障效能还有待进一步提升。在实践中，GDP等考核指标对于相关层级国家机关的实质影响，在客观上形成了某种意义上的“非正式规则体系”。在这一体系影响下，公民监督行为所直接指向的具体国家机关可能选择通过合谋等博弈手段形成共同体，延伸其利益链条，向横纵方向影响监督权能机关的实质监督效能。不仅如此，对于相关国家机关直接管辖之下的公民监督主体，运用“非正式规则”手段通过利益影响方式造成监督主体压力加大，产生类似于“秋菊打官司”式的监督困局。甚至也可能进行某种利益分配，在根本上削弱公民主动监督的心理动力，影响全过程人民民主理念的有效贯彻。

不仅如此，在特别权力关系中，基于上下级之间“管制—服从”模式的作用影响，拥有“威慑能力”的领导者可以根据其职务特征自由动用其权力，甚至以隐性方式异化出强大权力的“利维坦”式管制模式，压制全过程人民民主监督的实现。而且，在特别权力关系中对于领导者进行监督的直接困难也在于缺乏实效性较强的现实监督路径，对于领导权力的监督链相对较短。换言之，在行政法治监督立法关于监督受理事项的具体规范中，对于特别权力关系内部法律纠纷的解决采取相对回避的态度。与此同时，处于特别权力关系中的公民基于强大的现实服从义务产生惯性心理压力，无法形成自主监督领导干部依法用权的法治环境。相对而言，权力主体基于制度规则与传统惯例，往往直接或间接掌控人事任免、待遇晋级甚至权力相对人及其亲属重大发展利益的干预权，造成对公民弱势群体的权力威慑。因此，“权力监督链条的短缺性与领导干部权力的强大性”造成下级主体在缺乏有效防御措施的情况下监督动能不足，这在特别权力关系的博弈中最为显著。

（三）多重身份逻辑下公民监督权的价值异化

在全过程人民民主逻辑下形成实质法治监督合力，需要明晰包括公民在内各类法治监督主体与被监督主体之间，以及法治监督体系内部主体在全过程监督中可能发生的价值异化。以行政机关为核心的被监督主体为了完成自身工作指标和政绩目标，往往可能通过权力博弈来化解公民基于《宪法》第41条所采取各类的监督行为。在此逻辑下，个别权力主体为了削弱公民法治监督对权力的约束，一方面试图直接影响法治监督权能机关，通过人财物等外在因素削弱法治监督的实质监督力和监督积极性，造成公民监督权无法得到国家机关的有效保护；另一方面被监督主体在与公民监督力量博弈的过程中，行政体系内监督组织与体系外监督主体通过权益共享或权力寻租等路径，造成公民、法治监督组织及其公职人员在多重身份逻辑下监督身份与被监督身份混同。进一步而言，身份混同会使监督主体应当承载的法治价值在利益冲突中可能异化为私益价值。

此外，在对上述问题研究的基础上，应当进一步在抽象意义上分析法治监督职能机关如何在实现基本权利国家保护义务的前提下，处理好与公民及其他社会监督主体之间的关系，打破科层体制影响下监督模式的局限。以人民监督为基础，促进全过程人民民主逻辑下法治监督合力的实质形成与能效增益。

四、全过程人民民主逻辑下公民监督权国家保护路径思考

全过程人民民主逻辑下公民监督权保护模式的发展与完善需要以宪法规范为基础，超越基本权利的防御权能，寻求监督权利在全时空状态下的全方位保护。换言之，以基本权利国家保护义务的展开为枢纽，妥善衔接宪法权利防御公权力侵犯和请求国家权力保护功能。当前时期，国家对包括NPO、NGO 在内的各类社会组织的支持还有所不足，造成法治监督体系在社会动员、组织建设及监督管理等方面存在缺陷，不利于全过程人民民主逻辑下公民监督权的组织化保障。对于公民监督权国家保护模式的完善路径，可以从以下方面进行分析与论证：

（一）公民监督权中二级子权利的类型化分析

公民监督权利规范是由多项子权利规定构成的集成性权利规范，这一规范中的不同子权利构成了在全过程不同阶段行使公民监督权的具体方式。因此，对于这一权利规范所包含不同子权利进行类型化分析，有利于保障全过程人民民主逻辑下监督权利实现的完整性。

1.批评、建议权

公民对国家机关和国家工作人员的批评、建议权是实现公民监督权的常态方式，也是公民实现国家治理全过程民主参与的重要方式。这一回应落实了《宪法》第27 条国家受人民监督的要求，反映了国家与人民之间的宪法关系。这一权利在全过程人民民主逻辑下，对于国家保护义务的要求在于对宪法基本权利规范进行体系性诠释。具体而言，公民对于国家机关和国家工作人员的批评、建议权首先是一种言论表达自由。在这一问题上，批评、建议权是表达自由、言论自由在监督国家公权力这一特定领域的具体表现。所以，公民对于国家机关和国家工作人员的批评、建议权最低限度保护应当形成体系性权利保护思维。对于公民采取的一些可能无法完全符合公民监督权利要件的行为，应当主动寻求言论自由、表达自由乃至其他自由权利的辩护，避免不当追责。而这也是基本权利保护国家义务论在这一子权利上对于一切国家机关的最低限度保障要求。

2.申诉、控告和检举权

申诉、控告和检举权利是公民应对国家机关和国家工作人员违法行为的重要权利，是实现全过程人民民主监督的兜底性保障权利。对于《宪法》第41条的这一子权利规范，直接明确了有关国家机关必须查清事实，负责处理的基本权利国家保护义务规定。这一规范性保护义务明确要求了国家机关的受理、处理义务。基于这一保护义务，在公民未向正确的国家机关提出申诉、控告或检举的情况下，原受理机关具有向法定管辖机关移送或向当事人充分告知申诉、控告或检举应然管辖机关的最低限度保护义务。

综上，公民监督权子权利国家保护义务的存在形式主要有两种，一种是规范性明确，即《宪法》第41 条对于国家机关必须查清事实，负责处理公民的申诉、检举和控告的规范。另一种则是法理性推导，即《宪法》第41条批评、建议权规范中未明确国家保护义务的情况下，应当基于基本权利国家最低限度保护原则推导国家机关在权利保护全过程中对于此类权利的保护义务。

（二）公民监督权国家保护义务的实现路径完善

公民监督权是《宪法》第41条规定的一项独特基本权利，也是一项具有综合性的政治权利。所以，合理建构这一权利的国家保护体系是实现其宪政价值的必要条件。对于全过程人民民主而言，坚持“宪法—法律—制度”公民监督权国家保护义务实现的完整路径是确保这一权利得到全过程、全领域有效保障的重要基础。因此，在全过程人民民主前提下，可以从权利保障的全过程剖析公民监督权国家保护义务的完善路径：

1.形成法治监督规范宪法体系性解释

法的立、改、废、释均以宪法为根本法依据。公民监督权作为《宪法》第41条基本权利衍生的法学概念，其在立法实践中的具体落实以及与全过程人民民主理念的有效衔接，需要以宪法内涵的完善诠释为根本前提。在解释路径的具体选择上，体系性解释是实现上述目的的重要路径，具体而言就是强化对公民监督权宪法关联性规范的结构性阐释。换言之，以《宪法》第27条和第41条规范中反对官僚主义、接受人民监督和保护监督权利国家义务规定为逻辑起点，立足于控制权力、保障权利的宪法价值立场，完整阐释公民监督权应然的宪法内涵，妥善回应全过程人民民主对监督权利的保障要求。而解释宪法相关规范过程中的关键在于运用基本权利国家保护义务论，分析监督规范中的监督路径指向、监督实现方式以及保护义务具体内容。进一步而言，对《宪法》第41条国家工作人员的外延适当扩大解释至间接行使国家权力的相关主体也在这一宪法规范所涵摄的应然范畴之内。同时，公民法治监督机制的建立必须与经济、社会和文化建设紧密协调。结合宪法关于国家治理方略的相应规范，深入诠释公民监督权在全过程人民民主逻辑下，对形成“三治融合”监督模式和强化法治监督制度性供给的重大意义。

2.制定公民监督权利保障基本法

按照基本权利国家保护义务论，对于国家保护义务的具体落实需要按照不同权力主体的宪法定位，具体落实保护义务的实际内容。因此，基于宪法规范和全过程人民民主对于监督权利的保障需求，公民监督权国家立法保障义务的具体分配从以下层面加以展开：

对于履行立法职责的国家权力机关而言，通过立法落实《宪法》第27 条和第41 条规定国家受人民监督以及公民监督国家的规定是其基于禁止保护不足原则所要求的必要工作。在现行立法体系中，对于公民监督权行使的基本原则、路径选择、保障机制、法律责任等方面的规范离散分布于不同层级的规范性文件中。其中存在不同程度的价值冲突与逻辑差异，缺失统合保障公民监督权利的专门性基本法。对于实现公民监督权国家保护义务而言，相关立法虽然基于宪法规范明晰了公民享有对国家机关的监督权利，但是多数属于复制性规定，未对公民实现有效监督的具体制度进行规范。特别是对于公民批评、建议权的保障仍然处于原则性规定状态，没有细化批评、建议权利的保障机制，造成这一权利容易被行政机关不适当限制。同时，对于处于特别权力关系中具有特定身份的被管理主体作为公民应当享有的申诉权、控告权和检举权也缺乏完善的全过程保障制度。因此，基于最低限度保护原则的要求，国家权力机关依据法定程序为《宪法》第41条公民监督权的行使提供合法化保障、排除制度性阻碍是其应当履行的保护义务。

具体而言，基于对法治监督立法体系的梳理分析，《监察法》作为权力监督基础性法律对于监察工作起到了重要的规范作用。但是，这一立法无法覆盖全过程民主逻辑下的公民监督保障问题。换言之，对于法治监督体系中的权利型监督缺乏规定，公民监督权也尚无专门性立法的保障。而结合社会领域法治监督氛围不足的困境，制定这一立法的现实意义则更为明显。因此，为保障权利型监督有效实现而制定的这一法律文本名称可以基于现行立法体系命名为《公民监督法》或其他合理名称。这一法律的基本架构可以形成以总则、公民法律监督路径及监督机关职责、监督范围和管辖、监督程序、法律责任以及国际合作等章节为组成部分的法律文本。此外，作为落实宪法中公民监督权的法律，不仅应当具体化宪法中涉及法治监督的原则性规定，还应当与实现涉及权力监督的其他实体或程序法形成合理衔接。

3.明晰具体国家机关最低限度保护义务

对于国家行政机关而言，基于《宪法》第89 条赋予国家行政机关的职权内容，公民监督权国家保护义务在全过程人民民主监督前提下的实现需要从以下方面加以展开：一方面，对于公民监督权各项子权利而言，行政机关最低限度保护所应当遵循的准则在于排除对公民依据宪法批评、建议行政机关及其工作人员的限制行为，形成整体性权利保护思维，以权利集合性保护代替权利单一性保护。为了避免行政机关对于基本权利保护不足问题的出现，基本权利国家保护义务论要求行政机关在判定公民自主维权行为性质时，应当坚持“合法性推定”原则。如果公民对国家机关和国家工作人员的批评、建议以及申诉、控告或检举行为超越合理程度，相关机关应当主动在基本权利体系内寻求其他权利为公民行为提供合法性辩护，进而实现公民监督权的国家保护。另一方面，行政系统内部规范性文件备案审查等法治促进部门应当履行对抽象行政行为可能阻碍公民行使监督权利的预防监管职责。在此过程中，履行上述最低限度保护职责的“国家”与侵犯公民监督权的国家机关和国家工作人员之间是基本权利保护关系“三极主体”中保护主体与侵权主体的关系。

而对于人民检察院而言，也应当根据《宪法》赋予的法律监督定位，积极实现对于公民监督权的国家保护义务。按照《人民检察院组织法》的规定，检察院监督法律实施的路径主要是追究各类违法主体的刑事责任以及依照法定程序提起公益诉讼。在此意义上，人民检察院的监督法律实施层次是兜底性法律监督。对于公民监督权保障而言，人民检察院是公民监督权组织化保障体系中的机关主体。换言之，对于公民监督国家机关和国家工作人员受到打压的问题，人民检察院应当分情形选择合理路径履行其对公民监督权的保护义务。在公民监督国家机关和国家工作人员遭到利益冲突、权力寻租等因素压制向人民检察院寻求法律救济时，具体启动要求不应当过于严格。如果相关主体寻求法律监督救济的细节与人民检察院工作规则存在细微差异，则应当通过合理扩大解释工作规则等路径保障公民的法律监督权。而对于人民检察院的公益诉讼职能，人民检察院基于自身侦查、群众举报以及人民监督员提供线索等途径发现存在连锁性、复杂性侵权共同体时，应当积极按照公益诉讼相关规定依法提起或支持公益诉讼，实现公民监督权的兜底性保障。

除此之外，对于监察委员会而言，采取积极措施实现公民监督权的最低限度保护义务需要落实以下工作：一方面，监察委员会应当通过制定监察法规等路径细化监察国家工作人员的具体内容，在实质意义上将消除监察领域公民监督权阻碍因素，纳入监察委员会的重要工作内容。另一方面，对于国家工作人员通过非国家工作人员第三方利益关联主体压制公民监督权利的，应当及时依据法定程序向相应国家机关通告所掌握的信息和证据，实现公民监督权的全要素保护。

4.促进监督权利规范间接司法适用

审判机关作为基本权利全过程保护路径中的最后防线，对于《宪法》第41 条公民监督权国家保护义务终极保障模式的形成具有关键意义。借鉴德国宪法学基本权利保护理论中的基本权利间接适用论，公民监督权在司法活动中的适用模式应当坚持“宪法权利+法律规则”间接适用模式，充分发挥宪法规范的“照射效力”。进一步而言，司法机关可能基于行政诉讼、公益诉讼等诉讼活动受理侵犯公民监督权的相关案件纠纷。在此情况下，应当基于《宪法》第41 条关于这一基本权利的规范描述，合理解释《行政诉讼法》第12条关于受理范围的规定。对于各类侵犯公民监督权而行政机关不作为或作为不合法的情况，结合具体事实纳入本条文第六项和第十二项的受理情形中，保障司法对于监督权利规范的间接适用。在此基础上，基于客观事实以及宪法和法律法规中的具体规定进行最终裁决，确保司法机关基本权利保护义务在全过程人民民主逻辑下的有效实现。因此，基本权利国家义务论对于公民监督权司法保护的核心价值是在不改变宪法权利规范指向客体国家性的前提下，促进监督权利规范的间接司法适用，为这一权利的有效实现提供最低限度司法保障。

5.建构耦合联动型权利监督模式

基于《宪法》第41 条监督权利规范，公民依法采取的各类监督行为是法治监督体系中的权利型监督。对此而言，以全过程人民民主理念为指引，建构并发展耦合型法治监督模式是实现权利型监督制度迭代与能效增益的根本突破路径。当然，基于实践背景与制度逻辑，这一模式的塑造不仅需要突破行政发包制影响下权力异化造成的各种弊端，也需要强化制度供给，促进国家权力与公民权利之间的良性互动，实现权利监督不足问题解决路径的策略性转变。

具体而言，建构耦合联动型权利监督模式需要从以下方面加以突破：首先，以主体性思维促进权利型法治监督与其他法治监督路径之间的功能耦合。在国家权力运行全过程的各个环节，不同的法治监督路径对应于不同的客观监督事实。而国家应当培育公民在维护自身监督权利全过程中的功能性维权观念，以灵活的法治监督思维促进权利监督与其他监督路径之间的功能耦合，形成监督合力。其次，以全局性策略坚持人民在法治监督体系内的中心地位，避免不同监督主体之间的资源内耗，实现监督主体性耦合。对于全过程人民民主监督而言，在技术性强、涉及关系复杂的特定领域，应当提升组织监督的实质效能，合理优化现代公共法律服务组织的监督支持功能。在此过程中，将《宪法》明确的监督权利主体（公民）与监督权力主体（国家机关）乃至正在发展具有法治监督关联性功能的NPO、NGO组织统一纳入“法益协调、互动和谐”的共同体系之内，打造法治监督综合体。同时，在促进权利监督组织化的过程中，也要避免组织监督代替公民监督，造成公民监督权利的虚化。最后，进一步协调权力运行全过程国家监督、公民监督与监督权利国家保护义务之间的关系，以不同监督路径间的“有效联动、合理衔接”提升法治监督制度对全过程人民民主实现的保障水平。对于这一方向而言，应当特别发挥好包括人大代表、人民监督员在内具有特定监督权能法定个人的法治监督效果，运用其与人民群众日常生产生活联系更为密切的直接性优势，积极回应人民群众的法治监督诉求。同时，运用这一优势更好深入带动民众积极有序监督国家权力的合法运行，以全过程人民民主促进法治监督合力的提升。在此基础上，优化各类法治监督组织考评机制，强化对法治监督公职人员履行监督职责实际效果的全过程公开测评，推动监督组织激励导向机制的正向发展。

五、结语与启示

公民监督权对全过程人民民主的关键价值在于权利监督模式对法治监督合力的强化作用，确保法治监督的全过程、全领域实现。对于全过程人民民主逻辑下公民监督权的有效保障，亟须提升基于《宪法》建构的公民监督权保障制度的治理效能。在此过程中，公民监督权的有效保障需要首先厘清其基本学理内涵以及规范依据，特别是根本法依据。立足宪法明确公民监督权的指导思想、本质特征、总体目标和根本价值、基本原则与推进方式，寻求贯穿法治体系各个组成部分的全过程保障模式。具体而言，这需要从公民监督权运行基础和监督权利国家保护义务两方面加以展开，分析公民监督权在不同语境下以及不同社会身份情况下的全过程保障路径，为公民监督权国家保护模式的形成提供理论支撑。进一步而言，这需要构建具有权利、权力、制度和道德四维要素支持的权利监督立法体系，打造法治监督的内外联动架构，锻造良好的社会支持系统，为监督权利的制度化完善奠定坚实基础。

当然，对于公民监督权国家保护模式完善路径的探索，一方面要突破法学学科内部的分支壁垒；另一方面，也要进一步超越法学、社会学以及政治学等学科之间的鸿沟，塑造跨学科研究新范式，形成中国的法治监督实践学派。同时，要重视这一领域的法教义学研究，完善规则体系，参考法学研究的最新观点，培育全过程人民民主逻辑下具有体系性和开放性的中国特色法治监督理论体系。