动力剖析与概念证成：全过程人民民主的变迁与优化

□辛艺萱

（南开大学 马克思主义学院，天津 300350）

民主是全人类的共同价值，也是中国共产党一以贯之的执政理念。2019年11 月2 日，习近平总书记在上海考察时深刻指出，“人民民主是一种全过程的民主”，以最新的理论话语概括出中国式民主区别于形形色色的西方式民主的性质、特点与优势。民主既是历史的也是当代的，既是抽象的也是具体的。不同的文化造就了形态各异的民主实践形式。全过程人民民主是中国特色社会主义对新近民主形态的深度诠释。作为政治文明进阶的产物，民主需要通过平衡人民不断更新的本体政治需求获具演化动力，可以说，全过程人民民主的提出展现了民主的优化与变迁。党的十九届六中全会指出，“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”。历史充分证明，人民是历史的创造者，人民民主是社会主义的生命，推进全过程人民民主符合人类政治文明发展的新需求、新期盼，是对发展高质量民主的有效回应。

一、动力机制：全过程人民民主是制度不断自我完善发展的必然结果

一切事物都处在运动和变化的进行时，民主的发展也是如此。民主是构筑政权合法性的关键，在当代世界几乎所有国家都以民主来标榜自身优势，而事实上民主呈现形式与其实际效果会有很大差异，根本在于不同社会制度间的动能设置差异。中国特色社会主义制度是中国式民主发展进步的深层动力，民主的优化变迁与制度的改革方向保持一致，全过程人民民主正是制度内在不断完善的必然产物。

（一）解构与建构：从西化到本土化的实践转向

民主天然地带有多数人的概念，但在实际进程中民主的发展经历了由少数政体到多数政体的转化，人类正是在不断学习和总结实践经验中逐渐把握民主的合理结构。在古典时代，民主的发源地是古希腊雅典，其所孕育的城邦民主制赋予了民主最初的含义，民主是指“人民的统治”，即拥有公民权的公民直接参与和裁决一切国家大事。城邦民主制的确立奠定了后世民主的基石，但是也暴露了这种以奴隶制为基础的极端民主化的缺陷。在美国政治学家塞缪尔·亨廷顿发表的《第三波——20世纪后期民主化浪潮》一书中，民主化浪潮得到了深度诠释，它被解释为“是一组国家由非民主向民主政权的过渡，这种转型通常发生在一段特定的时期内，而且在同一时期内，朝民主化转型的国家在数量上显然超过向相反方向回归的国家”。这就说明民主虽具有先发性，但是这种先发性必然会产生某种“滚雪球”的效应，从而加速整个民主化的进程。

在20世纪中后期的第三次民主化浪潮中，西方成为世界民主制度研究和实践发展的弄潮者和领路人，西方民主的理论架构中包含着精英主义和自由主义，当这两种政治思潮碰撞时即引发了西方学界和政界关于民主制度的转型思考。当代西方民主是以议会民主为表征，这种代议制民主的巩固和发展看似是对古代民主，即直接民主的超越，因为它似乎找到了在地广人众的民族国家付诸民主权利的现实条件，但是私有制的本质属性必然不会赋予民主制度以“公有”价值，因此，不少学者开始寻求以“协商”的方式弥补代议制的不足。伯纳德·曼宁在《论合法性与政治协商》中提出了较为完善的政治协商构想，认为协商的过程是公民理性的培育和能力的提升，且强调这种存在于过程中的协商并不妨碍最后通过投票表决的形式来解决协商中难以争辩的问题，以此来回应精英主义将少数精英与人民大众广泛区隔的立场和言论。但事实上，西方盛行的代议制民主，或是作为补充性存在的“协商民主”（实则是审议型民主），其都无法掩盖资本主义民主由形式上的平等和现实中的不平等所造成的矛盾。

鉴于此，国内学界在探寻民主形式中逐渐搭建了本土化的民主制度结构，在他们看来局限于“投票日”和“投票箱”的民主不是公民在行使自身权利，而是统治阶级释放统治权力的一种极端体现。于是，中国从内部找到了民主这条新路，并有目的性地将民主理念与基本国情共相考量才探寻出独具中国特色的民主形式，确认了人民代表大会制度直接选举与间接选举相结合，系统性嵌入广大人民多渠道协商参与的多数人政体，解构了西方政权的社会基础，确保人民民主在“由谁统治”和“为谁统治”的问题上不是纯粹选择“领导与被领导”的过程，而是事实上的人民当家作主。

（二）存量与增量：从单一到多维的形态构建

中国式民主不是政治现代化浪潮下搬来的一座“飞来峰”，而是扎根中国土壤经历漫长的实践探索和形态构建的人类文明成果。全过程人民民主的出现恰好证明了民主的发展并不是一蹴而就，也没有停滞不前，而是走在伴随制度的不断完善和发展，从单一到多维形态构建的进程中。

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”而中国共产党正是从内部找到民主这条新路，才在兴衰治乱的历史周期律中得以独善其身，没有复刻苏联偌大的党人亡政息的历史悲剧。人民民主是中国共产党的一贯认识和立场，自成立之日起，中国共产党就扭住了推进和发展人民民主这个关键，在把握了制度的稳定性、长期性、根本性的前提下处理好民主原则性与策略灵活性之间“变”与“不变”的关系。

中国式民主具备的独特性在于中国共产党能够始终根据基本国情和现实条件不断调整民主发展的具体实践形式。我国的人民代表大会制度是保证政权合法性的重要基础。由于新民主主义革命时期我们党开辟的农村包围城市、武装夺取政权的革命新道路要求在各根据地先行建立人民政权，所以在中华人民共和国成立前党在政权组织形式上就开展了一系列有益尝试和新的探索。1931年在共产国际的敦促下，苏区召开了历时14天的中华全国苏维埃第一次代表大会，实现了建立一个全国性的苏维埃临时中央政府的主张。这是中国共产党在政权建设上的首次尝试，因此在组织形式上很大程度借鉴学习了苏联的苏维埃制度。即便在此条件下，中国共产党人也并没有完全照搬苏联模式，而是结合当时中国社会“两头小，中间大”的基本情况，区别于苏维埃以城市为中心，坚持另辟蹊径从农村成立政权。到了抗日战争时期，中国共产党在民主政治实践上的探索日益深入，坚持抗日与民主建设相结合是当时各边区的特色。毛泽东指出，“边区是一个什么性质的地方呢？一句话说完，是一个民主的抗日根据地”。在此期间，中国共产党在政权建设上实现了由中华苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的过渡，更好地适应了抗战期间与国民党的统一战线政策。

1941年通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》以通俗的表述形式向选民阐释了如何在选举中行使自身的民主权利。由于受文化程度限制，在乡选中绝大多数选民以红绿票法和豆选法进行投票选举，充分展示了中国共产党在推进民主政治过程中的灵活性。对此，美国记者贝尔登说，“不管共产党人距离完善的民主还有多么遥远，但是共产党毕竟唤醒了千百万农民，使他们认识到自己有权选举官员，从而向民主迈进了巨大的一步”。从陕甘宁边区的豆选到人民大会堂的电子表决，从抗日战争时期“三三制”政权组织到中国共产党领导的新型政党制度，从中华苏维埃代表大会到人民代表大会制度，我们党始终坚持走中国特色社会主义民主政治道路，满足人民的政治需求，实现全方位耦合的多维民主结构。

（三）优化与转化：从存在到实在的内涵透视

人民当家作主不应该是政治家的宣言和口号，从存在到实在的彼岸，民主依托制度的维护和保障已经成为一种世界观和方法论。习近平总书记指出，“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念”，他进一步强调，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。判断一个国家民不民主，民主的程度如何，重点要看人民是否有投票权。我国的国体决定了人民是国家的主人，在我国，年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。各级人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的机关，通过了解候选人的政治主张和实际情况，由选民选出代表人民立场的各级人大代表，再由人大代表行使人民赋予的权力，协助宪法和法律的实施。在此过程中，人民的权力没有发生转让，而是权力代行方式的具体体现，其本质仍然是人民当家作主。

民主的存在基础是人民群众，它的内涵及价值透视着民主的本身既不能脱离群众，又不能代表部分利益，而是要站在广大人民群众的立场，聚焦人民的所思所盼，帮助他们解决所需要解决的急愁难盼的问题。各级人大代表提出意见、建议和批评是代行人民权力、履职尽责的重要体现。选民在投票时往往是根据候选人的政治立场和基本主张来选择代表自身诉求的人选，因此，公民在行使选举权之后就要依据选举过程中听到的口头承诺是否在现实中得到了切实的履行和兑现作为民主的衡量尺度。据统计，在2021年两会期间，十三届全国人大四次会议秘书处共收到代表提出的议案473件，表明人大代表能够履行代表职务，在权力运行规则和程序下提出代表广大人民群众立场和根本利益诉求的看法和主张。其中，既包含建议高等教育服务于新发展格局的全局视野，也有聚焦民生保障的“建议打造社区智慧养老平台提供精准服务”“加强农村老人的生活补贴”等社会热点难点。而所有代表提交议案需具备翔实的佐证依据，立足于完备的法规草案，并不是信口雌黄或凭空提出，在健全和完善的代表联络机制下确保全体人民能够依法参与管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，做国家的主人。

民主是普遍性与特殊性的统一，立足于全人类的共同价值，不同的国家应选择适合自身的民主道路和民主制度。毛泽东指出：“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主。”历史和事实证明，制度优势是一个国家的根本优势，在中国特色社会主义制度下人民民主的普遍价值发展为全过程人民民主的实在优势，随着人民民主的优化与变迁，人民当家作主将得到更好的体现。

二、结构样态：全过程人民民主是立体式多层次的结构型民主

民主不是局限于选举这一单一环节，而是涵盖政治生活的全部范畴。因此，从社会学的观点出发，民主是由制度性结构搭建的有机系统。全过程人民民主可看作是对民主本体的超越，具有全链条、多层次、立体化的特征，在这种新型的民主结构样态下，民主在过程与实质、制度与实践、直接与间接等方面达到了辩证统一。

（一）程序性民主的过程与实质相统一

政治精英争取选票的“竞争性选举”是熊彼特所定义的“程序性民主”，而全过程人民民主所强调的“过程”一词也是对程序性民主的内在表达。显然，这两种“程序”所要表达的价值和内涵并不相同。熊彼特将民主看作是以竞争为核心环节的选举过程，显然窄化了民主的过程性，这也是中国的全过程人民民主区别于西方民主的优势所在。简言之，除选举权外人民在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各环节也应该享有全方位的民主权利。

民主选举是实现人民民主的政治基础。十三届全国人大四次会议新修改的全国人大组织法将“全过程人民民主”写入法律，指明人民代表大会制度在发展新时代人民民主中的牵头引领作用。可以说，人大制度是联结党、政府、社会和人民最根本且最管用的纽带和渠道；民主协商是发展人民民主的重要手段，民主决策是实现人民民主的关键环节，民主决策可看作是民主协商实施后的结果。习近平总书记指出，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。要想保障人民政治参与的完整性和有效性，除了通过依法选举的制度与方式保证人民参与管理国家和社会事务之外，积极拓展和开发其他民主制度与形式是推进全过程人民民主的内在要求和本质使然。协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势，无论是从协商内容、运行程序还是实践形式来看，这种制度都十分契合全过程人民民主的发展要求，有利于在交流互鉴中吸纳广泛、科学的有益经验，形成合乎民意、符合实际的正确决策；民主管理是实现人民民主的主要机制。民主的全过程性不是仅保留在国家形态层面，随着人民群众在社会领域的不断扩大，民主的发展也逐渐向社会和基层延伸，充分彰显人民民主的本质属性。“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”，重点在于以直接、简便的民主形式让基层群众亲身参与到自身事务以及社会事务的管理中来，激发人民创造性；民主监督是实现人民民主的程序保障。基于对全过程人民民主的完整性把握，民主不仅包括完整的制定程序和参与实践，还应该包括完整的保障机制。民主监督是中国民主政治健康发展的关键，也是推进全过程人民民主的着力重点。作为一种自下而上的非权力性监督，这种方式可以广泛地调动人民的积极性，通过收集各方面的批评和监督，规范权力行使，协助党和国家机关改进相关工作，使人民的各项合法权益得到切实保障和维护。

显然，从程序的完整性角度来看，全过程人民民主的发展空间要远远大于西方式民主的“竞争性选举”，从一体化的角度保证了民主的丰富性和过程性，既做到了民主的根本是维护人民的利益，也在程序设计上保障了人民的参与，实现了程序性民主在过程与实质上的内在统一。

（二）交互式民主的制度与实践相统一

从国家治理的角度来看，全过程人民民主是人民参与国家及社会事务治理的过程，在这种共建共治共享的理念下，既要保证制度载体的健全，也要拓展人民政治参与的渠道。这样一来，民主的具体形式就不能从单一的角度达到全面性要求，需要创建多层次的协商平台，系统性嵌入人民意志表达的环节和工作机制。从世界各国的民主化发展来看，选举是民主的典型形式，无论是城邦制民主还是西方代议制民主，都需要通过人民选举来表达统治阶级的政治立场，民主成为“政治竞技场”上占据话语上风的重要传播工具。但是从西方的民主表达方式来看，现代西方政治的神经中枢并不在于人民民众，这就使人民在投票后的广泛政治参与渠道被迫割断，民主权利也没有得到有序承接，这样的民主在本质上即失去了有效性，是典型的非全过程民主。塞缪尔·亨廷顿所持的观点认为，在经历每一次民主化浪潮后必然要迎接民主化的回潮。对于20世纪晚期的民主化，西方学者开始从民主形式的多样性入手企图找到弥补代议制民主弊端的有效载体，20世纪90年代西方学界兴起的“协商民主”理论，在某种程度上可看作是对单一民主形式导致的事实偏差的纠正。

同西方“先有选举，后有协商”的民主生成机制不同，在1954年第一届全国人大召开前，人民政协就通过代行人大职权赋予了中华人民共和国成立的政治合法性，随后政协作为统战组织形式和协商民主重要渠道被长期保留下来，选举与协商的耦合发展成为中国民主政治的特色与优势。中国在民主政治实践中注重丰富民主的多样性，一方面以有效的制度保障人民的根本利益，另一方面拓展民主的发展空间确保人民的有效政治参与。在这种多数政权维护下人民与人大代表的联系并没有因为行使完选举权就被割裂，相反要将人民的参与、表达以及监督落实到人大工作的全过程、各环节、各方面。目前，地方各级人大常委会相继探索人大代表履职形式。例如，天津市人大常委会创建代表建议办理两次答复评价机制，在办理答复—初次评价—落实答复—最终评价的闭环督办中进一步压实主体责任，以双层保障机制提高承办单位办事效率，更好地发挥人大代表在闭会期间的主体作用，搭建起代表联络群众的桥梁和纽带。杭州市临安区玲珑街道建立起人大代表联络站，作为闭会期间人大代表联系选民、发挥作用的特殊渠道和平台，以信息公开的方式将代表实际履职情况透明化，推动辖区内的服务保障。当前，各级人大及其常委会已成为人民政治诉求表达的重要途径和制度化平台。习近平总书记指出，“通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的”。协商本身就是民主决策的重要环节，其内在又包含自身的具体环节设置，从“提议”“讨论”“决策”“监督”“反馈”“评估”，协商贯彻于决策前、决策中以及决策后的全过程，保证人民民主的全程体现。我们要通过“完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。在选举与协商交互式发展中达到制度与实践的有机统一。

（三）参与式民主的直接与间接相统一

民主的核心价值是实现人民当家作主，这一基本要义已经被现代政治实践所广泛接受与认可。无论是从我国的国体还是政体来看，国家的权力由人民掌握是事实引领和价值导向，一切重大立法决策都要经过人民表达，接受人民的认可和监督，这是民主从发展伊始到如今全过程人民民主与之相通的内在机理和运行规范。

然而，迄今为止的人类民主实践表明囿于人口基数、地理空间、运行成本等综合因素的影响，人民当家作主很难得到直接呈现，包括作为民主政治起源的古希腊民主以直接选举的形式打开了人类政治文明的大门，但是也没有抽离现实的考验实现长足发展。因此，当代世界很难有哪些国家可以承诺全方位保证国家和社会的一切事务及决策都由人民直接管理和决定。法国启蒙思想家卢梭就说过：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。”所以，在之后的民主进阶和演化中，为了遵循人民主权的原则，人们开始了以选举部分代表的形式代行国家权力，以期从间接的程序入手进一步改善民主治理的效果，这种代议制民主也就演变为新兴民主形态，并在大多数国家得到了普及和发展。但事实上，基于对现阶段代议制民主的反思，这种由资本和利益集团所绑架的民主在属性上存在着许多现实问题，民主成为少数精英人士博弈的舞台，人民管理国家、行使民主权利仅仅在投票时有所体现，之后这种权利在政治体系中就会严重失效，这显然违背了民主的本质要求。

全过程人民民主的优势在于它超越了“非全过程民主”在时间上的割裂、内容上的缺失以及环节上的间断，在环节设置和制度安排上能够保证人民获取这种持续且完整的政治参与，将人民直接、间接影响政治行为和公共决策的方式与渠道统一于人民当家作主的政治实践中。例如，人大制度提供了党委、政府联结公民、社会最根本的沟通渠道，这是从我国的基本国情出发作出的合理制度安排。闭会期间，人大代表联络群众制度、立法公众参与制度等具体制度的建立和完善有利于人大代表、立法机关等及时了解基本情况，经常性听取人民意见，推进人大代表履职以及立法工作的科学开展。与此同时，人民在投票后并没有进入所谓的民主“休眠期”，为解决人民所需要解决的问题，有关经济社会发展以及人民切身利益的一切公共决策都是民众参与协商的重要内容。在协商形式上，除了传统的民众直接参与协商形式之外，面对疫情防控特殊要求，各种远程协商、网络协商等渠道的开通承接了特殊情况下的民主需求，可以全方位保证人民当家作主的实在性存在。

三、现实审思：现阶段发展全过程人民民主存在的问题

面对国家治理的现代化转型和中华民族伟大复兴的目标使命，民主积蓄着国家建设与民族发展的政治势能，需要结合时代发展重点审视现阶段民主进程中存在的问题与挑战，在把握着力点中提升全过程人民民主效力，实现民主的高质量发展。

（一）民主实际供需不对称

民主供需问题是当前政治结构改革的核心问题，也是现阶段发展全过程人民民主的重点所在。新时代，党和国家高度重视发挥多元主体中的人民治理作用，对发展高质量民主提出了新要求，一方面，面对国内国际两个大局，外部环境复杂严峻，内部发展任务艰巨，特别是在新型冠状病毒传播下，繁重的国家及社会事务使民主的实际运行难以弥合亟须合理化解决的民主事项；另一方面，社会底层人民群众的政治参与需求和利益表达意愿不断增加，民主的重心和配套资源没有下沉至人民所需，这就对深入推进全过程人民民主提出了挑战。

第一，民主需求大于供给。从历史发展来看，我国政权体现了统战性质，无论是抗战时期共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派的人员分配，还是第八届人民政协以来的界别设置，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的权力机关设定，主要采取部分代表或委员形式共商国是，对中华人民共和国成立前以及初期的民主事务需求可以做到有效承载。随着改革开放以来特别是进入新时代，在社会主义现代化建设要求下，人民政治参与的能力和诉求都有显著提升，同时一切重大立法决策经过民主程序经由人民认可和监督也成为民主发展的实际需求。但当前的民主政治结构在要素配置上尚且不能达到满足人民日益增长的民主需求的最优配置，人民直接政治参与缺乏相配套的资源承接。可见，民主资源的整合和利用关系着能否合理化解决分配差距问题。

第二，民主供需对接错位。毛泽东指出：“民主必须是各方面的，是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的，一切这些，都需要民主。”随着国家治理现代化发展，人民民主所要关注的领域已经不再局限于政治生活这一简单方面，而是要覆盖党和国家一切事务，无论是经济发展、社会建设还是民生保障都应纳入人民民主权利的行使范围。但显然，我国的民主结构整体上尚且处于不平衡不充分的状态，从传统的民主政治生活出发，民主的侧重点立足于政治领域，选举外的日常民主事项被粗放化，忽视了基层群体的具体民主需求接口，在民主供给中导致实际民主供需的不对称，社会底层群体的利益难以得到综合考量，这一问题很容易导致政治领域民主资源过剩，其他领域民主资源匮乏的失衡状态。

无论是民主的需求大于供给还是实际的供需对接错位，都削弱了民主的质量和效力，破坏了民主的过程性，对于发展全过程人民民主提出了挑战。当前，发展全过程人民民主要重点把握民主的全面性特征，满足人民对于美好生活的全方位需求，不仅使人民具有广泛真实的政治权利，同时在各领域也能保证民主权利的落实。

（二）民意征集涵盖力不足

民意征集涵盖力不足是亟须推动全过程人民民主进一步优化和发展的重要原因。我国人口基数大、人口密度低，特殊的人口分布状况在民主发展的初级阶段还没有造成严重影响，但是随着人民政治诉求的不断提高，共建共治共享理念的日趋深入，民意征集涵盖力不足明显削弱了人民民主的参与程度，这对发展高质量民主造成了不小的难题和挑战。

首先，是多数与少数的问题。一方面，民主运行的最高承载单位是主权国家，我国特殊的人口和政治体量决定了人民不能直接进入决策议程，而是要以广泛参与的形式选取个别代表代行人民决策和执行。“选举不仅是代议机关主要的运行方式，也构成了代表与选民的纵向责任机制。”代表履职过程中主要提取群众中的代表性意见，对于非代表性意见缺乏提炼整合措施，特别是在民意调查中“一边倒”的决策和倾向成为民主发展中所暴露出的突出问题。另一方面，“多数决原则”成为特别民主事项通过的基本准绳。如中国宪法规定：全国人民代表大会通过一般法律，只需过半数的代表同意；而修改宪法，必须有2/3以上的多数同意。采纳多数人的意见可以有效促进民主议事日程，提高民主办事效率，减少民主运作成本，符合人民民主前期发展的实况和需求。但是，在投票和选择不足半数或极少的情况下，如果保障机制涵盖不全面，缺乏对少数群众的需求对接，容易为国家治理特别是基层治理中的非组织化参与埋下深层隐患。

其次，是精英与群众的问题。我国的民主制度结构中界别设置是极具代表性的政治吸纳机制。但不同于西方民主精英主义的少数人当权，人民政协通过吸纳各界别具有代表性的专家人才，突出专业领域特征，实现委员代表下的民意征集和共商共建。但是，自第八届人民政协以来，我国政协界别设置整体趋于稳定，界别吸纳框架没有进行过大的调整，显然是无法迎合新时代统战格局的新变化。随着新的社会阶层人士社会影响力逐渐提高，并掌握越来越多的社会资源，人民政协在依据阶层变化及时调整和优化界别方面明显滞后，导致对个别群体的政治吸纳能力减弱，既造成了优质政治资源的流失，也容易忽视底层群体的政治表达。

最后，是核心与边缘的问题。全过程人民民主的特点在于全面性，重点就是要体现人民主体的全覆盖和人民参与的全过程。相对于西方国家来说，我国民主制度强调人民当家作主，这就要求在民主政治生活中做到系统设计和整体关照，不能存在无法涵盖的边缘人员和弱势群体。而事实上，在实际民主运作中真正需要表达自身诉求与利益的正是那些在话语空间上处于弱势的底层群众。民主的日益发展和进步若是没有解决社会弱势群体的极端边缘化问题，则会在整体和本质上大大削弱民主的有效性。

（三）基层组织化水平低下

基层是检验人民民主成效的试金石，当前，基层组织化水平低下是桎梏民主发展的重要问题。全过程人民民主不仅体现横向维度的全覆盖，在纵向上也是涵盖多层次组织化发展的系统性工程。在宏观层面，党领导一切，可以实现民主整体结构的内部耦合和外部策略推动。在中观层面，政治组织实施对民主政治结构改革的组织支持，以政治性、指导性、公利性为特点加强对分散化的民主资源整合，构成相互配合的政治行为系统。在微观层面，实现民主高质量发展，取得实际性成效需聚焦于基层民主这一现实突破口，在具体技术和操作机制上重点把关和对口施策。然而，基层作为与人民群众联系最为紧密以及最大程度体现人民当家作主的层级，组织化水平却明显滞后于现实的民主发展需求，导致民主进程缓慢，削弱了人民民主的质量和效力。

第一，协调运行机制不健全。随着国家治理重心下沉至基层，基层组织管理呈现多元化趋势。居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织搭建了居民/村民加强服务和管理的自治组织平台，在加强精细化管理的同时也暴露了各组织间职能定位不明确、内部协调沟通不畅等问题。例如，居民委员会与业主委员会作为自治组织，在主体上存在高度交叉，许多居民本身就是业主，在各项领域看似具有可拓展的共同合作空间，但是在实际分工上又暴露出冗杂重复等现象。可见，处于不同权力基础的多个自治组织是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带，但是如果不能构建健全的协调运行机制，形成党委统筹下的组织领导，则不能推动基层民主的有序开展。

第二，缺乏配套的组织规范。基层与群众具有直接联系，在开展民主具体实践中活动范围涉及广泛，覆盖人口众多，面临的情况也更加复杂。在此条件下，人民在参与民主实践时往往依靠主观意愿或是组织指派，而民主呈现效果也要受组织人员的履职程度和民众的参与程度影响，缺乏相配套的激励机制和约束措施。由于没有形成与之相匹配的组织规范，在统筹各种环节的民主程序中，受到这种主观意识的影响，各种责任义务很难得到明确和落实，加之各基层组织成员来源分散，兼职人员缺乏必要的工作热情和专职能力，往往经过简单培训就能上岗，在组织化管理中容易削弱整体凝聚力和向心力，导致基层组织力薄弱。

第三，基层群众共治缺乏活力。公众参与是实现基层共治的重要环节，共治是发展基层民主的应有之义。从目前发展来看，基层群众在治理方面的主体意识不够强烈，从理念上的“紧紧依靠群众”到具体实践中群众以旁观的角度依赖组织的安排和决定，公众的参与程度尚没有达到共治要求，这导致基层民主缺乏源源不断的内生动力。根据国家治理现代化要求，打造合理化的基层治理体系精髓在于“共建共治共享”，而当前人民的关注点落在共享环节，忽视了此前一系列的治理程序，“人人有责、人人尽责”尚未在群众心里形成普遍概念。当“自治—共治”在人民的主观意识中没有达成完全过渡时，就会自然降低基层活跃程度，导致基层在国家治理体系中活力减弱，同时也降低了基层民主赋能。

四、实践把握：全过程民主的具体优化路径

民主制度的发展没有完成时，全过程人民民主是制度优化变迁的最新形态体现，可通过政治结构改革、辐射范围拓展、基层组织化建设开拓全过程人民民主的优化路径，实现民主的高质量发展。

（一）加强民主政治的结构性改革

在中国往往是存在一个民主的需求，才逐渐探索发展出相应的民主制度与形式，随着人民政治参与的议题和范围越来越广、参与的技术和质量越来越高，民主政治结构的适配性问题就显得尤为重要。从人类政治文明的发展来看，中国地广物博、人口众多，提供了民主设计的典型样本。拥有14亿人口的大国如何实现人民当家作主是当代世界所关注的焦点。随着中国各项改革举措走向深入，面对民主发展过程中存在的供需不平衡不对称不充分等问题，应重点抓好民主政治的“供给侧结构性改革”，从民主供给侧入手，加强对民主资源的分配整合，提高民主供给的质量和效益。

第一，坚持顶层设计与问需于民相结合，加强民主的高质量供给。民主是带有决定性影响的根本问题，需要统筹谋划和部署。开门问策和问计于民是党和国家推进科学民主决策的重要行动体现，加强顶层设计的最终目的就是要落到维护人民的根本利益。对于民主发展中存在的供需失衡问题，既要从顶层角度考虑资源分配的全域性，将各方面情况纳入实际考量范围，具体到民主实践，做到重大立法、决策经由人民意志科学、民主产生，同时也要在各层级积极探索全过程人民民主的实现形式。保证在民主程序设计上推进服务办理便捷化、需求对接精细化、环节设置合理化，积极搭建顶层设计与底层逻辑相统一的多元化双向沟通渠道。同时，要营造民众在空间设定外的政治在场，通过开辟网络直播、记者会、“部长通道”等渠道帮助人大代表与人民群众构成联络机制，及时了解、接收人民的具体需求指向，进而在问需于民的基础上作出满足人民需求的科学决策。

第二，矫正民主政治系统内部的要素配置扭曲。要想保持民主制度长期向好发展，就要从政治结构的内部入手，使各要素在结构调整和改革中达到最优配置。首先，从技术要素来看，民主的存在是将党的主张、国家意志、人民意愿进行有效整合和输出的重要程序，是通过人民参与和监督的方式避免权力的过分集中和滥用。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。而中国从人民民主专政的国体出发，用人民的政治权利制约公共权力，显然是符合中国国情的技术设计，为此，应着力健全权力约束机制，以开通和完善信访举报制度、代表联系群众制度以及舆论监督制度等渠道发挥民主监督的积极作用，实现人民对公共权力的多维度多角度的全方位监督。其次，从环境要素出发，民主的发展空间影响着民主的质量和效益。民主的核心理念是要使人民有发言发声、当家作主的权利，而这个权利的实现需要由代表机关来完成，所以需要建立相应完善的代表激励机制，切实保障人大代表能够为民发声。其中言论免责保障是政治保障的重要内容，保障了人大代表在审议报告、讨论问题等环节的言论自由和有效发声。最后，从政党要素来看，中国是党领导一切，不同于国外言论中的“一党专政”，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的新型政党制度，这种通力合作的新型政党关系有力扭转了多党执政中的竞争机制和一党专政的独裁机制，通过优化和发展我国政党制度可以使民主在执政与参政、领导与合作、协商与监督中实现有机统一。

（二）扩展意见吸纳范围，强化民意征集力度

习近平总书记明确提出：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利。”平等是民主的内生要义，新时代，人民既是民主实施结构中的主体也是客体对象，既是参与者也是享有者，同时也是民主成效的承载与体现。人民的意见反馈构成了民主发展评判要素的最初来源并贯穿于人民民主的运行始终。全过程人民民主立足人民的整体性，强化对民主空间内的多维民意整合，重点吸纳各领域优势政治资源，构建涵盖底层群众和弱势群体的民意征集结构体系，以高覆盖、多层次、托底式的软措施和硬约束保证人民具有平等参与的场域和基本途径。

第一，坚持维护多数和照顾少数相结合，以协商缓解竞争机制下的对立关系。公民政治参与过程中对于产生的意见分歧往往采取少数服从多数的原则，正如美国政治学家杰斐逊指出，多数原则并非意味着可以侵害少数人权利，相反，少数人的权利也应当得到保护。因此，在发展民主过程中加强多数与少数间的利益协调是避免将不同意见置于完全对立面的重要方面。这样，就需要改变以往决策过程中出现的“一刀切”的绝对倾向。在将“协商”介入决策机制时，既要保障参与主体的物质需要，也要照顾到精神需求，使无论处于多数还是少数的群体都能获得平等、尊重和自我实现的需要，在实施优先保护多数原则的前提下，可以根据少数人的意见采取配套方案，以分类整合和分众施策的方法将各类别社情民意加以归纳、分配，同时抓好舆论调查，在了解公众舆论倾向中完善和修正代表意见，以长期追踪、抽样反馈等手段改善问卷调查中“一边倒”的“和谐景象”，在合理化的范围内优化决策的生成和整体利益的观照。

第二，坚持以完整化覆盖拓展人民政协界别吸纳的辐射范围。精英化和底层化看似是背道发展的两个方向，实则内在蕴含了政协界别优化的两条路径。一方面，新兴社会精英代表着各自专业领域的前沿和先端水平，具有较强的社会影响力和话语主动权，是新时代民主政治建设的重要力量。发展全过程人民民主，应适应这一要求重点吸纳来自新媒体、社会组织、民营企业和外商投资企业等新兴产业中的精英代表，将新的社会阶层纳入到界别涵盖范围。另一方面，为适应基层民主创新发展需要，政协界别吸纳重心应适当下移，加强对民主隐藏力量的发掘和拓展，特别是工商联、农业界、社会福利和社会保障界等与底层群众联系密切的界别应强化界别代表性，通过征集、整合人民所关心的迫切问题，加强底层群体和弱势群体的组织化参与，实现委员联络群众的有效沟通和精细化治理。

第三，加强基层民主教育，增进人民对当前民主发展的反思、要求、评价和理解。针对当前的现实堵点，民众参与改革和完善的意识不够强烈，“置身事外”是基层民众在民主建设中暴露出的共性问题。为此，加强基层民主教育，实现人民由外在性旁观转化为内在性参与就显得尤为重要。既要强化对群众民主权利和义务的基础性教育，保障广大基层群众在政治参与过程中能够畅所欲言、积极表达，主动规划和设计民主制度的未来发展。同时也要因地制宜、因人施策，简化民主运行程序，避免部分群体在民主实践中被边缘化，尤其要保障那些丧失政治能力、亟须政治关照的特殊群体真正参与到民主实践中来，切勿使参会群众成为旁观者。

（三）提升基层民主的组织化水平

基层民主的组织化水平关乎各民主要素的调配和整合程度，并直接影响全过程人民民主的有效性和全面性的实现。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对以增进人民福祉为出发点和落脚点建设基层治理体系提出明确要求。提升基层民主的组织化业已成为构建现代化基层治理体系的应有之义，应从党建引领、制度设计、组织规范等角度健全组织协调运行机制，增强组织凝聚力和基层共治活力。

第一，加强党建引领基层民主治理，推动基层党组织与基层自治组织的沟通与协调。基层民主的组织化程度依托于各基层组织的工作效力，各组织间能否建立高效、协调的沟通合作机制决定民主运行程序是否能够正常有序开展。为此，应强化党在基层民主建设中的领导作用，加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，以党建引领基层民主治理，综合提升基层组织力，明确基层治理重要事项中各组织间的任务分配和责任落实，加强在各环节中村（社区）党委、村（居）民委员会“两委”班子成员的协调配合和交叉任职，确保重大问题由党组织研究讨论后依照民主程序决定。各基层自治组织应在不断扩大的共同合作空间内强化责任界分和职能归属，在党组织统筹协调下形成以党建引领群建，各组织相互协作的有序运行机制。

第二，完善民主制度设计，使“一切从群众中来，到群众中去”合理化于具体的基层民主实践。近年来，我国民主制度正在不断完善，各地区应在有效承接顶层设计的同时积极拓展出具体的民主实践形式，使制度扎根基层，同时也应避免形式化的“走过场”现象，以公众列席相关会议制度激发基层民主治理活力，既要在各种协商议事会、议政会中看到公众的身影，更要听到他们的心声，体现人民参与的过程，加强不同文化背景的群体间的沟通与融入社会的能力，重点做好流动人口的民主管理工作，以强化户籍管理、设立流动票箱等措施集中解决选民登记难等问题。

第三，制定组织规范，着力打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层民主治理共同体。共建和共治必然指向共享，但是人民要想跨越建设和治理各环节，直接分享最终成果显然不符合平等公正的核心价值观，也很难形成良好的民主运行秩序。为此，优化全过程人民民主，加强基层的组织化水平要根据中共中央关于基层治理的相关意见制定必要的组织规范，以人民参与共治为着力重点，对人民在基层民主共建中的基本权利、活动内容、责任义务、参与形式加以详细规定，为群众参与基层治理，建立健全相应的保障和激励机制，在制定规范上把握好原则性与灵活性的关系，推动人民常态化参与民主治理，鼓励人民在提高自治质量的基础上朝着共治方向发展。