官僚主义的两种演化路径及其异同

□张 君

（中国社会科学院大学 中国社会科学院政治学研究所，北京 100732）

学界通常将官僚主义分为体制性官僚主义和作风性官僚主义两种形态。前者是从政治机构、政治制度的角度而言的，指称作为一种社会体制的官僚主义，它与国家权力密切相关，属于一种国家制度或者说国家形态；后者是从思想作风、工作方法的角度而言的，指称作为一种思想作风、办事习气的官僚主义，它与掌握一定公共权力的官员或者干部有关。2013年6月18日，中央召开党的群众路线教育实践活动工作会议，明确主要任务聚焦到作风建设上，提出集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。这里的官僚主义，显然指的是作风性官僚主义。这种官僚主义同党的性质宗旨和优良作风格格不入，是阻碍党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的大敌之一。

究其原因，一方面，随着我国改革进入攻坚期和深水区，改革任务愈发艰巨，改革难度不断加大，改革要求持续提高，干部畏难情绪和改革空转现象有所显露，整治官僚主义问题成为一个日益迫切的现实课题；另一方面，经过40多年的改革开放，我国的改革已经到了啃硬骨头、过险滩的关键时期，作风建设成为事关党和国家事业兴衰成败的重要课题，而官僚主义现象对党和国家事业的危害性越来越大。正是从推进党和国家事业发展的战略考虑出发，中央针对官僚主义问题开展了多轮次的集中整治工作，取得了一些效果。不过，官僚主义问题具有顽固性、反复性，现实中虽有所收敛却又禁而不绝，在许多领域发生着适应性反应，成为困扰各级政府决策施政的一大难题，由此引发了政治学、社会学等诸多学科的持续关注。本文尝试从当前官僚主义的类型和特征入手，选取作风建设和官僚制两种理论视角对官僚主义的演化路径进行分析，揭示两种演化路径的同与异，力求更深入地剖析官僚主义问题，为更彻底地整治官僚主义提供参考。

一、当前官僚主义的类型与特征

官僚是官吏、官员的别称，最基本的含义是指由于社会分工而出现的专司管理事务的职业阶层，又可因这一阶层的作风、习气而进一步引申为官僚作风或者说官僚主义。从这一角度看，官僚主义是就特定群体的作风而言的，是官僚政治的衍生物、副产品，长期与官僚政治相伴而生，比如讲形式、打官腔、遇事推诿应付等，这在任何设官而治的社会差不多都可以见到。邓小平曾专门指出，“官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象”，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题”。

（一）基于主观故意的两大类型：无知不为型和肆意任性型

类型化是界定和认识事物的一种基本方式，通过特定标准对一定范围内的事物予以归类分析，达到总体把握纷繁复杂事物的目的。1963年，周恩来在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上详细列举过官僚主义的20种表现，用生动的语言对官僚主义逐一画像。2013年，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上对当前官僚主义作了简练概括，指出官僚主义“主要是脱离实际、脱离群众，高高在上、漠视现实，唯我独尊、自我膨胀”，并用六个“有的”对官僚主义种种情形作了分类。当前，这些官僚主义现象的背后隐含着行为者的一种主观故意。这种主观故意，意味着行为人明知自己的行为会造成危害社会的后果，却放任或者希望这种后果发生的心理状态。依据这种主观故意包含的是消极还是积极因素，可将当前官僚主义现象总体上概分为无知不为型和肆意任性型。

无知不为型含有消极故意因素，最突出特点是对下无知、遇事不为，放任危害社会的后果发生。在官僚主义的这一类型中，行为者面对下级和群众常年保持高高在上、发号施令的姿态，不愿意同他们打交道，不了解基层的难处和群众的需求，习惯于做懒汉，或者在办公室里“闭门造车”，或者在文件流水线上照搬硬套。面对下级的合理化建议和群众的真实诉求，行为者总是视而不见、充耳不闻，表现出一身做官混饭吃的习气，推诿扯皮、冷硬横推，缺乏责任担当和实际作为。

肆意任性型含有积极故意因素，最突出特点是任性妄为、爱耍官威，推动了危害社会的后果发生。这一类型的行为者习惯了当官做老爷，信奉官大一级压死人、小民口小不足恤的为官逻辑。他们熟悉政府的规章制度和办事规则，善于利用部门级别和自身职位的比较优势，对下级和群众颐指气使、嚣张跋扈，并且常常在明显不具备现实条件的情况下，执意提出一些过高过急的工作要求，肆意妄为、大耍官威，不断折腾基层干部和群众。

在官僚主义现象中，无知不为型与肆意任性型可以相互转化，其中关键在于异乎寻常的权力欲是否得到满足。如果平日里无知不为型的行为者骤然间获得较大的职权，那么他就容易被特权思想、官老爷派头所冲昏头脑，进而抱着“有权不用、过期作废”的错误信条，成为对下大耍官威的肆意任性之人；如果肆意任性型的行为者一朝权力旁落或者被边缘化，那么就容易被“仕途不顺、权力到头”的想法所麻痹，工作上变得消极颓废、遇事不为，反而将前来办事的下级和群众当成认打认罚的出气筒。

（二）突出特征：身份、位置与次生灾害

官僚主义是各国较为普遍的政治现象，像“法兰西病”就是对法国由来已久的中央集权制和广泛存在的官僚主义现象的一种形象说法。就我国来说，官僚主义现象虽然纷繁复杂，但又共享着一些突出特征，集中体现在行为主体、方向和后果等方面。

一是官僚主义的行为者具有特定身份。身份是从社会分层角度研究社会群体的专门术语，是一套与权利义务相关联的社会位置。官僚主义现象离不开官僚，也就是行使一定权力的官员或干部。因此，官僚主义是领导机关、领导干部的常见病。这些权力从源头上看来自人民的授权，本质上应属于部门，而不是履行职责的个体。但由于担任公职的缘故，个体被授予了带有垄断性质的一定职权，在办理事务过程中就获得了相对于其他群体的实际支配地位。

二是官僚主义现象与行为者的科层位置相关。在公共科层组织中，位置即职位是与权力紧密相连的。位置不同，权力的比较优势就不同。通常来说，所处层级越高，因位置而来的权力优势就越大。官僚主义现象的发生，就是与自上而下、由内及外的权力行使密切相关的。在不同的场景中，行为者会扮演不同的角色，“如果说他对下为刀俎，那末对上则为鱼肉”。某一层级的行为者既可以与下级共谋，以形式主义行为来共同应对上级的官僚主义作风，也可以向下顺势传导不符合实际情况的工作标准和要求，以官僚主义行为来命令和督促下级。在面对人民群众时，行为者凭借体制内的职位优势，利用与职位相伴随的权力，由人民的公仆变身为摆官架子的主人。

三是官僚主义行为引发次生灾害。次生灾害是指由原生灾害所诱导出来的灾害，具有突发性、隐蔽性等特点。官僚主义行为发生后，常常会造成一些难以预料的后果，致使行为的危害范围进一步扩大，危害程度进一步升级。至少在一定意义上可以说，官僚主义就是形式主义的主要根源，而形式主义就是官僚主义最典型的次生后果。无论是出于对下情的无知还是权力任性，官僚主义行为都会给下级和基层带来应对上的困难，悖离基层实际的要求和措施必然引发形式主义的做法。形式主义的反应原本就不是着眼于解决实际问题，它只会给官僚主义者带来虚假的表面政绩和暂时的权力满足，这又会催生新一轮的官僚主义行为，形成权力扭曲运作的恶性循环。

二、官僚主义的演化路径

早在60多年前，《中共中央关于反对官僚主义的指示》就在开头写道，“官僚主义这种旧社会遗留下来的坏作风，一年不用扫帚扫一次，就会春风吹又生了”。官僚主义的顽固性、反复性由此可见一斑，这反映出其背后必然存在着根深蒂固的再生产机制。所以说，不理清官僚主义现象的这些机制性问题，而又想快速整治官僚主义并将成果巩固下来，显然属于一项近乎不可能完成的任务。官僚主义现象成因复杂，并非循着单一路径而产生。在借鉴学界现有成果的基础上，这里将选取作风建设和官僚制两种理论视角，对官僚主义的演化路径进行针对性剖析，尝试从更深层次理清官僚主义反复滋生的因果关系。

（一）作风建设失灵导致官僚主义

马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出，“至今所有一切社会的历史都是阶级斗争的历史”。资本主义社会分裂为两大直接对立的阶级即资产阶级和无产阶级。这一根本性的阶级对立不会自动消失，必须靠无产阶级政党领导的阶级斗争才能予以消除。共产党是以马克思主义武装起来的政党，由无产阶级中最先进分子组成，是无产阶级的先锋队，始终代表整个无产阶级和工人运动的利益，从来没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。共产党人是人民的公仆或者说人民的勤务员，虽与群众有区别，但绝不能与它所领导的人民相分开或者相脱离。

作风建设是共产党加强先进性建设的永恒主题，关系到党的形象、威望和事业发展的兴衰成败。因此，各国共产党必须坚持马克思主义政党本色，不断加强作风建设，密切联系群众，反对个人崇拜和特权化现象，保持党和群众利益的一致性。列宁强调，“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架”。所以说，共产党员要想不断取得胜利，就必须与人民群众打成一片，始终依靠人民群众，充分调动人民群众的热情和积极性。

“共产党人的最近目的是和其余一切无产阶级政党的最近目的一样的：使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权。”客观来说，在夺取政权前，共产党人搞革命是冒着极大风险的。作为革命党，党本身在社会上没有什么资源和权力，必须与人民群众建立密切的关系，通过走群众路线来解决自身生存所必需的筹款、队伍来源等现实问题。这时候，加强作风建设的紧迫性是显而易见的。如果单想着对人民群众发号施令、在生活中搞特殊化，就无异于自取灭亡。掌握政权后，党变成了执政党，党的干部成为国家机关正式工作人员，能够定期领取国家财政提供的工资，行使人民赋予的法定权力。此时，作风建设的必要性与党的生死存亡的关联就不那么明显了。党员干部一旦在思想上产生懈怠心理，认为当官就是高人一等，群众要听从自己的指示，就会在行动上不愿深入基层、深入实际来了解和解决群众的诉求期盼，与群众之间的隔阂越来越大，手中的权力异化为满足一己私欲的工具，造成党群干群关系日益疏远甚至完全背离。因此，在人民赋权后，如果作风建设出了问题，党员干部的权力就会走向变质，官僚主义的产生就是难以避免的了。

作风建设的核心是保持党同人民群众的血肉联系。官僚主义问题是作风建设失灵的表征，反映出党员干部理想信念在深层次上的弱化缺失，党群干群关系就此走向疏离化。习近平总书记反复指出官僚主义背后是官本位思想，根源是价值观走偏、权力观扭曲、严重脱离群众、脱离实际。当前，官僚主义现象是作风建设出问题的必然结果，带有更为鲜明的时代特点。在理想信念弱化缺失的情况下，行为者的为官动力机制受到利益交换和货币价值的持续性侵蚀，由此导致其价值观走向扭曲、行为出发点日益偏离，由原本的社会公仆逐渐变成脱离于群众、凌驾于群众之上、享有特权的人物。也就是说，官僚主义的表象背后，从根本上看都与公共权力、公共责任密切相关，折射出的根本问题是权力异化与责任虚化，即权力异化为损害群众利益、谋取一己私欲的工具。

（二）官僚制弊端带来官僚主义

官僚制又称科层制，最初被用来描述“由官吏实施的行政管理”。现代国家出现之前，欧洲很多国家的官员都只是王室事务的代办人员，按照君主的意志为其提供个人服务。随着现代国家的兴起，公共事务逐渐从王室事务中脱离出来，这就要求官员从王室管家角色转变为公共服务的提供者。与之相适应，对于官员个人素质的关注就超过了君主对官员的好恶，通过否定君主制的恩赐观念，现代意义的官僚制就诞生了。

自1764年首次有记载的使用以来，官僚制的含义得到了极大的扩展。到19世纪末时，官僚制已经扩展为指称所有大型组织中由受过专门训练的专职人员所组成的行政管理机构。对官僚制作系统分析始自马克斯·韦伯。他将官僚制创造性地改造为适应现代工业社会的一种组织类型，特别是对其理想类型的刻画与描述，这意味着一种基于理性原则而建立的层级化、制度化、专业化和非人格化的大规模组织形式。理想类型意义上的官僚制，具有六个方面的典型特征：一是职权法定，官职权限一般是由法律或行政规章决定，有精细的职责分工；二是科层制或者说等级制，存在一种公认的上下级隶属体系，这一体系内嵌有严格系统的纪律约束；三是文档化或书面化，各层级之间的信息交流依托于书面文件；四是专业化，基于鉴定考试或者专业证书择优录用人员，官职管理通常以某个专业化领域的训练为前提；五是专职化，有稳定的职业生涯和固定的薪金报酬，升迁制度主要看个人资历或功绩；六是专有知识，官职管理遵循全面、稳定并可习得的普遍性规则，这些规则性的专业知识成为官员的特殊技术专长。与其他管理模式相比，这种理想类型的官僚制适合处理常规性的日常事务，通过把成员之间的接触主要限制在事先规定的规范内，既能够建立他人行为的可预见性和一整套稳定的相互期望，实现效率的最优化，也可以将各种摩擦减少到最小限度，保护下级免遭上级任意刁难。罗伯特·默顿认同韦伯对科层组织所作的权威性分析，认为“科层组织的主要优点是它的技术效率，因为它重视精确性、高速度、熟练控制、持续性、判断力，以及最佳的投资收入比。这是一种彻底摒弃了个人化关系和非理性考虑（如敌对情绪、忧虑、感情卷入等）的结构”。

按照罗伯特·默顿的说法，官僚制的作用具有双重性，既有积极的正功能，也有公认的一些负功能。官僚主义现象之所以发生，至少有很大一部分原因是官僚制的内在弊端。马克思对近代官僚制的扩展提出了一系列批评，认为国家事务变成官职是以国家脱离社会为前提的，官僚作为一个封闭的群体与市民社会相对抗，创造出一种幻想的普遍化利益；官僚制的存在将形式主义变成了目的本身，例行公事成了国家的任务，并且创造出一种知识的等级制，在各种细小问题的知识与有关普遍物的理解方面上层、下层彼此依赖却又都使对方陷入迷途。官僚制的组织结构和运作逻辑，内在地决定了不可避免地具有一些制度性缺陷。这集中体现在官僚制的非人格化和封闭性的群体意识上：一方面，官僚制要求按规章制度办事，服从规章原本是作为达到特定目标所选择的高效率手段，却在组织运行中遭遇了目标替代而成为最终价值，造就出一种训练有素的无能以及胆怯、保守和技术主义的工作作风。这就在官僚机构和服务对象之间形成了持续性的内在张力，不管是官僚机构还是官僚个体都强调忽略具体事务的特殊性而采取常规化的、不带感情色彩的工作方式，服务对象却希望受到个别式的、充满人情味的另眼对待。这种非人格化的处置方式，容易引起公众对官僚因循守旧、办事拖沓、推卸责任等的批评。另一方面，官僚制内部是一个自上而下紧密相连的等级制结构，下级的权力来自上级的委托授予，上级制定的政策需要下级贯彻落实；对公众来说，官僚队伍则是一个具有垄断性质的共同体，他们在不同位置上分享着整个机构的权力。这种封闭性的身份容易制造一种命运相连的群体意识，形成一种脱离实际、脱离群众的倾向，在与公众产生利益冲突时就会近乎本能地首先考虑维护所属群体的利益。

理性官僚制是官僚群体发挥积极作用和功能的前提条件。现实中，如果偏离了理性官僚制的设计，不管是“过”还是“不及”，都更容易造成一些官僚主义的负面效应。事实上，当下我国杂糅着前现代问题、现代困境与后现代状况，处于理性官僚制不足与过剩并存的矛盾局面，由此造成了不少官僚主义的弊病。比如，在贫困地区县域发展中，逐渐弱化的自主权抵挡不住上级因权力集中和现代技术带来的过度有为冲动，导致其不得不长期应对上级、争取资源，因而深受官僚主义、形式主义的羁绊；在政府购买服务领域，政府利用资源的配置权，向社会组织施加了巨大影响，官僚体制的形式逻辑渗透进社会组织，出现了形式主义向社会组织延伸的现象。

三、两种演化路径的同与异

官僚主义既可因作风建设失灵而滋生，也可因官僚制弊端而蔓延。这两种演化路径既有相互契合、交叠影响的相通一面，也有充满张力、各成一体的相异一面。当聚焦于相通面时，两种演化路径仿佛一体两面，给人一种对同一现象予以不同描摹的错觉，体现在对权力行使过程以及权力行使者与行使对象之间关系的相似揭示上。反之，当聚焦于相异面时，两种演化路径又好像同时存在的双轨制，道出了不同的国家治理逻辑，表现在不同治理主体、理性取向和作用机制的内在紧张之中。

（一）相通性：对权力行使过程以及权力行使者与行使对象之间关系的揭示

权力是政治学的基本范畴之一，权为谁所用是政治实践中的一个根本性问题。近代以来，人民主权或者说主权在民原则已成为一项毋庸置疑的社会共识，解决了国家权力来源的合法性问题。因此，在一国政治运作中，各方面政治力量通过竞争国家权力来争夺人民的授权，进而实现代表人民行使国家权力的目的。根据代议制民主理论，人民通过选举投票的方式选出自己的代表，组成代议机构来行使国家权力。同时，为提高行政运作效率，这些政治代表再将执行权整体性地委托给职业性的官僚群体来行使，由其承担政策的执行任务。人民通过周期性投票、将不符合多数人意志的政治代表予以撤换的方式来形成约束，并通过这些政治代表实现对官僚群体的间接控制。官僚群体负责人民意志的执行，通过行使政策执行权而服务于公众，通过选举产生的政治代表来间接地对人民负责。

与通过选举授权的代议制民主理论不同，马克思主义提出了另一种政治代表理论。马克思、恩格斯认为，“在实践方面，共产党人是世界各国工人政党中最坚决的、始终鼓舞大家前进的一部分；在理论方面，他们比其余的无产阶级群众更善于了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”。在此基础上，列宁提出了先锋队理论，认为共产党是无产阶级的先锋队，是由工人阶级中最优秀、最忠于革命事业的有觉悟的先进分子组成的。在无产阶级和资产阶级斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。正是在领导无产阶级反对资产阶级的斗争中，共产党获得了人民的授权，在执政掌权后通过行使权力来直接对人民负责。

在形形色色的各种官僚主义现象中，共通之处在于权力没有按照既定的内在逻辑进行运作，反而是在行使过程中出现了不容小觑的异化现象。换言之，这些权力原本应该是为人民所用，却因权力异化而变成了满足一己私欲的工具。这种异化现象一定程度上造成了权力的失控，颠倒了权力行使者与行使对象之间的地位关系。权力行使者原本是暂时受雇的“公仆”，而权力行使对象原本是权力的真正主人和被服务对象。但在经过一番权力的授权与异化过程后，仆人和主人的地位彻底颠倒过来，前者以高高在上的姿态窃据了这对关系中的支配地位。这就造成了权力行使者与行使对象关系的疏离化，二者之间关系和谐的理想预期被紧张冲突的现实状况所代替。

习近平总书记指出，“对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂”。对于党员、干部来说，思想上的滑坡是最危险的病变，体现在行动上就会背离全心全意为人民服务的根本宗旨，用贪图私利的行为和任性妄为的作风代替艰苦奋斗和无私奉献。从作风建设的视角看，党员、干部作为无产阶级中的先进分子，理应在理想信念上坚定不移，在行使权力的过程中坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。这种权力逻辑要实现正常运作，必然要求共产党的党员、干部具有与马克思主义信仰和为人民服务宗旨相契合的觉悟、能力与素质。如果有的党员、干部把个人利益凌驾于人民利益之上，做不到为了历史使命和人民立场自觉奋斗、无私奉献，那么其行为就会悖离权为民所用的合理预期，就会因主观上的故意任性而扭曲权力的正常行使，进而会对原本密切的党群干群关系造成持续性损害。

“官僚制组织的发展有一个决定性的原因——它在纯技术层面上始终优越于其他形式的组织。……精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的——官僚制行政中都可以达到最佳状态。”在技术优越性的推动下，官僚制成为各种社会大集团提高行政效率的有效方式，这种扩张趋势的背后却也潜伏着非人化的风险。这是因为，官僚制的运行依靠着僵硬的规则和标准化程序，将各种具体情形进行归类处理，在最大限度地减少人际接触和自由裁量空间的同时，也把个体困于“理性的铁笼”之中，带来了冷冰冰的非人化后果。凭借等级制结构中的位置和职权，官僚享有了对待下级和公众的支配性地位，在日常事务中逐步落入到老马推磨、惰性相沿的例行公事之中，或者猝然陷入某一领导成员未经讨论推敲就付诸实施的天马行空设想中，并且时常无所顾忌地展现出居高临下的傲慢姿态和飞扬跋扈的粗野作风。这样的权力行使过程，缺少了必要的责任心和同情感，反而是被一种深深的蔑视感和由此引发的下级或公众的厌恶感所充斥。此外，现实中的官僚制也可能因为自身的发育不足而出现问题。比如，官僚制内部机构重叠、职能交错造成权力行使时的相互抵牾，官职之间的合法权限、互动规则缺乏明确界定时的权力空转，以及官员之间由于紧密的人身依附性而带来的权力交换，这些都会引发权力行使对象的厌恶和反感，造成一种难以弥补的疏离关系。

（二）相异性：凸显了国家治理的不同面向

正如有学者所指出的，中国体制下的有效治理依赖于两个核心维系机制：一是科层制度，指涉中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；二是观念制度，指涉政府内外、全国范围的共享价值，表现为国家与个人、官僚与公民之间在社会心理和文化观念上的认同。这两个维系机制虽然是从维护和巩固体制的意义上来说的，却也从另一个角度触及当前我国国家治理的复杂面向。国家治理是以国家为中心对公共事务进行处置和安排，需要回答谁治理、何种治理取向以及怎样治理这三个基础性问题。对于我国的国家治理来说，官僚主义问题无疑是一个观察不同治理面向的合适窗口，其两种演化路径凸显了国家治理过程中的不同治理主体、理性取向和作用机制。

一般来说，所有政府体制都存在两种主要的或基本的功能：政治功能指向国家意志的表达，主要与政策制定有关；行政功能指向国家意志的执行，主要与政策的执行有关。因此，国家治理既包括安排处置公共事务的意志表示如何形成，也包括这种安排处置的意志表示怎样落到实处，二者主要对应着政党和官僚组织两种治理主体。其中，政党是国家与社会之间政治性和组织性的联系机制，通过汇聚民意、组织政府而承担着表达国家意志的重要功能。相比之下，官僚组织因受长期专业训练和掌握专门化知识的缘故，主要负责执行国家意志，着力于提升政府运作的行政效率。从作风建设的视角看，国家治理的关键在执政党，执政党的执政能力和先进性状况关系到国家治理现代化的能力和成效。官僚主义现象的产生，就在于执政党成员因理想信念弱化缺失而被手中的权力所反噬，其行为和作风与党的初心使命和人民立场相背离，严重损害了人民的根本利益、恶化了党群干群关系，成为侵蚀党的执政根基的害群之马。从官僚制视角看，国家治理的有序运作离不开一支规模庞大、训练有素的官僚队伍，这在任何现代国家都是如此。官僚主义现象是现实政治中可以预料的一种副产品，也是一种很难避免的代价。在经年累月的事务性工作中，官僚的责任心被僵化生硬的规则所消磨，与职位相伴随的职权变成了官僚个人的私有物，照章办事、规避责任成为指导日常工作的最高准则，态度傲慢、作风粗暴变成了官僚办事中的一种发泄和消遣，而公众则不可避免地沦为官僚眼中低人一等的被支配对象。

工具理性和价值理性是理性的两个主要类别。在韦伯看来，从理性行动角度看，工具理性取向是基于对客体在环境中的表现和他人表现的预期，以此为条件或手段来实现自身的理性追求和特定目标；价值理性取向是基于对某种包含在特定行为方式中无条件的内在价值的自觉信仰，无论该价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西，追求的是这种行为本身，而不管其成败与否。工具理性涉及手段与目标之间的关系，注重手段的运用而非目标的制定，关注达成目标的手段是否有效率，也就是通过计算成本和收益来找出实现目标的最优化手段。与之相比，价值理性关注目标的制定，也就是目标是否符合自身信仰和终极价值，它不计较行为的手段和后果，仅看重行为本身的内在价值。作风建设是马克思主义政党加强先进性建设的重要内容，这种政治自觉是与马克思主义政党的历史使命紧密相连的。中国共产党是典型的马克思主义使命型政党，根据时代条件和具体国情，对马克思主义政党的历史使命作了时代化与国别化的再诠释，秉持价值理性的指引，领导人民进行有效的国家治理。在作风建设失灵的演化路径中，官僚主义问题是因放弃价值理性的指引而产生，没有一以贯之地按照党的理想信念和终极价值目标来安排处置公共事务。官僚制是建立在工具理性之上的严密精细、务实高效的组织形式，是现代社会高扬工具理性的产物，而又具体体现为技术知识的支配。改革开放40多年来，我国国家治理日益表现出工具理性的一面，对成本与收益的计算以及对目标、手段和附带后果进行权衡，据此追求治理行动的效率最大化，并且日益推崇一种技术化的治理。从官僚制的内在弊端看，官僚主义问题是工具理性缺乏遏制、过度张扬的结果。按照规章制度、固定流程、量化指标处理各种常规性事务，是提高行政效率的必要手段，但当手段变成了最终的目的，就难免被繁文缛节、僵硬刻板、非人格化等特点所累，造成公众所厌恶的种种官僚主义现象。

国家治理通常分为常规化治理与非常规化治理两种类型。比较而言，常规化治理适用于日常状态，依托等级结构分明、权限界定清晰的庞大官僚组织，优势在于高效地处理日常性公共事务。它内在地要求常规化、科层化的治理，将重点放在制度规范、合法程序和政府官员方面，强调行政组织的结构完善、功能发挥与资源运用。非常规化治理如运动式治理，适用于常态化治理失灵或者说正式制度失败之时，通过采用诸如严打、集中整治、专项治理等治理方式，打破制度、常规和专业界限，把国家治理动力诉诸对社会的广泛动员上，以此强力改善国家治理的运行状态。作为一种追求高效率的社会组织形式，现代意义上的官僚制基于明确精细的理性规则，依托自上而下的层级体制传达指令，通过受过专门训练的工作人员以文档化的处理方式进行落实。当前，我国政府管理体系由中央、省、市、县、乡五级组成，各级公务员总数约为700多万人。对于这样庞大的机构体系和队伍规模来说，要想实现有效的协调运转，势必离不开一整套较为成熟定型的制度体系和机构职能体系。在机构运转和事务处理过程中，各级公务员队伍普遍信奉“规则万能主义”，并且除基层公务员外都是坚持对公不对私，这些处理事务的指导原则诱导公务员走向习惯性地推卸责任、冷漠对待群众之路，由此引发对官僚主义的指责批评远非个例。政治动员是马克思主义政党格外重视的一种政治领导方式。列宁鲜明强调，“阶级政治意识只能从外面灌输给工人……为了向工人灌输政治知识，社会民主党人应当到居民的一切阶级中去，应当派出自己的队伍分赴各个方面”。就中国共产党来说，无论是在革命战争年代还是执政掌权时期，我们党历来强调做好对群众的政治鼓动，充分调动群众的政治热情和工作积极性，通过发动和组织群众来推动革命、建设和改革事业的发展。政治动员是党实现非常规治理的前提条件。针对某一领域某一方面的任务或问题，党发动各类宣传机器作广泛的宣传动员，营造集中治理的思想共识，从而为组织优势资源和力量来快速完成任务或处理问题提供动力。在广泛动员和集中治理时，如果个别党员干部不是从人民群众的立场出发，做不到从群众中来、到群众中去，其所制定的目标要求就会脱离群众、脱离实际，治理过程中就会表现出蔑视群众、凌驾于群众之上的粗野作风。

四、结论及进一步的思考

官僚主义现象并非新事物，负面影响也不限于一时一国。当前，我国的官僚主义现象在高压整治下仍然禁而不绝，成为影响党和人民事业健康发展的大敌。这些官僚主义现象的产生不是偶然的，背后隐藏着深层次的机制性因素，既有因理想信念缺失而带来的作风建设失灵问题，也掺杂着官僚制的固有弊端及其发育不足的问题。官僚主义的两种演化路径，一定程度上折射出我国国家治理的复杂面向。而要实现更加健康、更有活力的国家治理，就必然需要采取双管齐下的方式，在改进作风建设与官僚制方面持续保持双向发力的态势。换言之，我国的国家治理既需要广大党员、干部对理想信念和人民立场的坚守与践行，也需要理性高效的官僚组织提高对公众的回应性和责任性。不管哪方面出现了松动迹象，权力的行使者都会实质上把个人私利凌驾于人民群众的长远利益、根本利益之上，违反自身的角色设定和行为预期，最终影响到良政善治的实现。

从官僚主义的两种演化路径看，当前我国国家治理需要注意防范两个重要问题：其一，需要防范党员干部队伍出现大面积的理想信念缺失情况。习近平总书记指出，“一个政党的衰落，往往从理想信念的丧失或缺失开始。我们党是否坚强有力，既要看全党在理想信念上是否坚定不移，更要看每一位党员在理想信念上是否坚定不移”。党员干部是发展党和国家事业的决定性力量，作风建设状况是影响其作用发挥的关键性因素。改革开放40多年来，随着我国社会主义市场经济的不断发展，社会各领域普遍弥漫着浮躁功利情绪，作风建设的正面效应时常被利益交换、货币价值的侵蚀效果所抵消，理想信念和公仆意识被程序主义和即事取向所代替。理想信念的这种缺失情况已非个案，这在腐败干部的情况通报中愈发常见。因此，必须采取有效举措切实增强党员干部的理想信念和为民情怀，防范出现大面积思想滑坡的情形，将权为民所用的执政意识和密切党群干群关系的政治自觉贯穿到国家治理的全过程中。其二，需要约束官僚自主性的肆意滋长。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。官僚自主性与权力的扩张性有关，在无法根除的情况下必须全天候地加以监督和约束。就我国来说，各级干部队伍是国家治理任务的主要承载者、实施者，有着稳定的职业发展预期，容易在群体内部造成一种封闭性的身份意识，形成日益与群众和实际相脱离的权力内循环。对这种封闭性的身份意识、脱离群众和实际的行为趋向，必须进行针对性的防范和抑制，比如逐步剥离干部身份背后的附加待遇，增强干部队伍内部及其与社会其他群体之间的流动性，提升公众舆论的监督制约力度等。应该说，这两个问题是相互关联、互为因果的，需要以战略思维、系统观念进行综合性整治。毕竟党员干部理想信念上的滑坡，一定程度上意味着部分政党成员的官僚化现象以及官僚自主性的明显滋长；反过来，官僚自主性的过度滋长，也反映出执政党内至少部分政党成员出现了明显的理想信念缺失问题。

作为一种政治常见病，探讨官僚主义的成因是与如何看待这些现象紧密相连的。当前，我国主要是从思想作风的角度看待官僚主义现象的，将其列为“四风”问题之一加以整治，取得了一些比较明显的成效。当然，官僚主义问题在深层次上依然存在，这就需要利用治标赢得的时间向治本去努力，从作风整治及时地递进到在管理体制和规章制度层面下功夫。事实上，邓小平在改革开放之初就指出过，“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。因此，除了聚焦于作风性官僚主义的讨论外，还需要从体制和制度的深层次上去分析和探求官僚主义问题的解决之道。这就超过了本文的议题范围，需要另文加以探讨了。