台湾地区都市更新中的容积奖励制度改革研究*

薛燕府，袁奇峰，李如如

引言

在中心区衰落的背景下，1949 年，美国产生了城市再发展（Urban Redevelopment）概念，旨在由政府主导提升存量用地效率。随着经济危机及政府财力短缺，取而代之的是市场主导的公私协作式更新[1]，政府转向为公共利益导向的建设行为提供激励，产生了发展权转移、容积率奖励等政策工具[2]。近年来，我国内地也开始采用容积奖励，激励城市更新中的公益性建设[3]。然而，由于奖励标准模糊、机制不健全等原因，产生了制度难以因地制宜、公共利益失衡等问题[3]。

相比之下，我国台湾地区较早开始都市更新探索。1998 年便颁布《都市更新条例》及八大子法，形成了“主干法+相关法”的法律体系[4]。容积奖励、权利变换、容积移转等制度成为了都市更新中政府激励社会资本参与、提升公共利益的重要手段[5]。然而，制度设计的缺陷也导致容积奖励过程中产生了一系列问题[6]。2019 年台湾地区公布了新版《都市更新条例》1）（以下简称为《修正（或出台）年份+更新条例》）与《都市更新建筑容积奖励办法》2）（以下简称为《修正（或出台）年份+奖励办法》），其改革面向之一便是希望弥补容积奖励制度设计缺陷。

研究发现，本轮改革提升了容积奖励制度运作的效率、保障了公共利益，对存在类似问题的深圳等地区具有借鉴意义。研究试图探究改革前台湾地区容积奖励制度设计问题，剖析制度改革方向，以期总结相关经验，为深圳等地区提供参考。

1 台湾地区容积奖励制度在都市更新中的应用

1.1 都市更新的发展历程

由于台湾地区较早经历了快速城市化过程，因而较早面临建设用地紧缺以及旧城衰败问题。总体上，台湾地区经历了政府主导式更新——公私增长联盟式更新——多元法制化更新的发展过程。

1.1.1 上世纪90 年代以前：政府主导式更新

20 世纪40 年代国民党入台后，大量军民通过建设低质量房屋来解决基本生活需求，城市中产生了大面积违章建筑。20 世纪60 年代以来，台湾地区实现了技术转移下的快速工业化，人口向城市大量涌入，但城市建设却未得到有效引导[7]。1973 年台北市率先开展政府主导式的都市更新，同年，台湾地区政府在《都市计画法》中增加了“旧市区之更新”，将都市更新纳入法定体系。但由于都市更新耗时长、投入大，政府主导式都市更新带来了沉重的财政与行政负担[8]。

1.1.2 上世纪90 年代初至1997 年：公私增长联盟式更新

20 世纪80 年代末，经选举制度改革，台湾地区民众参与社会事务的决心与能力不断增强。1991～1993 年，台北市先后公布了《奖励民间投资兴办都市更新申请须知》与《都市更新实施办法》，纳入了容积奖励等政策工具，以激励开发主体的参与。但由于对开发主体过度让利，配套制度尚不完善，居民与开发主体常会陷入利益纠纷[9]。

1.1.3 1998 年至今：多元法制化更新

1998 年台湾地区正式出台《都市更新条例》，并配套出台了八大子法，完善了都市更新的法规体系，希望通过容积奖励、权利变换、容积转移等政策工具提升都市更新中的公共利益、建立利益共同体[10]。此后，随着《奖励办法》等子法的不断修正，众多政策工具也不断演进，台湾地区的都市更新开始走向不断完善的多元法制化更新阶段[11]。

1.2 容积奖励制度的发展历程

1.2.1 1998 年以前：地方政府先行探索

容积奖励制度起源于20 世纪60 年代的美国，此后又被引入日本等国家和地区[12]。1991 年台北市政府借鉴美国、日本的经验，通过设置容积奖励制度鼓励社会资本参与都市更新并建设公共设施。

1.2.2 1998 年至2007 年：地方政府具有较大的治理弹性

随着《1999 奖励办法》的颁布，容积奖励成为台湾地区政府的正式制度。这一阶段，台湾地区政府仅限定了容积奖励上限，地方政府在奖励内容及具体额度上具有较大的治理弹性。在地方政府希望通过快速推动都市更新来赚取选票的背景下，容积奖励泛滥的现象开始出现[13]。

1.2.3 2008 年至今：台湾地区政府收回地方政府的治理弹性

2008 年修订的《奖励办法》开始对每一项奖励设置具体公式与上限标准，规范了容积奖励的运作流程。但这也使得地方政府的治理弹性被收回，难以设计因地制宜的奖励制度。

1.3 容积奖励制度在都市更新中的应用

1.3.1 容积奖励制度的运作过程

容积奖励由开发主体依照《奖励办法》提出申请，并纳入都市更新计划，其上限为数倍基准容积3），而后提交到地方政府，地方政府通过选聘学者、专家等代表，进行公开审议。

需要说明的是，虽然开发主体建造智慧建筑、绿色建筑或提供公共服务设施时，提升的并非是更新单元内部的公共利益，但更新单元也享受到了其他更新单元带来的公共利益，最终城市整体的公共利益将获得升级，因此对这类行为的奖励可以作用于微观更新单元。

1.3.2 容积奖励在都市更新中的意义

通过容积奖励，政府付出较低成本就可以推动都市更新[6]，公共服务设施由社会资本提供也缓解了政府的财政压力。同时容积奖励的分配过程通过与权利变换相结合，使得利益主体间可以共享容积奖励收益，便于达成利益共识，有力地推动了都市更新4）。

2 台湾地区都市更新中容积奖励制度的改革背景

在社会资本愈加深度参与的背景下，容积奖励逐渐成为了路径依赖，其本应提升都市更新中的公共利益，却由于地方治理弹性不足、奖励标准浮动、制度设计不健全等原因产生了一系列问题。

2.1 地方治理弹性不足导致制度缺乏地方适宜性

在《2008 奖励办法》中，台湾地区政府通过设定各项奖励的计算公式与上限，剥夺了地方政府因地制宜的权利。实际上，都市更新的地区性差异较强，依据旧城建筑质量甚至是防灾标准的不同，都应当设置差异化的奖励。例如截至2021 年12 月，台湾地区超过30 年房龄的房屋占比为50.3%，其中台北市高达71.3%，理应迫切推动旧房屋的更新，但由于治理弹性被收回，台北市政府难以制定更高的容积奖励以推动对旧房屋的更新。部分官员甚至提出应当全部由地方政府制定容积奖励标准，以提升容积奖励的地方适宜性[14]。

2.2 容积奖励标准浮动导致主体间矛盾频发

都市更新审议前，由开发主体向居民提交更新事业计划书，居民签订同意书后，交由地方政府审议确认容积奖励。然而，由于容积奖励的估值在签订同意书时与方政府审议时可能存在较大差异，导致开发主体与居民间的争议频发[15]，使都市更新严重滞后，增加了前期成本，阻碍公共利益的实现[11]。例如《2015 奖励办法》中，维护历史建筑的容积奖励计算方式为：

容积奖励=(保存维护所需经费×1.2)/(二楼以上更新后平均单价-兴建成本-营销费用)

由于价格存在浮动，且估值由开发主体委托进行，居民难以获知奖励的确切额度，对开发主体的不信任始终存在，矛盾纠纷频发。

2.3 制度设计不健全导致公共利益被攫取

随着《奖励办法》不断修正，奖励项目进一步丰富，但由于制度设计不健全，高容积率往往产生了巨大的负外部性，远超过建设公共设施增加的公共利益[16]，容积奖励沦为了开发主体的“政策货币提款机”。例如在台北市，元利公司通过取得各类容积奖励后，建设了地上建筑38 层、地下建筑7 层的大厦，与最近的住宅距离仅4m，严重侵犯了周边居民的日照权、景观权与公共设施使用权[17]。又如通过建造社区服务设施，开发主体最多可获得15%的容积奖励，但这种设施具有明显的俱乐部属性，无法提升城市整体的公共利益，容积奖励带来的高开发强度反而增加了区域性服务设施的运作压力，开发主体将成本间接转移给地方政府，公权力被私权绑架[18]，城市的公共利益实际在倒退[13]。

3 台湾地区容积奖励制度改革的过程与方向

容积奖励制度设计的缺陷引发了一系列问题，此外，《2013 更新条例》的其他问题也逐渐暴露5）。2019 年，台湾地区政府对《更新条例》进行了修正6），核心在于对都市更新制度的规范化、精细化改革，其中又以容积奖励制度改革为重点。在《更新条例》修正的基础上，《奖励办法》也于2019 年进行了修编，主要包括以下3 个改革方向。

3.1 刚性与弹性治理相结合

《2019 更新条例》中，台湾地区政府对奖励上限的规定不变，但考虑到地方差异性，提出将奖励上限的一部分交由地方政府，制定其他奖励项目7）[19]。此后，各地陆续出台了地方自治法规，例如2020 年，台中市公布了《台中市都市更新建筑容积奖励办法》，提出了针对退缩人行道、规划夜间照明设施等6 种建设行为新的奖励内容[20]。

同时，借鉴日本针对交通场站等重点片区划定“高度再利用地区”并给予更高容积奖励的经验，台湾地区提出在“策略性更新地区”放宽容积奖励上限8），并将这一类地区的划定权限归于地方政府，进一步提升了地方政府的治理弹性[19]。

3.2 提升奖励标准的确定性

为解决容积奖励标准浮动的问题，《2019 奖励办法》提出了两种奖励标准明确化的方式（表1）[21]。

3.2.1 替换计算公式中的浮动项

主要包括《2019奖励办法》中的第七、八、九、十七条。以第九条为例，《2019 奖励办法》以定额面积对《2015奖励办法》计算公式（见3.2）中的存在浮动项进行了替换：

容积奖励=古建筑实际面积×1.5

该计算方式不但使容积奖励确定下来，也降低了公式的复杂程度。而对于无法用定额面积替代的情况，则确定了土地价值的评估日期。如第八条将浮动项替换为“都市更新报核当日公共设施用地与建筑基地的土地公告价值”。

3.2.2 设定评估等级与奖励的直接对应关系

主要包括《2019 奖励办法》中的第十、十五条。以第十条为例，《2015 奖励办法》提出“取得绿色建筑候选证书以及通过银级以上评估，给予不超过10%基准容积的奖励”，但并没有确切的奖励值。《2019 奖励办法》明确了不同绿色建筑评估等级对应不同的容积奖励（表1）。通过设定更加明确的容积奖励内容，将缩减奖励的浮动范围，也便于居民得知容积奖励的具体额度，减少开发主体与居民沟通时由于信息不对称产生的交易成本。

3.3 公益性奖励的精细化管控

《2019 奖励办法》通过删除难以评估的条款、修正公益性不明确的条款，进一步解决了容积奖励公共利益被攫取的问题，并通过增加部分条款来实现台湾地区政府的政策目标。

3.3.1 删除难以评估的条款

《2019 奖励办法》删除了原第七、九条奖励项目，通过其他方式进行了替代。如原第七条“对都市环境品质的正面贡献”一词难以量化评估，容易造成奖励泛滥（表1）。《2019 奖励办法》将“对都市环境品质的正面贡献”交由地方政府制定自治条例加以判断。例如台中市并未规定都市更新中对基地通风率（SVR）的要求，但提出如果基地通风率达到一定等级则可对应取得容积奖励9）。增强了这一政策目标的可评估性，缓解了容积奖励因难以评估而泛滥的问题[20]。

表1 容积奖励项目修正情况

表2 深圳市容积奖励项目及标准

3.3.2 修正公益性不明的条款

《2015 奖励办法》规定超过政府制定的标准，提供额外的社区服务设施即可得到容积奖励，然而考虑到社区服务设施作为俱乐部产品的排他性，《2019 奖励办法》参考了新北市的容积奖励审核方式，将这一奖励项目更改为“除建造应有设施外，提供地方主管机关指定的社会福利设施及公益设施，且达到规定的最小面积才可获得奖励，奖励上限幅度由15%提升至30%”[21]。在强化容积奖励公益属性的同时，也给予了地方政府指定社会福利设施及公益设施的弹性。

3.3.3 新增公益性明确的条款

在《2015 奖励办法》的基础上，新增了7 项奖励，除了对删除的条款进行替换外，还新增了为实现台湾地区政府政策目标而制定的条款。例如《2019 奖励办法》第六条，为增强危房的更新动力，新增了对结构不安全建筑进行限期拆除的容积奖励[21]。又如“亲民党党团”在《更新条例》修正提案中指出“台湾地区位于环太平洋地震带，地震频发，有必要对防灾型都市更新进行规划”[22]，而后被写入《2019 奖励办法》第十三条，对建设耐震建筑以及住宅性能较好的建筑进行分等级的容积奖励[21]。

4 对内地城市的启示——以深圳为例

4.1 深圳城市更新中容积奖励制度与台湾地区的比较分析

虽然存在制度差异，相似的政策目标也会催生类似的治理工具。佛山最早提出“三旧”改造中“对设置开放空间等情况给予容积率奖励”[23]，此后，各地的制度化探索层出不穷。相比于其他内地地区，深圳的城市更新已在全市全面开展，也兼有较强的“法制化”与“市场化”特征[24]，代表着我国未来城市更新的发展方向，其反映出的问题也具备典型性。因而，本文选取深圳市作为对比研究对象，试图探究台湾地区容积奖励制度改革对深圳城市更新的启示。

4.1.1 容积奖励制度在深圳城市更新中的应用

在深圳早期的城市更新中，公共利益导向的政策以刚性管控为主，如必须提供一定比例公共服务设施[25]，此后又逐步加入了弹性管控内容，如鼓励按照绿色标准规划建设[26]，但在缺乏激励的情况下弹性管控内容往往难以实施。2015 年深圳市将容积奖励纳入相关文件，2019 年出台《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》（下称《2019 深圳容积率审查规定》），共5 项奖励项目[27]（表2），奖励上限为30%基础容积10）。

4.1.2 与台湾地区容积奖励制度的异同

与台湾地区改革前相比，深圳市城市更新中的容积奖励制度探索时间尚短，具体表现出以下异同点：

（1）空间尺度不同但治理结构相似，地方治理弹性不足导致制度难以因地制宜

在改革前，台湾地区政府设定了刚性的管控模式，地方政府难以因地制宜。与之类似，深圳的容积奖励制度设计完全由市级政府掌控，区级政府难以因地制宜（表2），导致情况差异巨大的原关内与关外地区需要采用相同的奖励标准。因而，虽然空间尺度存在差异，但深圳“市—区”关系与台湾地区改革前的“台湾地区（省）—市”关系相似，都体现出地方治理弹性不足的问题。需要说明的是，《立法法》规定，深圳市作为经济特区，可以自行制定“经济特区法规”，由深圳市人民代表大会及其常委会审议，这种较高的立法权限使得深圳市级政府与台湾地区政府的比较具有意义。

（2）容积奖励的核算方式、审核模式相似，但由于制度设计不健全同样引发了公共利益的缺失

在核算方式上，台湾地区以都市计画法等法令规定的基准容积或设施的楼板面积为标准进行奖励，奖励后不超过数倍基准容积；深圳通常以建筑或设施投影面积为标准进行奖励，奖励后同样不超过数倍《深圳市城市规划标准与准则》规定的基础容积。在审核模式上，与台湾地区邀请专家学者公开审议的方式相似，深圳针对突破或未制定法定图则的城市更新单元也由市建筑与环境艺术委员会进行审批[27]。

但由于制度探索时间较短，《2019 深圳容积率审查规定》与台湾地区早期相类似，奖励项目未成体系，缺乏对现有奖励项目的深入研究，造成制度运作出现问题，公共利益也频频受损。以湖贝村城市更新单元为例，2013 年开始更新程序后，8.8 的毛容积率对500 年古村历史文化的破坏引发了学界的讨论热潮[28]。2019 年，《湖贝统筹片区城市更新单元规划》获批，毛容积率被控制到5.97，但大部分居住地块容积率还是超过了10.0[29]，容积奖励正是背后的诱因，开发主体通过容积奖励获取了总计33.24 万m2的奖励面积（表3）。

（3）监督模式存在差异

由于计划经济下形成的集体意识掩盖了个体意识，内地一直存在公民参与不成熟的问题。虽然容积奖励对周边的居民鲜有直接影响，但也往往会提升公共服务与道路交通设施的运作压力。对于这类与自身利益不直接相关的情况，周边居民往往采取“事不关己，高高挂起”的态度[30]。因而不同于台湾地区民众监督为主的模式，内地则形成了由政府主导监督的模式，可能会引发官商增长联盟下公共利益被剥夺等问题。

4.2 台湾都市更新中的容积奖励制度改革对深圳的启示

基于对深圳城市更新中容积奖励制度的梳理以及与台湾地区的比较，研究认为台湾地区的改革经验对深圳具有借鉴意义，并提出以下启示：

4.2.1 刚性与弹性治理相结合

研究认为可以参考台湾地区的改革方式，优化现有的治理结构，深圳市级政府强调刚性治理，区级政府强调弹性治理。市政府可以提出普适性的奖励项目，例如建设绿色建筑、智慧建筑的奖励等。而在容积奖励的上限设定中，市级政府应当分配一部分指标交由下辖区政府制定因地制宜的奖励政策，例如公服设施紧缺程度不同，各区建设公服设施对应的容积奖励标准不同等。

4.2.2 提升容积奖励的公益性

台湾地区在明确容积奖励公益性等改革措施也为深圳提供了一定经验。对于提供保障性住房、公益性设施等行为，一方面需要严格监督与定期考核，防止后续管理过程中出现公益性项目被私有化的问题；另一方面，也需要深入探讨奖励公式的设定，目前深圳市的奖励内容以建筑面积作为唯一标准，例如设置地面通道、地下通道、架空连廊的奖励标准为：

容积奖励=(地面通道、地下通道、架空连廊的投影面积)×1

三者的容积奖励完全一致，然而建设成本却差异极大，对开发主体建设地下通道的激励不足。参考台湾地区的改革经验，可以按照容积奖励审核时的《深圳建设工程价格信息》对公式进行修正。

容积奖励=(地面通道、地下通道、架空连廊的投影面积×地面通道、地下通道、架空连廊在审核当日的单位建设成本)/容积奖励预期功能在审核当日的单位建设成本。

除了修正公益性不明确的奖励项目外，还可以陆续加入其他容积奖励项目，例如为实现深圳市建设儿童友好型城市的政策目标，可以对城市更新规划进行儿童友好型等级评定，在达到相应等级后，给予对应奖励。

4.2.3 增强容积奖励的透明度

在容积奖励制度的运作中，还需要避免透明性不足的问题，一方面要提升奖励项目的可评估性，另一方面需要完善奖励信息的公开制度。

由于深圳市的容积奖励项目尚不系统，因而都采用了便于计算的“面积×比例”公式。但台湾地区的发展经验表明，在容积奖励项目不断增加的过程中，往往会出现奖励公式与标准逐渐不清晰的情况，例如在台湾地区改革前增加绿色建筑奖励时，并没有随即规定奖励标准，而是在2019 年改革后才建立评估等级与奖励内容的对应关系。在深圳市未来逐渐完善容积奖励制度，纳入更多政策目标的情况下，应当确保奖励内容的可评估性，科学制定评价体系，以免公共利益遭到损失。

表3 深圳市湖贝统筹片区城市更新单元容积奖励项目计算

在信息公开层面，需要重视城市更新项目对周边区域居民的间接影响，进一步扩大信息公开的渠道，增加信息反馈的方式。在容积奖励所提供的公共项目的后续管理中，也需要清晰标明公益属性，增加公众监督的途径，避免开发主体对其私密化管理[30]。

结语

低效建设空间的更新对城市发展而言具有重要意义，通过容积奖励制度，政府可以在城市更新中以开发强度提升带来的负外部性换取更多的公共利益。然而容积奖励制度设计的不完善也会导致制度运作出现问题，造成容积奖励的负外部性大于增加的公共利益。对台湾地区容积奖励制度改革的研究表明，通过刚性与弹性治理相结合、提升奖励标准的确定性以及公益性奖励的精细化管控等方式可以缓解制度设计缺陷产生的相关问题，但由于时间尚短，改革效果仍需持续研究。

内地的城市更新普遍起步较晚，但在城市可建设空间与城市地位不协调的压力下，深圳市的城市更新发展速度较快，治理体系已经较为完善，在一定程度上可以代表内地其他地区城市更新的发展方向。相较而言，深圳市城市更新中的容积奖励制度与改革前的台湾地区较为相似，也产生了治理模式不合理导致制度缺乏地方适宜性、制度设计不健全等问题。基于对台湾地区容积奖励制度改革经验的研究，本文提出深圳市在未来应当注重刚性与弹性治理相结合、提升容积奖励公益性、增强容积奖励透明度。

本文对于台湾地区容积奖励制度改革的研究不仅对容积奖励制度以及城市更新本身具有一定借鉴意义，也希望对其他政策奖励相关的制度设计与改革有所启示。在制度探索的过程中，制度设计本身具有重要意义，但如何通过制度改革解决探索过程中出现的问题也同样值得探讨。

图、表来源

表1：作者根据参考文献[21]绘制；

表2：作者根据参考文献[27]绘制；

表3：作者根据参考文献[27]、[29]计算绘制。

注释

1）对既有条例进行了全文修正，修正后共88 条。

2）对既有办法进行了全文修正，修正后共21 条。

3）《2015 奖励办法》中用词为法定容积，法定容积指都市计画或其法规规定的容积率上限乘以土地面积；《2019 奖励办法》中用词为基准容积，基准容积指都市计划法令规定的容积率上限乘以土地面积。容积并不等同于容积率，指可建设建筑面积。

4）按照更新前原居民的宗地与房屋价值、更新过程中开发主体的资金投入、更新后的宗地与房屋价值（包含容积奖励）计算共同负担成本与总体收益，最后由原居民、开发主体等比例分配净收益。

5）例如2013 年，台湾地区“司法院”释字第709 号解释，“满足1/10私有土地及建筑物比例及1/10 所有权人比例即可申请都市更新实施”为代表的内容被“大法官”判定“违宪”。

6）需要指出的是，尽管2021 年台湾地区政府又对《更新条例》进行了小幅修正，但针对容积奖励制度的改革方向并未调整。

7）如无特殊情况，容积奖励不得超过0.5 倍基准容积，其中0.2 倍基准容积可以由地方主管机关另行制定其他奖励项目。

8）“策略性更新地区”容积奖励上限为1 倍基准容积，或奖励后建筑容积不超过0.5 倍基准容积加原建筑容积，其中0.4 倍基准容积可以由地方主管机关另行制定其他奖励项目。

9）基地通风率在15%—20%、20%—30%、30%以上三个等级对应2%、3%、4%的基准容积奖励。

10）据2019 年《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》，城市更新单元基础容积率是指基础容积与开发建设用地面积的比率，地块基础容积按照《深圳市城市规划标准与准则》关于密度分区与容积率的有关规定进行测算。