农民工视角下的我国廉租住房发展模式研究*——以重庆公租房与深圳城中村的住房模式为例

胡炜杰，王裔婷

1 背景与问题

自20 世纪80 年代以来，中国经历了大规模的城市扩张和快速城镇化。据国家统计局公开的数据显示，从1980 年到2019 年末，我国的城镇化率从19.8%飞增到60.6%，年均增长约1%，每年城镇新增人口平均约2000 万。预计到2050 年，中国城镇化率将高达80%，届时约3 亿～4.5 亿的农村人口将实现城镇化。伴随着城镇化而来的新生事物是涌现了2.7 亿进城务工的农民工，他们是城市化建设的主力军，也是城乡一体化建设的重要载体。但相关研究表明，近62%的农民工在进城以后的生活处境却很糟糕，且极少有机会能够融入主流社会[1]。同时，2021 年全国的房价和收入比达到27.89，这使农民工严重负担不起暴涨的城市房价。随着大量的农村人口流入城市，城市的住房供给不平等已成为一个热点问题[2，3]，大多数进城农民工往往只能住在城市的廉租住房中,忍受比当地城市居民更糟糕的住房条件[4，5]。

2 城中村与公租房

2.1 深圳城中村概况

城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生产方式已经向城市转型，但建筑景观和居民生活习惯仍缺乏城市社区的内涵特征，建立在集体性质土地上被称为“村”的居民聚落[6-8]。深圳的城中村的出租房是租赁市场最重要的住宅供应。据《深圳市城中村改造总体规划》的数据，截至2016 年深圳共有320 个城中村，建有房屋3.5 万座，住宅供应面积占全市住房面积的49%，居住人口高达约520 万。因为周边区域有便利的公共交通、良好的公共服务和基础设施，深圳的城中村不仅能为农民工提供了便宜的住宿，同时也能满足他们的日常生活需求。有学者认为，城中村的住房模式是目前最适合中国低收入居民的生活模式[9]。

关于城中村的研究不在少数，但这些学术上的成果并没有改变公众的偏见。由于大多数农民工只能选择在城中村租房，城中村住房紧俏又促使业主在老房子上加盖更多的居住空间，从而使城中村建筑基本是高而窄的“牵手楼”（图1），这种建筑模式成为诸多“脏乱差”及其他复杂的社会问题的诱因，大多数城市居民以及公共媒体对城中村的态度普遍是消极而否定的。因此，城中村问题也逐渐成为中国城镇化进程中的焦点问题。

图1 深圳城中村福田村卫星图

2.2 重庆公租房概况

公租房，全称公共租赁住房，是有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，它是时代发展的产物，也是中国快速城镇化中的一个典型住房类型，而重庆则是我国发展公共租赁住房建设的领军城市[10]。自2010 年以来，重庆市政府计划大规模建造4000 多万平方米公租房[11]，大约一半的居民为农民工[12]。根据黄宗智[13]的表述，重庆公租房可以解决200 万人口的住房问题1)。公租房成为了重庆在廉租住房供应方面的主力军[14]（图2）。

图2 重庆两江名居公租房卫星图

重庆的公租房在制度上的创新之处不仅在于住房供应量上远超中国的其他城市，还在于取消了对户籍所在地的限制。无论申请人的户籍所在地是否在重庆当地，也无论是农业户口还是非农业户口，只要在重庆市区有稳定工作，月收入在3000 元以下的单身人士和家庭月收入在4000 元以下的夫妇，都有资格申请重庆公租房。相较之下，沿海发达地区的农民工由于户籍限制很难入住公租房2)。所以重庆公租房还成为了推动城镇化发展的重要手段。但美中不足的是，重庆尚未形成以公租房为主的社会保障体系，不少住在公租房的居民正面临着空间边缘化、社区活力不足、公共服务设施匮乏等问题[12]。

综上所述，深圳城中村解决了人数更多、比例更大的农民工居住问题。而重庆公租房供应量虽然只占全市出租住房总数不到20%，但其拥有宽敞卫生的居住环境，且平均租金比同等地区的租赁房市场价格低了近50%，房租下降比例超过了城中村的比例。因此公租房和城中村住房模式都是中国快速城镇化进程中出现的典型类型。尽管近年来关于公租房和城中村住房模式的研究越来越多，然而绝大部分的研究只专注于的宏观的房屋供应机制和政策执行[3，5-8]。目前很少有研究关注两种廉价住宅在微观层面的空间对比和社会关系构成。所以，本文将通过对这两种类型的廉租住房在地理空间分布、空间形态、社会人群结构和商业配套服务四个方面进行比较，基于农民工使用和居住的视角来探讨两种廉租住房的优缺点，从而促进中国的城镇化。

3 两种典型的廉租住房模式比较

3.1 地理空间分布

3.1.1 城市边缘区与城市中心区附近

土地财政一度是中国地方政府收入的重要来源[15]。由于地方政府寻求土地收入可负担性的最大回报，故重庆公租房往往位于城市边缘地带。目前21 个已投入使用的公租房项目距离重庆市中心均在14.5～56km 之间，距离“六大商圈”3)的距离在4.3～38km 之间（表1，图3），必要的公共服务和就业机会均稀缺。不少农民工在采访中表示他们每天上下班的单程时间超过70min，距离超过15km。所以住在公租房的农民工群体具有通勤时间长和距离远的特点。空间同化理论认为，通过迁移到地位更高的郊区社区，移民可以实现社会经济的稳定和过上中产阶级的生活方式[16，17]。然而，有关中国的研究显示，迁移到城市郊区的农民工并没有显示出明显的同化迹象[18]。相反，沈建发的研究也证实了居住在郊区的农民工更容易被边缘化和异化[19]。

表1 部分重庆公租房的地理位置信息统计

图3 重庆公租房的地理区位分布

相比之下，深圳城中村通常位于城市中心区附近，比如依附于大型居民区、大学校园和商业中心（图4）。以深圳的福田村为例，福田村紧靠深圳市中央商务区和华强商业中心，周围有着多个基础服务设施，从而实现了提供低端商业服务和廉租住房的双重功能。而且由于80%的农民工工作不稳定，跳槽现象普遍[20]，城中村的区位优势，有利于农民工解决自身的生活和工作需求，在“就业—住房”中达到平衡。

图4 深圳城中村的区位分布

公共服务与基础设施功能是有效整合廉租住房社区与普通商品房社区的纽带。由于农民工进城的基本愿望是增加收入，他们对就业机会和公共服务设施的依赖非常强烈。因此，农民工群体会优先选择居住在城市的核心区域。

3.1.2 不完善的交通系统与成熟的交通系统

重庆公租房附近的通勤能力目前只能勉强满足居民的基本需求。虽然有几条巴士和地铁线路直达市中心和附近的商圈，但很少有公共交通线路连接到其他郊区，而郊区是农民工人群的主要来源地。此外，公租房到地铁站的换乘距离也相对较长。根据《城市轨道沿线地区规划设计导则》，住区规划中理想的换乘距离不应超过500m，但在21 个已投入使用的公租房中，有16 个公租房到最近地铁站的距离均超过了500m。农民工对巴士服务时间过短、班次间隔时间太长等问题也颇有意见。由于公共交通暂未成熟，很多公租房小区附近出现了非正规的交通方式，例如违规经营的私人“摩的”。这些非正规的交通方式既帮助解决了由于公交系统未成熟造成的“最后一公里”问题，也为部分农民工提供了非正规的就业机会。

相比之下，深圳大多数城中村都有发达的公共交通。例如，深圳的下沙村附近有7 个巴士站的41 条巴士路线和2 条地铁的2 个地铁站；福田村被8 个巴士站的38 条巴士路线和2 条地铁线的3 个地铁站所环绕。在福田村方圆1 的范围内有4 条地铁线。对农民工来说，公交系统不仅直接影响到他们的通勤成本和日常便利程度，还会影响他们工作地点的位置，便利的公共交通让农民工有了更大的工作流动性和选择范围。城中村周边的公交系统较好地满足了农民工的基本通勤需求（表2）。

表2 部分重庆公租房和深圳城中村的公共交通情况比较

3.2 空间结构与形态

3.2.1 单一功能与复合功能

重庆公租房周边的土地利用和管制都很严格执行国家和地方规范，比如容积率均保持在3.8 左右，覆盖率20%～25%，绿化率35%～40%，街区尺度都是约300m的现代主义住区设计。严格执行的结果使得公租房的成为以居住绝对主导的单一功能，特别是在建筑底层缺乏混合功能的商业店铺和生产作坊，导致就近工作的机会稀缺。虽然公租房附近也有一些工业园区的建筑业、制造业及物流业能提供一定的就业机会，但是仍然很难提供与农民工数量相匹配的工作岗位。因此农民工不得不前往核心城区工作，导致其通勤距离远时间长。

深圳城中村附近的土地具有独立的产权和不受规范的束约，所承载的经济功能较为多样。其使用功能则较为灵活地结合了居住、商业、生产，甚至农业等多项功能，并提供了大量的就业岗位。在建筑底层，大多是“混合经营”的复合式临街商；其他楼层则是居住或其他复合式功能(艺术工作室、小作坊等)，甚至已在现代都市中绝迹的旧货商店也大量存在于城中村中。这是因为城中村的住房租赁一般不提供家具的，因此产生了许多旧家电买卖与家具搬运等服务。

毋庸置疑，公租房确实为农民工提供了较好的环境和稳定的房源。但对于农民工来说，城中村式的社区可能意味着更多的工作机会，功能复合的街区，更高的日常效率和更短的通勤距离。

3.2.2 大尺度的车行空间与小尺度的步行空间

重庆公租房住区临近的主干道宽度通常是40～50m，不利于步行。此外，根据《重庆市公共租赁住房管理实施细则》，所有的商业店铺必须面向城市道路，导致公租房小区内部没有正式的零售商店。同时，由于《重庆市城市规划管理技术规定》的相关规定，公租房建筑主要以塔式高层建筑为主，建筑间距至少大于30m，没有形成步行的社区街道氛围。这也造成了农民工的居住环境中无法享受到宜人的步行街道和便利的服务设施，也减少了遇见其他居民并进行互动的机会。

而小尺度的街道空间则是城中村的重要组成部分。以深圳福田村为例，城中村的主要车行道大约在15～18m，社区道路则更窄，大约4～8m，街道的空间规模小得多，对行人和居民都比较友好，有利于促进社区氛围的形成。除了车行道路，城中村也有用一些小尺度的步行广场，例如福田村的环庆文化广场。城中村错综复杂的街道和广场空间形成了一个丰富多彩的社会空间载体。但是城中村的狭窄巷道的小尺度空间也有一些负面影响。福田村的用地面积仅26.02ha，人口密度高达每公顷2306 人，是重庆公租房社区人口密度的两倍多。且建筑密度超过40%，平均容积率高达3.12，日照和通风状况都比较差（表3）。

表3 部分重庆公租房和深圳城中村的空间形态比较

但进城的农民工更需要的是适应新环境、增加社区交流和建立和谐的邻里关系。因此，小尺度的街道空间会更贴近进城农民工的日常生活。但过高的建筑密度和较差的卫生环境也对城中村的未来发展和治理方案提出了难题。

3.2.3 开放式与封闭式

重庆的公租房实行的是封闭的小区管理，一般只有2～3 个与外界相通的入口，新修的公租房小区都需要刷门禁卡才能进入小区。这些封闭式小区为农民工提供了一个安全的居住环境，但减少了他们与外界的交流并减缓了他们融入城市生活的进程。而城中村的开放式空间结构，通常有十几个以上与外界相通的入口。住区内部的街道和小巷数量众多，充满活力并有相应的空间层次。因此对于农民工，封闭式小区所提供的安静的生活环境并不是最迫切的。开放式的社区能让农民工准确、及时、全面地掌握外面的信息，更快成为城市社区内群体的一员。

3.3.社会结构

3.3.1 单一结构与多元结构

在实际申请中，只有不到10%的申请者是大学毕业生，超过55%的居民是农民工及其家庭成员[21]，所以公租房的居民大多是来自这一社会阶层的流动人口。公租房住区构成了一个相对单一结构的同质社会结构，这样显然更有利于住房管理局对其进行日常维护和管理。但这将导致农民工与城市居民的社会隔离，不利于他们融入社会。

相比之下，深圳城中村中的居民主要是本地村民和来自不同年龄、不同职业领域的流动人口，是一个相对多元的社会结构。通过居民之间不断的交流与促进，创造了一个多元化社会结构的城市空间环境。对于农民工来说，在这种多元结构的混合居住模式下，与其他社会阶层的社会隔离要相对弱于同质居住模式，有利于他们真正实现城镇化。

3.3.2 家庭主义与互惠主义

与东部沿海地区的农民工不同的是，居住在在重庆公租房的农民工大多数是以家庭化而非个人化的方式参与城镇化的。公租房的房源稳定，农民工不必担心被房东扫地出门，所以绝大部分住公租房的农民工敢于携妻带子。其中又以三口之家的比例最大，单身或个人迁徙至公租房的农民工仅不到两成。而东部沿海地区却是以流动性较高的个人迁徙为主[22]。随着公租房发展，大部分单身农民工会成家，个人迁徙的农民工会逐渐将家人迁移过来，家庭核心化趋势明显。由此可见，公租房里的“家庭主义”让农民工在城镇化过程中的亲情维系得更加亲密，这也是重庆公租房相较于其他廉租住房的优点之一。

深圳城中村的人群关系是房东、农民工租客和小本生意人之间的互惠关系。正是由于这种互惠共生关系，城中村的社会经济系统才能有效且协调地运行。房东为农民工租客和小本生意人提供物理空间以获得租金利润；农民工通过购买获得廉租住房和生活用品；小本生意人出售生活用品和配套服务以获得回报，三者是互惠互利的。这种互惠主义降低了居住、就业和生活成本的门槛，是一种低成本的城镇化方式。

3.4 房租、商业服务及生活成本

重庆的公租房的房租是政府统一制定的，商业设施是统一规划建设的；而城中村的房租是根据市场价格上下浮动，商业服务则是自发形成非统一规划，因此两者在使用中存在着巨大的差异。

目前，公租房的租金标准是9～11 元/m2。如果按照三口之家需要的60m2公寓计算，一个月房租为540～660元，远低于同一区位的商品房的月租。但由于按规范统一建设和规划，公租房社区的商业店铺延续了其他常规商业店铺的弊端，使得标准化的商业服务在吸引投资上困难重重，例如重庆两江名居公租房即便是缩小了商业建筑面积，但其购物广场二楼和三楼的商业店铺都还是全部空置。在商铺空置的情况下，两江名居小区内却出现了许多非正规的临时的商业模式——地摊菜市（图5）。这种标准化商业服务的协调性较差，导致生活用品的价格上涨，最终使农民工的生活成本上升。农民工普遍反映在进城后，每人每月支出增加了200～400 元不等。对于一个月薪通常只有4000～6000 元的三口之家而言，600～1200 元生活成本的上涨只有可不是一笔小数目。

图5 重庆公租房中的临时地摊菜市

在市场导向的背景下，深圳城中村中的房租和商业服务具有自发分化的趋势，但城中村的房租比公租房更贵、涨价更快。以福田村为例，2020 年的单间的月租大致为1800～2200 元4)，面积通常为十几到二十平方米不等，远小于公租房的面积。但2012 年时，单间月租普遍才1200 元。此外，大批农民工来到深圳，不仅带来了大量的住房需求，也带来了大量的饮食和娱乐需求。据统计，深圳福田村密密麻麻的街道中一共散布着1256 家商铺，商铺数量和面积均远超重庆公租房。这些非正规经济不仅局限于家庭经营的零售商业(第三产业)，也包括了如家庭作坊等第二产业[23]。一部分农民工就业于这些自发形成的经济行业中，提供了政府规划之外的商业服务替代品，而且做小本生意的农民工也更容易随时改变他们的商业模式以满足居民的日常需求。所以城中村的商业服务更便宜，生活成本更低。

因此，对于农民工而言，公租房的租金显然是更便宜的。但城中村里的“非正规”经济提供的动态、混合使用的低成本零售业和家庭生产作坊，为农民工提供了更低廉的生活成本和更便利的生活方式。

4 讨论与结语

4.1 宏观城市空间

不论是重庆的公租房社区还是深圳的城中村，都是中国快速城镇化过程中出现的典型居住类型，提供了两种最常见的廉租住房，同时也是是一种维持经济发展和社会稳定的城镇化策略。但是两者在宏观城市空间上仍有巨大差异。首先，农民工的整体就业居住的关系明显不同。城中村更靠近城市核心区，所以农民工有相对较短的通勤距离与时间。公租房的区位远离于城市商业中心，且周边的产业和用地结构模式非常单一，导致农民工的居住与就业空间分离。值得一提的是，公租房中的一部分农民工也有偏好于近距离就业的特征，比如许多居住在康居西城的农民工在8km 外的富士康工作。这也侧面验证了现有文献中所说的其偏好于近距离就业的特征[6，8]。

其次是城市空间的配套设施和供给的不同。快速的城市扩张和城市更新推动了用地结构和配套设施及服务的剧烈变化。城中村周围的城市配套设施齐全，其内部的非正规经济为农民工提供了城镇化的低成本空间。相反，公租房的配套设施却是其短板。在文体设施方面，重庆公租房还缺少文化活动中心、图书室等设施；社会服务方面，目前还缺乏就业信息和职业技术培训等服务；在医疗卫生设施上，社区诊所和卫生站仅在一定程度上满足了需求；在教育设施方面，公租房附属小学和幼儿园的硬件设施和教学质量勉强满足需求。

4.2 微观社会空间

两种廉租住房模式在微观社会空间里的现象表现及其原因和发展趋势也不同。城中村的小尺度空间纹理为农民工提供了融入城市生活的社会空间场域，其城市空间的开放式结构促进了非正式的人际连接。但拥挤的居住环境不利于家庭生活，且个别地区对城中村的大规模拆除导致不少农民工家庭被迫寻找其他居所。同时，城中村的土地属性和深圳的高房价让农民工几乎没有可能拥有自己住房的产权。住房的不稳定性又会导致家庭生活的不确定性，无法形成像公租房那样的“家庭主义”。

公租房及其社区的大尺度空间和单一的商业服务，虽然让人们感叹晚饭后散步少了些去处，但其提供的低廉且稳定的房源显然更适合农民工家庭长期定居，此住房模式更利于建立稳固的家庭生活。此外，虽然目前重庆市政府还没有出台相关的法律法规，但根据最初的政策，所有公租房居民可以选择在租住五年后购买其房屋所有权。因此，公租房里的农民工在未来甚至能像新加坡公租房居民那样“有恒产者有恒心”。尽管目前公租房里的农民工社会经济水平较低，但这些人最终极有可能变为未来的新市民。而城中村的居民却永远是外来务工人员和“流动人口”。

4.3 结语

本文在此梳理出一些总结并提出一些建议。无论是政策制定者还是规划工作者都应当把公租房和城中村的农民工的居住问题当作长期的社会系统工程，多方面地保障农民工的居住权益并推进他们成为“新市民”：

（1）目前城中村急需塑造高品质特色空间，并保障农民工的稳定住房供应和居住权益，这样更利于吸引“家庭主义”的农民工安家于此。

（2）城中村势必是要改造的，且有很多改造的可能性，不是只有拆除一条路可选。今年8 月，住建部出台文件称，针对城中村的城市更新要防止“大拆大建”，避免住房租赁市场供需失衡。所以对城中村的改造要积极通过修补整治，而非大拆大建。即使迫不得已要拆除一部分城中村，也要尽量保留其一部分历史痕迹和城市文化记忆。

（3）公租房在规划层面的选址边缘化的问题，可以借鉴其他城市的先进做法，例如天津市政府的规定，在市区内每年至少应有一块拆迁后的土地预留建设包括公租房在内的廉租住房，以避免这类地理位置边缘化的问题。

（4）公租房在商业配套方面，应该保证安全、卫生和低噪音的情况下，适当允许一些小作坊或工作室的存在。这些家庭作坊不仅能丰富公租房的商业配套，也能为农民工就业提供机会。

（5）公租房交通配套方面应该在周围3km 内配有地铁站。就算有的公租房周围没有规划任何地铁路线，也应该保证有发车间隔不大于20min 的夜班公交车从最近的地铁站直达公租房住区。

本研究通过对重庆公租房和深圳城中村的比较，希望展示对于廉租住房及其社区生活认知的多样性，以期为我国城镇化进程中其他类型的廉租住房建设提供新的思考。

致谢：衷心感谢墨尔本大学张嘉玲博士、重庆深造工作室刘向晖先生对我实地考察提供的支持，深圳大学熊伟先生的联络和帮助！

图、表来源

图1～2：Google 卫星地图；作者加工 ；

图3：重庆市主城区公共租赁住房专项规划2020；

图4：深圳市城中村（旧村）总体规划2018-2025；

图5：作者拍摄；

表1～3：作者基于对实地调研和文献[6]、[8,9]、[22]的信息进行整理绘制。

注释

1）笔者按照人均25m2估算，重庆的4000 万m2的公租房可以容纳大约160 万居民。再加上包括廉租房在内的各种保障房社区，重庆一共约有可容纳200 万低收入居民的4922 万m2的保障房。

2）公租房针对的居住对象与此城市的政策和发展水平有关。重庆落户条件很宽松，所以申请公租房的条件也很宽松。

3）重庆的“六大商圈”指解放碑、观音桥、杨家坪、沙坪坝、大坪和南坪这六个商业步行街及其周边区域。

4）由于新冠疫情影响，2020 年深圳城中村的房租比往年有明显下降。