社区在突发事件防范与应对中的角色定位研究

摘 要：社区在突发事件防范与应对中发挥了重要作用，但同时也存在诸多短板，折射出社区尴尬的角色定位。推进向基于社区的突发事件防范与应对模式转型是我国应急管理模式改革的方向。在突发事件防范与应对这一角色情境中，国家、城市和社会三个层面对社区寄予角色期望，对社区的性质以及组织结构等角色认知赋予社区一定的角色能力，两者共同作用形成社区的应然角色定位。但在实践中，社区的实然角色与角色定位之间存在差距，重要原因之一就是基层应急管理各主体对社区的角色认知存在偏差，其背后反映的是体制机制的不完善。因此，需要进一步完善相关体制机制顶层设计，促进社区治理在当代中国的转型、发展与创新。

关键词：基层社区;突发事件;角色定位;应然角色

中图分类号：C916.2     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）04-0079-10

一、引  言

当前，我们已经进入社会风险高发期，突发事件应急管理呈现出多元共治、重心下沉、关口前移、智慧治理等特征，更加凸显社区的基础性地位，向基于社区的突发事件防范与应对模式转型正在成为我国应急管理改革的方向。在突发事件防范与应对的实践中基层社区发挥了重要作用，但同时也暴露了诸多问题，折射出社区尴尬的角色定位。作为社会治理的基底，社区不是一级政府，如果没有明确的角色定位和具体的制度安排，充分发挥社区的重要作用是很难实现的。在这样的时代背景下，更加有必要研究社区在突发事件防范与应对中的角色定位。

随着突发事件的增多，国外学术界对于危机管理、应急管理、突发事件管理的研究也越来越重视。一些国际组织提出“社区应急管理”的理念，具有代表性的如：世界卫生组织提出“安全社区”（1989），联合国提出“建设具备应对灾害能力的社区”（1999、2005），以及“发展以社区为核心的减灾战略”（2001），在世界减灾大会上联合国提出“减少灾害需要社区动员和居民之间的合作”（2015）。这些理念的共同点是强调社区参与突发事件应对的全过程。

国外有学者认为，社区在突发事件防控中的重要性主要源于突发事件的特征与社区的本质属性相契合。以突发公共卫生危机为例，社区往往是突发事件的第一响应地，能够比医疗队伍、监测机构和专业应对机构更早发现疑似病例，并迅速报告和隔离受感染的病人。[1]社区居民之间相互沟通以及社区资源的整合应用能够促进应急水平的提升，社区的社会资本和社会支持能够缓解灾后的伤害。[2]从突发事件防范与应对体系中政府与社区的关系来看，两者是一种协同治理的关系，其中政府处于主导地位，其他相关参与者包括社区承担着部分责任，社区与政府的力量是互补的，而不是替代的。[3]社区在政府的支持下发挥下情上达的作用，并在一定程度上有效阻断疫情传播扩散，这是防范与应对疫情的有效手段。[4]从实践来看，政府处于防控网络的核心和关键地位，社区发挥的作用总体上比较有限。[5]

在我国学术研究领域，突发事件应对、應急管理、公共危机治理等概念存在一定的交叉使用或相互替代的关系，对“社区”概念本身没有一个统一、明确的界定。对于社区在突发事件防范与应对中的角色定位，研究人员主要结合社区的性质、特点、应对优势等进行了相关分析研究。到目前为止，有一些类似角色定位的观点或概念，大体可以总结为以下几点：第一，社区在突发事件中处于前沿阵地，类似的表述还有第一现场、关键阵地、最前线等（陈珑凯，2019;高和荣，2020;高小平，2020）。第二，社区发挥着基础和辅助作用，社区的参与是突发事件防范与应对的重要保证（谢一帆、古雯，2006;姚文珺，2015;余树华、周林生，2016）。第三，社区与政府之间存在合作关系，社区是政府机构应急防治计划、政策落实的前端和终点（高和荣，2020）。第四，社区在突发应急管理中扮演着第一救助者和危机管理者的角色（潘攀，2008），发挥着组织者与实施者的作用（高和荣，2020），承担着维护稳定的“压舱石”、社情民意的“风向标”、应急处突的“主阵地”、服务群众的“娘家人”、宣传动员的“大喇叭”等角色（李雪琴，2020）。

可以看出，国内外学术界普遍认可社区在突发事件防控中的重要地位和积极作用。国外学术界关于社区自主、协同治理等研究思路对本文的研究具有一定的启示。社区的“基层、基础、辅助、被动员、被引导”的功能和作用，是我国学者对社区的角色与地位的主流认知。目前研究主要从社区在国家应急管理体系的地位和作用的角度出发，围绕基层应急管理体系层次的研究还比较少，而且缺乏从社区角色实践反思的角度进行体制机制的审视。

角色分析理论的主要内容就是对角色期望、角色认知和角色扮演这三个变量之间的相互关系进行研究。[6]学者袁方成、邓涛（2018）将结构导向与建构导向的角色分析方式结合起来，构建“结构—过程”的情境分析框架，并应用这一框架分析了社区社会组织在社区建设中的角色期望和角色实践。“结构—过程”的情境分析框架将角色扮演限定在一定的角色情境中，强调不同主体对行动者有不同的角色期望，同时动态的社会结构将促进行动者的角色实践表现出一定的主观能动性，具体的角色实践是一个适应、偏常和固着的过程。[7]本文受这一分析框架的启示，构建“应然—实然—反思”的研究思路，在突发事件防范与应对这一角色情境中，梳理国家应急管理体系和基层应急管理体系的框架结构，分析社区所承载的角色期望和角色认知，两者共同作用形成了社区的应然角色定位，并对社区的实然角色行为与应然角色行为之间的偏差进行审视和反思，探讨社区在突发事件防范与应对中的制度建设。

二、社区在突发事件防范与应对中的

应然角色分析

角色分析理论认为，社会中的行动者占据明确的位置，遵守规范，服从权力的安排，调整各自的反应以适应对方。[8]（P14）本文从角色期望和角色认知两个维度展开，对社区在突发事件防范与应对中的应然角色进行分析。

（一）社区的应然角色期望

突发事件作为具有深刻社会属性的风险点，其防范与应对体系结构离不开社区的角色承载，国家、城市和社会等不同主体从不同层面赋予社区厚重的角色期望甚至角色要求。本部分将结合社区参与新冠肺炎疫情防控阻击战的实践，分析社区在突发事件防范与应对中承载的角色期望。

1.国家期望：社区是突发事件防范与应对的“第一道防线”。国家应急管理体系强调加强基层应急管理能力和建立健全基层应急管理组织体系，发挥县级以下基层政府和组织的重要作用，社区被作为基层组织的一部分进行强调①。以社区为基础的管理方法，在国家和国际战略中越来越被定位为面对突发事件建立社区复原能力的一个基本支柱。[9]在国家突发事件防范与应对体系中，社区不可避免地承载起“第一道防线”的角色期望和定位。

近些年，我国逐步建立起包括应急预案，应急管理体制、机制和法制在内的“一案三制”应急管理体系，通过整理相关政策法规，可以看出，社区在应急管理中承担的职责任务主要表现在隐患排查整改、加强信息报告和预警、加强先期处置和协助处置、协助维护社会秩序、协助做好恢复重建、加强宣传教育和培训等方面（见表1）。

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情悄然迅猛发展，国家迅速启动战时指挥和运作体系。经过仔细调研发现，武汉市疫情80%以上是社区传播问题，中央指导组决定从源头入手，推动实施严格的社区封控，居民被要求“非必要不外出”，指导组建疫情防控社区工作队，社区被推到疫情防控的最前线。2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，要加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。在北京、武汉等城市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时，习近平总书记再次指出，社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线。国家各部委也发布多项文件，强调社区防控阵地的重要性和基础性。1

2.城市期望：社区是突发事件防范与应对的“主战场”。伴随着基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系的建设，社區作为社会治理的基本单元，实际上承担起城市基层社会治理和社区服务的行政职能。面对重大突发事件，社区是居民生命安全风险、社会风险等多种风险积聚地，更是突发事件风险防范与应对的主战场、主阵地。

2020年1月29日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》，指出社区要加强辖区全面排查、组织开展健康提示和健康管理、加强防治宣传等工作。针对社区广泛传播导致疫情迅速蔓延的情况，完成社区“四类人员”分类集中管理措施，提出持续打好拉网排查、集中收治、清底排查三场攻坚战。2月5日，湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发出通知，要求各级党政机关、事业单位党员干部下沉入驻社区，与社区现有力量包括社区工作者、小区物业人员、基层民警、志愿者和社区居民等一起对社区进行拉网式大排查，摸清社区病患底数，为居民买菜送药，维持和保障居民生活稳定。社区作为战时体制和指挥体系的末梢，执行“横向到边、纵向到底”的疫情防控任务，建立“党政领导负总责、区级领导包街道、街道干部下社区、社区干部包网格”的战时工作机制，形成了强大的组织力、执行力、凝聚力。

3.社会期望：社区是突发事件防范与应对的“防火墙”。社区是社会最基础的单元和细胞，聚集着居委会、业委会、物业公司、社区居民、志愿者、社会组织等各种力量和多方主体。面对重大突发公共卫生事件，“社区防控班子”是居民的“守门员”“服务员”“宣传员”，社区成为居民最放心最安心的港湾。

疫情防控期间，社区既要面对居民，也要面对社区内物业、下沉党员、志愿者、社会组织等社会资源。居家隔离使居民出行和互动受限，突发事件带来的改变给社区的服务和管理工作造成冲击。首先，居民在进行物理隔离期间，日常食物、药物及防疫物资的供给是迫切需要解决的问题。其次，及时安排疑似病例隔离及送诊、及时安排居家医学观察、安排检查社区内相关设施消毒等也成为迫切需要社区解决的问题。最后，尽管能够通过小区微信群、网格群、城市留言板等线上渠道与外界保持联系，居民依然希望社区工作人员能够公开透明及时通报社区发生的疑似病例、隔离病例等相关信息，使社区居民明确获知事件进展。在社区防控工作中，社区党组织作为基层组织枢纽，需要整合社区党支部、下沉党员、志愿者、小区物业人员等各方力量，组成社区封控班子，打一场疫情群防群控人民战争。这对社区的管理工作提出期望和要求，社区要能够具备社会资源链接、整合并充分运用的能力，有效联合社工、居委会、社区医生、社区物业、保安、个体商户、志愿者、热心居民等社区内正式或非正式资源，将可利用资源与社区需求相匹配，为社区居民筑起疫情“防火墙”。

（二）社区的应然角色认知

社区在突发事件防范与应对中具备的能力是社区能够承担角色期望的基础，而能力的显现又依赖于社区的角色认知。从不同角度对社区角色认知的分析表明，与政府、专业救援机构等应急主体相比较，社区在突发事件防范与应对中显现出独特的地域、体制和组织优势，同突发事件防范与应对的需求和期望在一定程度和角度上相契合，成为应急管理不可或缺的力量。

1.作为社会生活共同体，社区的管辖地域性能够提升社会动员能力。社区是“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”1，特定的地域范围是形成社区的一个关键要素，居民在具体的地方边界内形成内在互动的社会关系和文化维系力。

突发事件的防范与应对是一个复杂的、系统的社会公共工程，随着应急处置的复杂性和难度不断加大，迫切需要构建多主体参与治理架构，形成公民个人自救、邻里社区共救、政府公救相结合的多元主体多中心治理体系。社区具有的地缘性能够突破血缘性弱化的障碍，有利于碎片化资源整合，社区与政府组织、非政府组织、私营部门等任何可能的利益相关者均可纳入合作框架，发挥小区物业、志愿者、社会组织等人际关系网交叉的优势。

在突发事件防范与应对过程中，社区应急参与者多元化优势突出：一是党建引领下的社区党组织、党员先锋队和下沉党员，二是居委会干部、网格员和以楼栋长为核心形成的社区“行政”网络体系，三是在社区动员下的物业管理公司、业主委员会、普通居民以及自发组织的社会组织和志愿者等社会协同系统，四是社区菜店、超市、药店以及驻区企事业单位等市场主体。社区应急动员具有很强的“以人民为中心”的动员伦理，在很大程度上促成了社区参与的集体行动。

2.作为社会治理基本单元，社区实行网格化治理能够畅通上下联动渠道。经过多年发展，社区成为重要的社会治理基本单元，是我国社会治理结构中的基层社会治理单位，是联系群众、服务群众、组织群众最为紧密有效的组织载体。[10]作为社会治理基本单元的社区，成为一种自上而下的管理单元。

目前，各地针对社区治理的实践主要是“网格化管理”。网格化管理已成为政府自上而下管理和社区自下而上权益诉求畅通的渠道。一方面，社区网格员通过信息收集、入户走访等工作建立并不断强化人际互动交流网络，增强社区对人、财、物的信息掌握和统筹分配，促进了管理的敏捷性、精确性和高效性。在突发事件防范与应对时，社区能够发挥迅速应对和社会动员优势。另一方面，政府各职能部门通过网格化管理嵌入基层治理中，实现了行政权力自上而下地嵌入社会空间，使国家意志能够更加有效地贯彻执行。发挥社区网格化管理的功能优势，能够构建起跨部门、多元主体共同参与的应急协同治理机制。

3.作为基层自治组织，社区组织体系日益完善能够提升治理效能。我国以组织法的形式确立了基层自治制度，居民委员会作为社区最基本的组织内核，“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”1。我国推进社区建设，旨在“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情”2，提出“健全以基层群众自治为基础的新型社区管理体制机制”3。“民主自治”成为社区建设的重要内容之一。

作为居民自治组织，社区具有独立决策权和社会基础。依托社区居委会、村委会等自治组织，以及志愿组织、居民代表、驻区企业等主体的广泛参与，在社区内部进行民主協商，做出灵活决策。尤其是社区党组织体系随着社区建设的推进而更加完善，对社区依法自治工作起到了支持、保证和推动作用，增强了社区整合资源和组织动员的能力。在党建引领下，各基层社区把党的政治优势、组织优势转化为突发事件防范与应对的治理效能。如在武汉，建立了“社区党组织—小区网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”上下联动、一贯到底的组织体系，实行“社区吹哨、党员报到”的协同联动机制，将党组织的政治力量转化为凝聚力，提高了社区动员响应、区域联动、人员调集效率。

（三）社区的应然角色行为

在一定的系统环境下，行为主体的角色期望和角色认知形塑角色行为，形成角色定位。社区在突发事件防范与应对中的角色行为主要表现为社区的地位与功能、与其他主体之间的关系、职责任务等。

1.地位与功能。在现代社会城市发展系统性风险日益增多的形势下，树立系统思维，做到关口前移、预防为主，将风险隐患化解在一线、解决在早期、处置在基层，提高突发事件防范的作用和效率。从应急管理理念与实践来看，推动重心下沉成为国际社会应对公共危机的通行做法，也是我国应急管理体系运行的重要保障。推进向基于社区的突发事件防范与应对模式转型，不仅是当前世界主要国家常用做法，也是我国应急管理模式改革的方向。

在应急管理的组织体系中，既有各级政府机构形成的纵向的国家应急管理体系，也有社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍等横向的基层治理共同体。“中央政府—省政府—市政府—区政府—街道办事处”的纵向行政管理体系构成防范与应对主轴，“社区居委会—积极分子—居民”的横向网络构成群防群控防线，从而形成“由上至下、纵向到底、横向到边”的应急体系。相应地，对社区在突发事件应急管理中的地位分析，应该既要有国家视角，在国家应急管理体系中探索社区角色定位，强调其基础性作用;又要注重社区本身的性质地位，探索发挥其在基层应急管理体系中对多元主体的凝聚核心作用。

从纵向看，社区处于国家应急管理体系的基础和前沿，发挥着协助、桥梁和前哨功能。第一，在突发事件防范与应对中，政府发挥主导作用，负责辖区内应急管理的组织、指导、协调等多重职责，统一指挥辖区内应急队伍和力量，调配辖区内物资和装备。社区则配合基层政府做好各项防控工作，协助基层政府和有关部门处理相关工作。第二，社区将基层政府与社区居民、群众自治组织、驻区单位、社会组织、社区组织等联结在一起，形成一个以自治和共治为基础的共同体，社区在这个共同体中成为政府和社区居民之间的桥梁。第三，社区依托居委会、村委会等基层自治组织，成为突发事件预警预防的“基层哨点”，一旦发生突发事件，就向上级政府汇报情况，采取措施实施救援处置，并及时客观地给社区居民通报相关预警信息和防控措施。

从横向看，社区是基层治理共同体的核心和主导，发挥着指导、凝聚和链接功能。第一，社区党组织是社区组织的领导核心，是基层多元治理主体的指导者。在突发事件的防范与应对过程中，社区党组织成为核心，与其他社区组织成立具有组织能力的决策机构，由社区党组织进行统一协调和高效指挥，畅通和拓宽与各群体之间相互沟通的渠道，处理好各方利益关系，组织协调各治理主体参与防控。第二，社区通过多元化形式组织和动员各类群体，将社区内各类资源凝聚起来，包括社区内下沉党员、社会组织、社会企业、志愿者组织、社区居民等社会力量，共同参与到突发事件的防范与应对中。第三，社区工作者作为资源链接者，动员社区中蕴藏的各类资源，包括社区内外的人力资源、物质资源、组织资源和文化资源等，为有需求的个人或者群体提供更有效的服务。

2.与其他主体的关系。治理主体的多元化是现代社会治理的一个重要特征。从治理现代化角度看，政府、市场、社会等治理主体之间通过建立协商、合作、伙伴关系实现协同治理格局。突发事件的防范与应对参与主体既包括各级政府，也包括社区组织、社会组织、企事业单位、媒体等基本组织和单位，还包括个体和家庭，突发事件防范与应对的过程是政府与社会多元主体协调共进的过程。

在有效的突发事件防范与应对中，社区与政府部门和其他社会组织、企事业单位等参与主体，应该在尊重、信任和互惠原则下建立起合作伙伴关系。在这种合作伙伴关系中，社区不是一个象征性的概念，而是一个客观存在的实体。一方面，社区是离散的个人集合体，社区中的居民具有异质性，并形成丰富的社会资本;另一方面，社区是一个社会共同体，能够构建一套基于社区集体倡议的行动框架，并采取行动和分配资源，发挥社区内企业、社会组织、志愿者的协同作用，参与到突发事件的防范与应对中。

基层政府在突发事件防范与应对中仍然肩负主要责任，同时将社区视为积极合作的对象，还原社区完整的自治地位，让其成为积极自主的行动者，从而在应急管理中既能够发挥行政组织的主导优势，又能够体现出基层社区的灵活优势，为突发事件防范与应对提供良好的组织基础。实践证明，社区和其他参与主体之间建立的协同关系能够发挥积极有效的作用。例如，一些城市的社区党委积极构建与驻区企业单位的“党建联盟”共同抗疫，合作的企业单位积极为该社区筹措消毒液、口罩、手套等疫情防控物资，为打赢疫情防控阻击战提供了有力保障。

3.职责任务。首先，社区在突发事件应急管理全过程中发挥作用，是突发事件防控的前端和终点。突发事件是一个包括事前、事中、事后不同阶段的生命周期过程，应急管理要覆盖突发事件全生命周期。《中华人民共和国突发事件应对法》对应急管理全过程的表述分为：突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，这四个阶段共同构成了一个完整的应急管理流程。在突发事件应急管理的不同阶段，社区承担着不同的任务。第一，预防与应急准备阶段。预防的源头在于社区，社区应急预防与准备是应急准备中的重中之重。社区应建立应急管理体制和机制，制定应急预案，定期进行隐患排查并建设畅通的信息通报渠道，对社区居民进行应急教育和宣传，组织基层应急队伍。第二，应急监测与预警阶段。社区对突发事件进行预测、感知和通报，加强信息化建设，提高网络保障能力，实现社区人员物资等基本信息共享。第三，应急处置与救援阶段。在突发事件响应过程中，社区应迅速成立应急指挥中心，及时动员和积极发挥社会成员的作用，并组织和指挥社区居民进行自救、互救等救援行动，同时密切配合相关应急救援机构和应急指挥部，进行道路疏通、秩序维护等协助处置工作。第四，事后恢复与重建阶段。社区居委会制定和实施恢复重建计划，主要进行矛盾调解、社区环境整治工作，组织和支持志愿者、专业组织安抚居民心理等。

其次，社区必须建立常态治理与非常态治理的协调转换机制，实现资源的快速有效整合与配置。[11]打造兼具平时与战时功能的复合型组织平台，是基层社区在应对突发事件、发挥平战结合职能时应有的职责任务。在我党推进生产与打仗两不误的理论实践中，南泥湾垦荒是一个鲜活生动的成功例子。作为战斗单元，平时垦荒并保障训练，战时打仗保卫家园;作为基层社会单元，同样可以二者兼具。因此，基层社区在应对突发事件的职责任务上，要打造“三个平台”：一是社区居民的自治平台，构筑社区居民良好协作互助关系，打造居民生活和心灵的港湾，在战时能够充分体现集体精神和凝聚力;二是党组织（政府）社区治理的组织平台，通过政府机制（法治）对社会机制（自治）在应对突发事件中的执行力加持，构筑起抗疫的坚强战斗堡垒;三是多方发挥合力的协作平台，实现社会行为多元主体协同治理，成为各类社会资源协同应对突发事件的抓手和着力点。

三、社区在突发事件防范与应对中的

实然角色反思

（一）实然角色反差

社区在战时应急体制下，成为重大突发事件防范与应对中的重要环节和基础力量。但在应急管理实践中，社区还存在诸多短板和不足，社区角色实践与角色定位之间还存在一定的差距。

1.社区作为重要参与者的能动性发挥不充分。社区作为国家应急管理体系中的重要参与者，运用大局眼光、系统治理理念还比较欠缺，源头治理意识不强，尤其是基层治理共同体中的核心和主导地位没有发挥出来。社区在基层治理共同体中更多地体现为服务功能的发挥，链接和凝聚功能发挥不充分。

一是服务工作效率偏低。基层工作仍多以传统方式为主，智能技术、精细思维与公共服务的融合不够，公共服务中的需求发现、资源汇聚和供需对接的精准性、时效性存在不足。如作为源头治理的微单元，部分社区网格长期空转、形同虚设，对辖区人口特别是流动人口底数掌握不清，在应对突发事件时由于工作压力巨大、工作量陡增，往往顯得措手不及。

二是整合链接能力不足。社区在整合和动员辖区包括社区居民、社会组织、社会企业、志愿者组织等社会力量方面还有很大不足，防范力量仍显薄弱。社区与业委会、物业公司“三驾马车”的关联也未理顺，三方在共同应对突发事件时，容易出现各自为战、推诿扯皮的情况，导致社区治理陷入碎片化困境，社区服务出现真空断裂，使得居民对社区、业委会、物业公司等组织产生抵触情绪。

2.社区与其他主体之间合作伙伴关系不清晰。社区与政府部门的关系更多体现为行政的而不是伙伴关系。在突发事件防范与应对的过程中，地方政府将工作任务下沉到社区，社区成为联防联控、群防群控的前沿阵地，但上级部门与社区职责不清，政府的命令层层派发至社区，社区接收命令后按部就班予以执行，甚至少数职能部门不是为社区全力提供专业性指导和急需的人力物资支持，而是将下基层当成检查工作，既浪费人力和资源又增加基层负担。

社区也未与辖区内的企业、社会组织等建立起长期稳定的应急协作关系。我国应急管理建设采取政府主导的自上而下的模式，社区应急管理是由政府主导，街道办、社区居委会主管，没有充分动员社区其他自治组织、居民、企业、志愿者等主体共同参与。面对突发事件，社会组织、志愿者力量往往严重不足，多数社区没有社会组织协助，只能单打独斗。

3.社区的风险防控全过程管理思维不明确。从参与突发事件防范与应对的全过程管理来看，社区在防范化解风险的前瞻性预防、系统治理、多元化解等方面做得还不够，存在重应对与响应、轻防范与预警，重物质保障、轻心理抚慰与多元化解，重“一刀切”命令、轻多元化诉求等问题。如对防范化解“疫后综合征”研究不足、谋划不够、措施不细，虽出台了一系列帮助复工复产复市的政策，但由于及时性、精细化不够，扶持救济力度与群众诉求仍有差距。

社区风险防控的战时机制与平时机制切换不畅。重大突发事件的预防和应急响应体系建设还面临行政与专业“两张皮”，部门监管和基层治理相互脱节，应急管制和公共服务衔接存在落差，应急指挥和全民响应难以同步，职能分工和行动协调存在梗阻，权力和责任配置不尽公平合理等问题。同时，社区在突发事件防范与应对的能力建设上还存在人员队伍、专业化水平、物资储备和动员、社会动员机制和手段等全方位的不足。

（二）角色认知偏差

这种角色差距的产生有多方面原因，其中重要的一点就是基层应急管理各主体对社区的角色认知存在偏差，导致基层应急管理体系中以社区为核心的角色紧张、角色距离甚至是角色冲突。

1.行政职能部门对社区的角色认知差异带来的角色紧张。党的十八大以来，提升城乡社区治理能力，打造共建共治共享的基层社会治理格局，成为社区发展的主旋律。社区职能经历了基层自治、社区服务、基层社会管理和公共服务、社会治理等诸多功能的下沉和丰富，但社区工作人员的社会化管理与社区承担的复杂的行政职能依然矛盾突出，社区的日常工作职能实际上包括行政工作和服务居民两个方面。承担诸多行政职能的社区工作者，目前大多依照社区基层自治组织的定位，采取合同化身份管理。社区工作人员的社会化身份和角色定位与行政体系赋予社区的复杂行政职能不可避免地产生角色张力，带来角色紧张。在应对突发事件的实践中，社区成为“第一战场”，应急管理体系中防范与应对危机的职能和任务重重下压使社区不堪重负。各部门出台的很多政策文件和措施办法直接落地社区，还有一些职能部门将下基层变成检查工作，导致社区和基层工作人员既要承担宣传、排查、值守、服务等具体的社区防控任务，又要应付检查、汇报，陷入“上面千条线，下面一根针”的困境。

2.社区对自身的角色认知困惑导致的角色距离。随着党群服务中心、邻里服务中心、网格化管理等各种新型社区组织形态的出现，社区工作人员在社区治理中的身份功能更加烦琐复杂，难免会陷入角色身份困境。在多位一体的复合型社区治理模式下，社区居委会不再是一个独立存在的实体，内部往往一岗多责、交叉任职，社区书记兼主任、主任兼站长较为常见。[12]社区书记是社区居民通过民主选举产生的，代表的是社区内居民的利益，同时又是所在街道办事处按照企业合同工进行日常管理的“社会人”，而且随着很多城市开始实行选聘双轨制，社区书记成为由市、区组织部门和当地民政部门共同设定的专门在编人员。在这样的情况下，社区书记的职能责任难以明确。在纵横交错的社区组织网下，社区出现了“角色过载”和身份界限模糊的局面，这种对自身的角色认知困惑导致社区在应对突发事件时对自己的定位认知也是模糊不清、模棱两可的。

3.居民对社区的角色认知偏差引发的角色冲突。在实践中，社区承接上级行政组织和职能部门的职责越来越繁杂，与居民之间很难说已经建立起紧密的联结。一方面，部分社区平时联系群众不够经常主动，对社区居民了解不多，在应对突发事件时显得措手不及;另一方面，面对突发事件，社区成为居民的“第一信息源”“行动协调者”，由此居民对社区的身份和角色难免产生全能认知。社区对业主居民的信息了解不够，居民又对社区抱以全能角色期望，两者之间的矛盾在一定范围内造成社区工作人员负担过重与居民感觉不到社区服务的现象，从而产生严重的角色冲突。

四、社区在突发事件防范与应对中的

角色赋能建议

社区应该作为一个能动的主体并成为应急管理的支点，自觉投入国家应急管理体系中并积极发挥作用。[13]我们可以从制度建设、队伍建设、资源和平台建设等多方面为社区赋能，但从社区的角色反思可以看出，角色认知偏差背后反映的是体制机制的不完善，因此，需要进一步完善相关体制机制顶层设计，促进社区治理在当代中国的转型、发展与创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）推动社区应急管理法治体系建设

制定完善相关法律法规，将社区在突发事件防范与应对中的角色定位在法律层面予以固化。坚持职权法定原则，通过法律顶层设计，明确社区的社会公共服务职能，对社区在应急管理体系中的地位、职责、任务、履责程序等作出全面详细的规定。[14]完善各类突发事件应對处置、恢复重建、媒体沟通、队伍建设和应急保障等方面的法律法规及配套规定，规范突发事件防范与应对的全周期全过程处置机制。

出台具有针对性与可操作性的地方性法规、政府规章和配套规范性文件。确立以社区党组织和社区居委会为主导的辖区各单位应急联动法治机制，明确各联动单位应急联动法定职责，规范志愿者、社会服务机构等参与基层社区应急管理的行为，形成规范高效的基层社区应急管理法治体系。

（二）深化社区应急管理体制改革

构建社区应急管理体系总体架构。立足突发事件防范与应对的特点和需要，完善组织指挥体系和应急力量，调整和优化社区应急管理模式，优化政策体系。理顺政府与社区、政府应急管理与社区应急管理的关系。合理划分事权，形成基层政府行政管理与社区居民自治有效衔接、良性互动的渠道和途径。[15]

健全社区应急协同共建机制。拓展区域化党建工作，依托街道“大工委”、社区“大党委”，有机联结辖区内各领域党组织，建立区、街、社区党建联席会议制度。完善“街道吹哨、部门报到”“社区吹哨、党员报到”协同联动机制，提高街道和社区党组织动员响应、区域联动、人员调集效率。加强社区应对突发事件队伍建设、预案编制和应急演练开展，常态化开展应急管理能力培训，定期组织开展联动处置演练。

（三）创新党建引领社区治理机制

完善社区“大党委”组织架构。推动党组织向社区内部延伸，形成“横向到边、纵向到底”的组织体系。依托党组织体系，健全以社区党组织为领导、居民自治组织和居务监督组织为基础、其他各类组织为补充的社区组织体系，推行社区党组织兼职委员制度，引导社区辖区内各方力量有序参与社区应急管理。

构建在职党员干部与居住地社区的紧密对接机制。整合下沉社区的各单位党组织资源优势，与社区需求精准对接，建立年度共建项目清单。党员干部以普通党员身份到居住地社区党员群众服务中心报到，积极参与社区服务活动，认领服务岗位或参加服务团队。社区党组织统筹下沉党员管理，推动党员干部下沉社区、编入小区（片区）、进到楼栋。

建立党员志愿服務应急转换机制。在突发事件、重大活动、重要节点等紧急情况下，按照“单位党组织服从全市部署、党员干部服从单位安排”的原则，迅速建立下沉工作战时应急指挥体系。社区党组织充分整合下沉干部突击队和社区力量，成立社区应急工作队，平时服务、战时应急，形成平战结合、灵活高效的应急转换机制。

（四）加强社区居民自治制度建设

强化社区居委会自治功能。在给予社区信息和能力、推动社区能动地参与新政策的制定、促进决策和执行过程等方面补足治理要素。推动社区共建共治共享，采取线上线下相结合的方式，因地制宜搭建居民议事会、民情恳谈会、楼栋互助群等自治平台。健全完善居民公约、小区守则等自治章程，培育居民社区意识。

构建社区工作者职业发展体系。逐步提高社区工作者薪酬待遇，打破晋升天花板，推进符合条件的优秀社区党组织书记按程序选聘为事业编，加大面向社区工作者定向招录公务员力度，为基层干部干事创业提供更大舞台。健全社区工作者考核评价机制和退出机制，优者奖劣者汰。

完善社区应急管理网格化机制。以党建网格为核心，以信息化平台为支撑，整合综治、物业、城建、城管、执法等基层治理单元的工作力量、信息数据和工作平台，推动多网融合。推进“智慧城市+网格化”，提升基层治理信息化和精细化水平。积极培育各类基层社会组织，构建政府、市场和社会组织协同合作的关系网络，推进网格化管理社会化。

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Research on the Role of Community in Emergency Prevention and Response

YAO Lian-fang

（Wuhan Academy of Social Sciences，Wuhan 430019，China）

Abstract：There is awkwardness of the role of grass-roots communities in emergency management. Promoting the transformation to community-based emergency prevention and response mode is the direction of China’s emergency management mode reform. This paper analyzes the role expectation of emergency prevention and response and the role advantage of community. The two agree with each other to a certain extent and from a certain angle. Community has the role ability in emergency prevention and response. But in practice，there is a gap between the actual role and the role positioning of the community. One of the important reasons is that there is a cognitive bias in the role of the grass roots emergency management，which reflects the imperfections of the institutional mechanism. We should take corresponding measures to promote the transformation，development and innovation of community governance.

Key words：grass-roots community;emergency;role positioning;natural role

責任编辑：李 聪

收稿日期：2021-12-11

基金项目：国家社会科学基金国家应急管理体系建设研究专项项目“基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位及能力建设研究”（20VYJ033）

作者简介：姚莲芳，博士，武汉市社会科学院副研究员，主要研究方向为城市发展战略、城市治理等。