重大水资源配置工程网络化治理框架构建

丁继勇，丁雷杰，翟武娟

（1.河海大学商学院；2.河海大学工程管理研究所，江苏南京 211100）

1 研究背景

目前，重大工程在全球范围内已经进入了“万亿级时代”［1］。据学者统计，各国每年在重大工程上的资金投入总和约占世界生产总值（GWP）的8%［2］。中国重大工程建设最早可追溯到新中国成立初期的“一五”计划，在苏联援建下逐渐开展156 项工业和国防项目［3］。随着20 世纪80 年代中国推行改革开放，国内水利、交通等能为社会与民众提供基础性服务的重大工程大规模投入建设。近几年来，中国政府加大了重大工程投资建设力度，如2020 年，全国有14 个省份在《2020 年重点项目投资计划清单》中计划投资包含水利、交通、能源等行业在内的34 万亿元重大项目［4］。

刚刚过去的“十三五”时期是中国水利工程效益发挥最大的5 年，截至2020 年7 月，中国172 项节水供水重大水利工程已累计开工146 项，在建投资规模超1 万亿元［5］，南北调配、东西互济的水资源配置格局逐步形成，对保障国家水安全、促进区域协调发展、提升人民幸福感发挥了巨大作用。2020 年7 月，中共中央国务院召开常务会议，围绕防洪减灾、水资源优化配置和水生态保护修复等部署推进后续150 项重大水利工程建设［6］。上述一系列重大水利工程中，存在较多重大跨区域水资源配置工程（如引江济淮工程、珠三角水资源配置工程），投资规模大、建设周期长、跨区域分布、点多面广线长量大、利益主体众多、社会影响显著，是事关千家万户的重要民生工程；同时，水资源的自然属性既突破了传统的行政区划与边界，涉及流域范围内上下游、左右岸的政策互动以及利益协调，也跨越了多个职能部门和行政层级，利益相关者的关联程度较高，需要协同治理解决跨区域公共问题。在实践当中，由于相关主体间的矛盾和冲突导致重大水资源配置工程治理面临着一定难度，客观上需要创新治理体制机制，拓展治理方式，推进协作共治，解决多元主体合力困境问题。

2 相关研究回顾

党的十九届四中全会提出，要在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。推进重大水资源配置工程治理，是推进国家治理现代化在水利领域的必然要求。有研究表明，项目治理在重大工程建设中一直扮演着重要角色，也是影响项目绩效的重要因素之一［7］。

2.1 项目治理与重大工程治理

“项目治理”的概念起源于“治理”一词。“治理”的理念广泛应用于公司中［8］，后来才延伸到工程项目领域，近20 年来学者们在项目治理领域的深入研究中产生了较丰富的成果。对项目治理的研究国外出现得较早，并且逐渐形成了两个流派：外部性流派和内部性流派。外部性流派如Biesenthal 等［9］认为，在承担多个项目的企业中项目治理是由项目上级部门对不同下属项目的治理；内部性流派如Ahola 等［10］则从项目内部视角出发，认为项目治理是项目的参与者与利益主体对某个项目进行治理的过程。内部性流派代表学者Winch［11］首次建立了工程全生命期交易治理理论框架，提出了垂直、水平交易治理机制。

国内对项目治理的研究从20 世纪初开始有了快速进步，主要聚焦于两个方面：项目治理的边界界定和治理手段与机制。在项目治理的边界界定方面，丁荣贵等［12］研究认为，目前项目治理与项目管理存在理念上的错位与越位，提出两者并不等价。从层次上来讲，项目治理为项目管理的管理，是一种更高级的活动，其本质上是协调利益相关者之间的关系，从而提高项目绩效，而项目管理只是在项目治理制定的框架下实现目标的方法和手段；同时，项目治理又区别于一般的公司治理，具有特异性，与公司相比其组织结构无法处于长期稳定状态［12］。项目治理手段与机制相关研究关注的焦点各有不同，如严玲等［13］、尹贻林等［14］侧重从经济学角度研究公共项目治理，包括关系治理和合同治理；而丁继勇等［15］侧重工程交易治理，杨飞雪等［16］侧重项目治理结构或机制。

总体上看，国内外对项目治理的研究发展迅速，但是重大工程项目不同于普通的工程项目，传统的项目治理理论并不完全适用［7］，主要体现在其利益主体众多、复杂程度高等情境特征。对于水资源配置工程，中国管理体制机制决定了重大水资源配置工程的主导者必然是各级政府，因此形成了建设指挥部这种组织模式［17］。中国改革开放后，随着市场化运作的加强，建设指挥部逐渐从现场建设与指挥转变成了高层决策者，各市场参与者在政府决策的框架下推进建设，建设与指挥的角色完全交给了市场。然而，目前针对重大工程的研究很少涉及到系统的治理，较为碎片化；少数涉及治理的研究往往只单独关注其中一个点，如Zhai 等［18］提出特殊的垂直治理情境，聚焦于政府的行政治理手段；另有学者重点关注合同治理、关系治理这种水平治理，但这两种情况都忽视了中国重大水资源配置工程的情境特殊性，乐云等［3］、李永奎等［19］均指出，重大水资源配置工程的治理应是政府、市场、社会多元结合治理的过程。因此构建具有中国特色的重大工程治理框架与体系迫在眉睫。

2.2 重大水资源配置工程管治

国外的水资源管理体系较为成熟，美国、英国、法国都是结合自身制度和体制制定出一套合理的、可操作的水资源管理体系［20］。如美国田纳西河流域由政府成立的一级机构流域管理局（TVA）主导治理，在各州立法平等的体制下，行政区域管理与流域区域管理相结合［21］；英国以中央政府统一管理和市场治理相结合方式进行水资源配置工程的治理；法国的治理模式类似于垂直治理，管理机构共设4 个层级，并且有严格的法律法规进行约束。综上所述，国外水资源治理模式均结合各国体制和制度，包括行政治理和市场治理，以政府治理为主导并且都有严格的法律作为保障。但是目前研究表明，西方学者对政府过多参与重大工程项目治理的行为持怀疑态度［3］。

当前国内关于重大水资源配置工程的研究处于碎片化状态［22］，系统性的治理研究还极为少见，主要集中于社会稳定风险、质量监管、供水价格形成机制等方面，或以某个典型的水资源配置工程为例（见表1），针对项目建设目标、运维管理中的某一方面进行探索研究。

表1 中国典型水资源配置工程部分代表性研究

2.3 研究不足

根据上述文献梳理可以看出，针对重大水资源配置工程治理的研究存在两方面问题：

（1）研究仍然碎片化，具有针对性、整体性和系统性的治理研究极为罕见，侧重于治理中的某个要素或者对个案治理进行研究，缺乏普适性的意义与价值。重大水资源配置工程治理整体、系统的框架构建是基础性工作，对其他要素研究起着导向性的作用，因此有必要基于行业特色实践深入开展理论探索。

（2）缺乏对中国特色体制下重大水资源配置工程情境特征的考虑。重大工程项目的治理研究要注重权变适应性，根据环境作出权变。特殊制度和体制下重大水资源配置工程区别于一般的工程项目，有着属于自己的情景特征，因此构建具有权变适应性的治理模式是研究具有不同复杂性和内外部环境等具体情境下重大工程治理的必要性所在。

从中观层面看，治理可以看作是各种类型组织纵横连接构成的网络运作的复杂过程［32］，重大工程的治理也不例外。现代公共治理理论认为，当代治理的发展方向是构建一种政府组织和其他组织相互协调、多元治理的新范式，即网络化治理［33］。作为不断提升治理适应性的产物［34］，网络化治理有必要引入重大工程治理之中。本研究在现有研究的基础之上，进行重大水资源配置工程治理框架的构建，拟对该类工程进行整体性和系统性的宏观把控；同时以网络化治理为载体，结合公共治理、委托代理、协同管理等多学科理论，解决在中国特色制度下重大水资源配置工程独有的情境特征带来的管理挑战，为中国重大工程治理理论体系构建提供参考。

3 重大水资源配置工程情境特征分析

项目治理需要基于情境，作为重大工程中的一种，重大水资源配置工程既有重大工程共有的情境特征，如项目的参与者众多、政府在项目建设中起主导作用等，又有水利工程独有的情境特征，如单项子工程众多而且点多线长，通常跨区域分布，因此需要综合考虑这两方面的情境。笔者在实地调研以及大量前期研究准备的基础之上，总结出重大水资源配置工程的4 个主要情境要素特征：利益诉求矛盾冲突性、政府主导与市场参与特性、跨区域线性分布和复杂性（见图1）。

图1 重大水资源配置工程主要情境特征

3.1 利益诉求矛盾冲突性

重大水资源配置工程涉及多个利益相关者，主要包括政府及其授权行政机构、项目法人和其他市场参建方、社会公众等3 个主体。中央政府作为领导机构，是重大水资源配置工程的发起者，负责投资决策、专项资金拨款和其他重大问题决策工作，并承担部门之间协调的责任，而其下设行政机构授权执行中央政府的决定和命令。项目法人一般为中央或地方出资人代表出资组建，负责重大水资源配置工程的建设、管理、部分筹融资问题，同时参与协调有关社会层面问题的工作。其他市场参建方是指除项目法人以外的市场主体，包括工程投资方、勘察设计方、施工方/设备制造方/材料供给方、银行金融机构等市场主体，在项目的建设和运营中发挥着各自的作用。社会公众是重大水资源配置工程治理中易忽视但又不可缺少的利益主体，是工程项目的最初委托人也是最终受益者。多个利益主体间由于利益诉求不同，容易在项目执行的各个阶段产生矛盾冲突，但在中国特色制度体制下，这种矛盾冲突在重大水资源配置工程中又有了新的表现。通过实地调研南水北调、珠三角水资源配置工程、东深供水等近20 个重大水资源配置工程和重大水利工程，并查阅相关资料以及对有关政府、事业单位的工作人员进行访谈后可知，目前重大水资源配置工程项目法人多以行政方式组建，少部分以市场方式（PPP 模式）组建，从侧面体现了政府在重大水资源配置工程治理中占主导地位。在这种情况下，政府会产生政绩驱动、合谋与寻租等行为［35］。因此，在重大水资源配置工程中，多方利益诉求的矛盾冲突性不仅要关注传统工程中市场参建方的道德风险问题，更要聚焦政府组织的逆向选择行为。

3.2 政府主导与市场参与特性

政府在重大水资源配置工程中起主导作用［36］，这是由重大工程的性质以及中国的管理体制决定的。南水北调、引江济淮等重大水资源配置工程建设是中国重大基础设施建设与实施“一带一路”倡议中的重要组成部分，其特殊的地位决定了政府必然在项目的发起和实施阶段起主导性作用［3］。在这种情境下，建设指挥部成为重大工程独特的组织模式。作为重大水资源配置工程的发起人和决策者，政府将对项目建设与运营产生重大影响。在早期的建设指挥部模式中，政府牵头组建的项目指挥部主要承担现场施工的指挥、管理和监督等任务，除此之外还承担工程实施过程中部分区域协调的社会层面的工作，既作为政府机构代表政府参与重大工程项目的重大决策，又作为项目法人对施工建设进行统筹管理和区域协调，有时候还得执行监理单位任务监督一线现场的施工，是一个多角色的利益主体。其主要的组织手段是行政指令。改革开放后，中国借鉴国外水电站建设经验，开始引入市场竞争机制改变建设效率低的弊病。在此过程中，建设指挥部模式也逐步变化：其一是设立项目法人，探索招投标机制；其二是部分工程引入PPP 机制，社会资本参与到项目投资与建设中。改革后的政府部门逐渐从单主体中心治理向多主体主导治理转变；同时市场参与开始变得积极，工程的设计、施工、监督、咨询等一系列工作都通过市场竞争的方式选择，这在技术创新、风险管控和责任分担方面有很大优势［37］。

3.3 跨区域线性分布

重大水资源配置工程的最终目标是解决地区间水资源分布不合理、供水不平衡问题，因此必然出现跨区域线性分布的情境特征。不同区域的主体工程功能和建设周期各异，各区域政府管理的方法也有所差异。例如，南水北调东线、中线一期工程横跨7 个省份；引江济淮工程供水范围覆盖安徽、河南两省14 个市；珠三角水资源配置工程从西江水系取水，解决佛山、广州、东莞、深圳等4 个城市的生产生活用水问题。几乎所有的水资源配置工程在地理分布上都会出现点多、线长、跨区域的布局情况。跨区域线性工程往往涉及不同行政区域政府间的合作关系问题，总体上可分为不同行政级别间的纵向关系与同一行政级别间的横向关系［38］，这两种关系同时存在于重大水资源配置工程中，其中横向关系尤其突出。在中国情境下，根据工程属性和战略地位，重大水资源配置工程多属于中央政府投资项目，中央政府作为投资人的地位是虚置的，通常情况下会委托各级政府进行投资建设，并通过行政法规和行政命令对地方政府进行约束，这样就形成了层级间的纵向关系。然而，上级政府的行政命令和法规通常适应性不够强且难以保证时效性，作为一个横跨多省份的重大项目，其所涉及地区在经济、行政和社会等方面有各自的区域特征，不可能完全依靠上级政府的政策，因此在实际操作中各地方政府往往具有较大的自主性，这种变通在一定程度上也受到中央政府的鼓励。但是，重大水资源配置工程是一个整体性的工程，需要依靠各分部工程联合运转才能发挥应有的效益，过于提倡自主性不利于各分部工程建设和管理的协调。

3.4 复杂性

复杂性研究是对重大工程管理对象本质属性以及管理活动内在关系特征的抽象与凝练，研究重大工程项目的本质就是研究重大工程项目中的复杂性［39］。重大水资源配置工程作为重大工程中的一种，同样具有复杂性的情境特征。现有针对重大工程复杂性的研究认为重大工程的复杂性是多维，如有研究提出包括项目构成复杂性、进度复杂性、技术复杂性和组织复杂性［1］。从这一点看，上述重大水资源配置工程的3 个情境特征都可以包含在复杂性里面。本研究主要将视角聚焦在项目本身及项目建设管理过程中的复杂性上，认为重大水资源配置工程的复杂性可以分为项目构成复杂性和项目建设管理复杂性。

（1）项目构成复杂性。重大水资源配置工程是由各个单位的工程组成的，包括了成千上万项单项工程。从类别上进行划分，大多数重大水资源配置工程都包括了水源工程、输水工程、骨干工程、配套工程、治污工程以及补偿工程等，这些工程有着不同的建设周期，在项目功能和属性上都有一定的差异但又相互关联，在项目的构成上相当复杂。

（2）项目建设管理的复杂性。可将重大水资源配置工程建设管理的复杂性视为建设过程的复杂性与管理过程的复杂性。建设方面，进度和技术的复杂性体现得尤为明显。重大水资源配置工程施工要面临新的技术课题，以南水北调工程为例，中线有穿黄工程、要加高丹江口大坝，东线要制造低扬程大流量的水泵等，这些工程要求抛弃传统的技术视角、开拓新领域，而且各个工程任务之间关联耦合程度高，某些工程的进度无法单独推进，需要各个参建方协调合作、共同控制进度目标。在管理上，工程建设必然涉及征地移民、环境保护、历史遗迹文物保护等社会层面难题，这些难题该由谁去处理、怎样处理是一个复杂的问题。除此之外，项目建成后在运营过程中也存在管理复杂性。按经济属性分，重大水资源配置工程属于准公益性工程项目，除了提供公益性服务解决水资源短缺问题，供水地区的用水者也要向政府缴纳水费用于项目的维护与偿还贷款，但是不同地区的经济状况、用水情况大不相同，因此各地政府需要协调商量制定合理的水价，在满足当地用水需求的同时尽可能弥补供水项目建设运维成本。

4 重大水资源配置工程网络化治理体系框架

4.1 网络化治理的提出

项目的情境特征决定了治理机制的灵活性与多样性，包括科层、市场、契约等治理机制。长期以来，从新制度经济学角度看，得益于重大工程的战略地位和独特社会主义制度，中国重大水资源配置工程的治理具有路径依赖和制度惯性［3］。

由于政府主导的情境特征，重大水资源配置工程延续了中国重大工程特殊的垂直治理模式，新中国成立初期指挥部等行政协调机构就是最好的佐证，因此，早期政府主导式的治理是重大水资源配置工程治理的重要模式。胡熠［40］对此也进行过研究并提出过相似的概念，如科层制治理或权威治理。改革开放后，中国工程项目治理逐渐呈现市场化治理的趋势，利用招投标等方式引进市场力量进行建设与运维。市场的引进在技术方案的创新、专业化程度的提高、风险管理等方面有很大优势，受到工程界的广泛重视。在这种工程管理情境变迁之下，重大工程的治理也形成了路径依赖——市场化治理成为重要的治理模式。在外部环境（工程管理体制、投资环境等）的演变下，准公益性重大工程项目治理模式逐渐向“政府主导+法人主体”以及“法人主体+政府监督型”转变［41］，前者如引江济淮工程，政府下设指挥部、建委会等行政协调部门，组建项目法人进行管理，市场参与度较强；后者如珠三角水资源配置工程，政府组建项目法人独自管理各分部工程，不再下设行政协调部门直接管理，仅执行部分监督工作，市场化更明显。

目前，中国正处于治理体系完善和治理能力提升的阶段，针对重大水资源配置工程而言，单一的权威治理或市场型治理仍然存在不少问题。首先，市场型治理无法缓解道德风险的发生，而政府的监督和激励是抑制道德风险最有效的手段［42］。根据委托代理理论以及政府主导和利益相关者多样性的情境特征，重大水资源配置工程存在一个多级的链式委托代理关系，公众委托政府进行重大工程项目的投资，中央政府委托地方政府和各级政府机构管理，地方政府则委托项目法人进行建设管理，项目法人又与设计、施工、采购等承包商签订合同（见图2）。由于各个子工程的跨域性情境特征，在多级的委托代理中必然存在信息不对称的情况，区域政府之间、市场主体之间信息交流的匮乏与时效性低下容易导致道德风险的产生。其次，完全由政府亲力亲为的权威治理也并不适用于重大水资源配置工程。公共治理理论认为政府的职能和能力有限，在角色定位上应作为顶层治理者对一些重大问题进行决策，宏观统领项目的推进，而复杂的技术性、管理性难题交由专业化的市场团队克服，以提高项目的质量［43］。减少成本支出，因此，政府部门之间、市场参与者之间以及政府和市场参与者之间需要建立起一种合作与协调的机制。而近年来，网络化治理模式逐渐成为项目治理的前沿模式，适应跨区域和复杂性高的工程项目［44］。在重大水资源配置工程中引入网络化治理模式、构建重大水资源配置工程网络化治理框架和体系，可以为重大水资源配置工程的治理提供新路径。

图2 重大水资源配置工程委托代理链

4.2 网络化治理体系总体框架及内在逻辑

通过网络化治理框架，可以解决重大水资源配置工程治理“碎片化”的难题［44］。重大水资源配置工程的网络化治理就是在网络化的制度安排之下，保证利益相关者权责匹配、利益目标一致，保证项目在全生命周期内协调运行，最终发挥工程的社会效益的治理过程。总体上，笔者关于重大水资源配置工程网络化治理框架构建的研究思路如下：基于网络化治理的核心思想，结合委托代理理论、新制度经济学、公共管理理论、协同理论等管理理论，把握主体维、过程维、对象维3 个维度，并结合大数据、物联网、区块链等智慧化平台手段，重点聚焦重大水资源配置工程治理结构和治理机制两个层面。整体框架如图3 所示。

图3 重大水资源配置工程网络化治理框架

首先，根据重大水资源配置工程的情境特征选择适合的网络化治理范式。网络化治理范式是对政府介入、市场和公众参与程度、各主体间权责、现代化技术平台应用的描述和界定，根据现有相关理论，其具体内涵可界定为：将纵横交错式治理关系网络与电子技术治理网络二者融合嵌套于传统权威治理模式上所形成的复合型网络。该网络包含3 个核心要素：治理结构扁平化、事务处理合作化、参与权利多元化。按照这3 个要素的表现从弱到强的程度，可将网络化治理分为纵横交错型网络治理、嵌套式网络治理和智慧型网络治理［45］。但在任何一种网络化治理范式中，“政府主导的多元化治理”这一主题均未改变，因此，政府的纵向治理和市场间的横向治理仍然是研究重点。根据多元化主体和政府主导的情境特征，本研究认为介于纵横交错型网络和嵌套式网络的网络化治理范式适合重大水资源配置工程，即在纵横交错的治理网络化中适度引入智慧化平台，从以政府为中心的单一主体治理转变为以政府为主导的多元主体治理。

在网络化治理模式下，要明确治理的三要素：主体、过程、对象。第一，根据上述情境分析可知，重大水资源配置工程治理的主体为政府部门、项目法人、其他参建方（市场主体）和社会公众，在治理过程中主要考虑各利益主体的利益冲突，协调目标的一致性。第二，重大水资源配置工程是全生命周期的治理过程，从项目投资决策阶段到项目建设实施阶段，再到最后的设施运营阶段，缺一不可。第三，治理对象是项目实体、主体行为和外部环境的集合。除了针对项目实体本身的治理外，主体的行为以及项目外部环境也是各个阶段治理的重要对象。可以看到，重大水资源配置工程要素复杂、权变性极高，因此有必要探究网络化治理在这类工程中的应用机理。

5 重大水资源配置工程网络化治理结构与机制

在网络化治理框架的基础之上，从治理结构和治理机制入手构建一个完整的治理体系。根据上述分析可知，重大水资源配置工程在治理主体、治理过程、治理对象三维要素的影响下项目的权变程度高，因此，需要构建具有适应性的治理结构和治理机制。

5.1 多元治理主体及协同治理结构构建

重大水资源配置工程的网络化治理结构主要包含3 个方面：以行政治理为基础的顶层治理，市场主体与其余市场参建主体（承包方、咨询方等）间的交易治理，以及区域政府间的关系治理。具体如图4 所示。

图4 重大水资源配置工程网络化治理结构

（1）行政治理基础上的顶层治理。政府主导的行政治理是重大水资源配置工程顶层治理的主体部分，这是由项目的情境特征以及中国重大工程的战略地位决定的。主要包含两部分：第一部分是中央政府的行政治理，主要负责项目投资阶段的决策和项目全生命周期中协调中央地方各部门之间的关系。在网络化治理结构中，顶层治理应弱化行政命令、指示和规章制度等强制性的行政手段，通过政府的引导来形成多元共治的局面。中央政府可开通大数据平台调查民意、舆论等社会层面的信息，进行总结分析，基于准确的数据信息制定科学的项目投资决策。在各部门关系的协调中，中央政府也要弱化权威式治理。例如在南水北调工程中，由中央政府对工程相关负责地方政府进行拨款，并根据项目执行过程中需求的变化调整拨款资金，同时中期一线工程与东期一线工程涉及到了水利部、国务院南水北调建设管理办公室等国务院及其下属多个部门，各项工作关联程度之高与协调的严峻性前所未有。第二部分是地方政府对市场主体的行政治理。首先地方政府按照中央政府分解到各省份的行政指令对项目法人和部分工程进行行政监督，包括监督项目资金的筹措管理、项目建设与运维过程中的变更、招投标与合同管理等；除此之外，地方政府可合理利用行政命令协调征地移民、环境保护、历史遗迹文物保护等社会层面问题，协调受水区与调水区的利益关系问题。

（2）以合同治理和关系治理为基础的交易治理，涉及的利益主体为项目对应行政区域内项目法人、其他参建方（包括承包方、咨询方等）。一方面是项目法人与其他市场参建方的合同治理。因重大水资源配置工程复杂性的情境特征，市场主体在项目全过程中必然存在各种技术风险和管理风险，而项目法人也面临偷工减料、恶意索赔等道德风险行为，双方在签订合同契约的过程中应设置风险分担的功能性条款，明确风险分担机制以降低交易成本；同时在合同内根据重大水资源配置工程在各个行政区内的特征设置具有适应性的绩效考评准则和收益分配条款。另一方面是项目法人与其余参建方的关系治理。通过非正式沟通渠道，构建以信任、共享目标和合作为基础的治理方式，包括多方之间的沟通协调、良好的企业文化以及私人间的关系等，如通过召开项目现场会议协商解决问题，通过智慧化平台实时共享项目建设运维情况，并接受监督，积极听取意见等。

（3）各地方政府间的关系治理。在重大水资源配置工程跨区域线性分布的情境特征下，由地方政府负责管辖所属行政区域内的工程，但是目前信息整合难度大，同级地方政府往往存在“信息孤岛”，不利于项目发挥社会效益，因此在网络化治理中，地方政府间的关系治理也是关键的一环。地方政府间应以相互信任为基础构建区际伙伴关系，通过智慧平台充分发挥数据信息资源的价值，实现各个独立区域的地方政府间信息集成、共享，完善项目信息公开制度，推动政府间协同管理。

5.2 复合治理机制设计

根据多元主体协同治理结构的构建，需要设计一套与之相匹配的复合治理机制。从主体维、过程维、对象维入手，对重大水资源配置工程进行全方位的风险管理；相应地，重大水资源配置工程应着力设计权责匹配机制、协同联合机制、激励监督机制。

5.2.1 责权匹配机制

在网络化治理结构中，存在责任边界和权利边界模糊的特征，解决责权边界问题最好的办法就是通过政府的行政治理以及部分合同治理界定各主体的责任边界并给予相应的权利。首先，中央政府作为重大水资源配置工程的发起者，做好项目投资决策，并视项目具体情况决定是否下设类似建委会或管委会的行政管理机构。其次，明确地方政府的事权，并给予与之相匹配的财权。地方政府按照上级的行政命令明确职责，在重大水资源配置工程中主要体现为出资组建项目法人并直接管理、协调征地搬迁和文物保护等社会层面问题，以及监督项目全生命周期的运作。最后，也需要清晰界定各市场主体的责任。项目法人由政府通过委托代理的形式明确职责，其余市场参建方与项目法人签订相应的合同契约，明确设计方、制造方、承建方等各方的责任边界，在责任范围内授予一定的自主权。

5.2.2 协同联合机制

协同联合机制主要针对关系治理，它是网络化治理的重要体现，表现为不再以政府为单一中心主体而是以政府为主导，多元主体通过非契约的形式共同治理的过程。在重大水资源配置工程的全生命周期，协同联合机制使得多元主体参与治理程度更高，主体间的联系更加密切，进而推动项目发挥更好的社会效益。考虑到社会公众对重大水资源配置工程的认识和了解不一定很充分，项目法人可将项目可公开的投融资组成、建设进度以及以后的运维情况发布在互联网上；项目法人与其他市场参建方之间除了合同契约等正式沟通的渠道外，可借鉴房屋建筑行业的经验，如召开现场协调商讨会议，对各自负责的项目部分的协调推进有关问题进行探讨。除此之外，可以将文化建设引入到重大水资源配置工程中，例如项目法人在政府指导下让参建方开展劳动竞赛，对积极性高的参建方进行评估奖励。地方政府之间要破除对上级政府的过度依赖，建立起区域与区域间的信息共享，积极解决各地方政府间的利益冲突问题，从以地方利益为主向以社会效益为主积极转变。地方政府之间可成立一个项目领导小组，并派出代表协商探讨解决建设运维中的问题，例如供水量、供水价格的合理确定，以及经营区对非经营区的补偿等。另一方面，近年来区块链、物联网等技术的广泛应用极大地推动了工程项目的发展，也推动了网络化治理的发展，使得治理结构更加扁平化，这些智慧化手段有着良好的时效性、互动性以及优化性，可为重大水资源配置工程各利益主体间的协同合作提供平台，因此，可以尝试通过这些技术构建地方政府之间、市场与公众之间的信息交互机制，进一步提高各利益主体间协同合作的程度，为提升重大水资源配置工程网络化治理水平提供支持。

5.2.3 激励监督机制

激励监督机制的设计主要为了防范重大水资源配置工程全生命周期中可能出现的道德风险问题，分别从激励机制和监督机制两个层面进行设计。

激励机制是以交易治理中的合同治理为基础。政府对于项目的绩效考核可以从对象维入手，根据工程实体、主体行为、外部环境进行考核打分并分配合理的权重。激励不可一概而论，要分析各利益主体的需求所在，采取有针对性的激励方法。项目法人在重大水资源配置工程中更多表现为事业单位的性质，大多由政府出资组建，与政府签订类似固定工资的委托代理合同，不存在生存和市场竞争上的压力；对于在其中工作的管理层来说，更倾向于追求职位升迁，同时需要积累诸如重大水资源配置工程等项目管理的经验，在这种情况下他们会有维持良好声誉的需要；而其余市场参建主体作为自主经营的个体，要考虑的就是生存和市场地位的需要。因此，在制定激励机制时要因人而异。对项目法人而言，政府可按照年度目标为依据进行年度考核，如对南水北调工程考核按照《南水北调工程建设目标责任书》中的目标，根据考核结果实施给予职位升迁、奖金发放等激励手段；对市场其他参加主体，项目法人可按照合同规定的质量、进度目标进行激励，激励资金从投资节余奖励中预提。同时，可将激励对象和考核结果以网络公示的形式发布于互联网上供社会公众监督，完善公众参与机制。

对于监督工作的开展过程，政府、市场、社会公众都应参与其中。政府可借鉴水利建设项目稽查制度，对重大水资源配置工程进行专项稽查。由政府成立稽查小组，对所在地所建项目实体、合同执行以及社会层面问题的协调开展稽查工作；除此之外，政府还可以对项目的质量和进度进行随机检查，还原项目建设的真实情况。鉴于飞检制度目前在实际操作中取得了一定效果，有良好的应用价值，因此可引入此制度。除了借鉴水利行业的监督制度外，还可以以数据平台为基础大力推广在线审批和智慧监管平台建设，做到实时监控、实时监督；社会公众也可利用该平台，通过网络、电话举报的方式对重大水资源配置工程进行社会监督，既能提高工程质量又能让公众参与到监督活动中来。市场方面，项目法人、建管单位应按照政府的指令对项目实施监管，派出相关人员到一线现场驻扎巡查。

6 结论与讨论

重大水资源配置工程是国家重大工程中重要的一类，能够解决地域间水资源配置不合理、供水不平衡的问题，具有极高的战略地位。作为具有中国特色情境特征的重大工程，重大水资源配置工程在建设管理过程中，传统工程项目治理模式逐渐显示出较大的现实不适应性。为此，本研究提出重大水资源配置工程网络化治理体系总体框架，识别主体维、过程维、对象维3 个维度，聚焦顶层治理和交易治理两个层面，探讨了网络化治理在重大水资源配置工程中的主要模式；在此基础之上，通过构建多元治理主体及协同治理结构明确各主体间的治理内容，并设计责权匹配机制、协同联合机制、激励监督机制3个与之相匹配的治理机制。由此，初步构建了一套完整的重大水资源配置工程网络化治理体系框架，以期为后续深入开展相关研究提供理论参考。

目前，中国计划在2020—2022 年重点推进的150 项重大水利工程中已开工23项［46］，其中就包含部分重大水资源配置工程。随着智慧建造等新型建造模式和企业型项目法人治理结构在上述工程实践中的持续探索，以及国内外重大工程治理理论的不断创新，重大水资源配置工程网络化治理模式也将得到落地应用和逐步完善。例如，目前正在加紧建设的珠江三角洲水资源配置工程，由广东省人民政府授权省国资委下属广东粤海控股集团有限公司与工程受益方（广州南沙、东莞、深圳）地方政府所属企业共同出资组建项目公司，在工程建设期履行项目法人职责，在运行期承担工程运行维护任务。这在国内尚属首创，其优势是在工程建设和运行过程中能充分调动各利益相关方的积极性，将各方优势变成合力，并分散或减轻工程建设和运行过程可能面临的风险。类似这样的工程实践创新，有待在未来进一步结合理论展开深入探讨。