宏观审慎政策框架下监管容忍度研究

○王晓明 李建伟 钟 辉 高 磊 魏鹏飞 陆 萍

中国人民银行天津分行 天津 300040

面对新冠肺炎疫情对全球经济的冲击，各国在加大货币和财政宏观政策对冲力度的同时，还实施了不少提高监管容忍度的金融监管宽松政策。金融支持疫情防控与经济社会发展，既需要引导信贷资源更多地支持受疫情冲击较大的经济主体，把支持实体经济恢复放到更加突出的位置，又需要考虑应对信贷增速过快、不良资产反弹压力激增，以及杠杆率过高可能导致的潜在系统性金融风险。在此背景下，金融监管面临的重大挑战性课题是：在实施金融监管宽松政策应对疫情影响的同时，如何把握监管容忍的尺度边界，有效维护金融稳定和政策信誉，并在促进经济复苏和防范系统性金融风险两方面保持适当平衡？解决这一问题，对于进一步完善现代金融监管体系、有效应对疫情冲击、实现稳增长和防风险的长期均衡具有重要现实意义。

纵观国际实践，提高监管容忍度、实施监管宽松政策的教训多于经验。特别是，通过审视宏观审慎政策框架建立之前的监管容忍度管理实践可以发现，由于缺乏一个完善的政策框架，金融监管出现了该容忍时没有容忍、容忍时力度过大，以及监管容忍损害政策信誉、引发道德风险等问题，反而导致危机进一步蔓延。2008年国际金融危机后，宏观审慎政策框架逐步建立和完善，为监管容忍度研究提供了新的视角。新冠肺炎疫情全球大流行后，国际标准制定机构和各国监管当局充分运用宏观审慎政策框架灵活性，积累了丰富的监管容忍探索实践，也迫切需要从理论层面进行深入总结。基于此，本文拟在宏观审慎政策框架下研究监管容忍度的作用机理、管理要素和操作空间等问题，以期在深化金融监管容忍度研究的同时，为完善我国宏观审慎政策框架提供参考。

一、文献综述

（一）关于监管容忍度

已有研究对实施监管容忍度管理持不同观点。一些研究持负面看法，认为提高监管容忍度是导致20世纪80年代美国储贷危机（Barth，1991；Jaffe，1989）、90年代日本银行危机（Cargill et al.，1997；Hoshi et al.，2000），以及1997年韩国货币危机（Jin-Wook Choi，2002）的重要原因。一些研究则持肯定态度，王智（2020）认为，监管容忍是一项体现差异化监管要求，及时传递政策导向和逆周期监管的重要“软工具”；Ahamed and Mallick（2017）实证研究发现，印度在处置问题银行时采取的监管容忍措施有效提高了银行业的稳定性。还有研究认为，是否提高监管容忍度应视具体情况而定，Smith（2000）提出监管部门应考虑社会福利影响，如果监管容忍能够使问题金融机构恢复健康，那么监管容忍是最优选择，相反则应及时纠正。

（二）关于宏观审慎政策框架

宏观审慎理念最早可追溯到20世纪70年代，但直到2008年国际金融危机之后才受到广泛重视。2011年，国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会（FSB）和国际清算银行（BIS）向G20提交《宏观审慎政策工具和框架的进展报告》，就宏观审慎政策框架的关键要素达成初步共识（FSB-IMF-BIS，2011）。在此基础上，IMF进一步完善宏观审慎政策指导框架，按政策工具类别为成员国提供具体指导建议（IMF，2013，2014）。2016年，IMF、FSB和BIS系统梳理了制定宏观审慎政策的国际经验，为各国完善宏观审慎政策框架提供有益参考（IMF-FSBBIS，2016）。我国的相关研究主要聚焦宏观审慎政策框架要求与国际经验梳理，以及建立健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架等方面（周小川，2011；陈雨露等，2012；张晓慧，2017；李波，2018；王信等，2019）。

（三）简要述评

已有研究关于调整监管容忍度的观点和结论不一，其中一个重要原因是，这些研究是从不同侧面研究监管容忍度，缺少一个全面系统的分析框架，而宏观审慎政策框架的提出和建立为解决这一问题提供了可能。同时，已有关于宏观审慎政策的研究，主要基于对2008年国际金融危机的反思，当时银行充当“麻烦制造者”角色，相关研究多聚焦于如何建立防范系统性金融风险的缓冲、增强金融体系的弹性和韧性。而在应对新冠肺炎疫情冲击中，银行却扮演着“问题解决者”角色，于是“硬币”另一面浮现，如何运用政策框架内在灵活性，更好地实现维护金融稳定和支持经济复苏的双重目标，成为宏观审慎政策研究亟待拓展的新领域，而监管容忍度正是一个很好的切入点。

（四）本文研究框架

本文重点研究宏观审慎政策框架下的监管容忍度问题，这是一个新的研究视角和题目。本文尝试回答如下问题：为何研究宏观审慎政策框架下的监管容忍度，其与微观审慎视角下的监管容忍度有何区别，作用机理是什么？宏观审慎政策框架下监管容忍度管理要求是什么，操作空间在哪里，疫情期间各国有何实践？我国宏观审慎政策框架下实施监管容忍度管理的现状怎样，面临哪些问题，应该如何改进？

二、监管容忍度的概念、内涵及作用机理分析

（一）监管容忍度的概念界定

目前，学术界和实务界尚未对监管容忍度（reg⁃ulatory forbearance/supervisory forbearance）的概念形成统一明确的定义，在仅进行定性讨论而不涉及尺度把握的情况下，也有学者使用监管容忍或监管宽容等表述。有学者认为，监管容忍就是监管机构没有按照规则对问题银行进行处置（Osterberg and Thomson，1995；Kane and Yu，1996；Schellhorn and Spellman，2000；赵桂芹、仲赛末，2019），是对银行风险管理要求的放松（Honohan，2007），是在银行出现风险且自身无法解决时监管机构没有采取有效监管措施（刘春航，2018）。也有学者认为，监管容忍是一种政策工具，是监管机构处置有问题银行及不良资产的备选政策（FDIC，1998），是与及时校正相对的策略选择（何德旭等，2010）。

综上，监管容忍应具有多元含义，既可以是在特殊情境下，对未满足最低监管要求的金融机构不采取立即纠正的措施，也可以是为实现监管目标，在现有制度框架内灵活运用处置手段，发挥监管机构主观能动性的一种超常规、灵活性和弹性更强的监管策略。监管容忍度的内涵则更为丰富，既包括是否容忍的定性判断，也包括监管容忍的尺度把握。

需要指出的是，实施监管容忍度管理并不是放低金融监管标准，而是通过赋予监管机构灵活处理的权力，使其可在现有监管规制基础之上，采取更有弹性的处置手段应对有问题金融机构和潜在金融风险隐患，从而更好地实现处置风险、维护稳定和促进发展之间的平衡。此外，由于监管机构懒政不作为、监管目标不明确、外部利益团体干扰、监管绩效评价困难，以及监管问责机制不健全等原因，导致监管机构未能有效采取政策行动的情况，不在本文讨论范围之内。

（二）宏观审慎政策框架建立之前监管容忍度管理再审视

20世纪80年代美国应对储贷危机和90年代日本处置金融机构风险，是国际上较典型的监管容忍度管理案例。当时，宏观审慎政策框架尚未建立，回顾历史可以发现，有三方面教训和问题值得关注。

1.该提高监管容忍度时没有及时提高，会使风险过早暴露甚至引发连锁反应，促进危机演变。1997年11月，日本中型规模券商三洋证券提出破产申请，日本监管当局认为其不属于银行机构，系统重要性不强，因此未采取监管容忍措施，直接暂停其业务准许破产。三洋证券破产导致其无法偿还83亿日元的非抵押拆借贷款，成为日本银行间市场首例违约，虽规模不大，却极大打击了金融市场信心，造成市场信贷收缩，银行信用评级被下调，金融风险在银行体系蔓延。日本央行被迫于11月底出手干预，但政策成本较先前大幅提高。

2.提高监管容忍度时力度过大，会加剧已有风险或引发新的风险，违背政策初衷。一是监管容忍政策时限过长。20世纪80年代初，为给资本不足的储贷机构恢复经营创造空间，美国联邦住宅贷款银行理事会（FHLBB）将储贷机构满足资本充足率要求的过渡期设定为20年，在此期间，新设储贷机构资本充足率都可低于最低监管要求，助长了投机者进入储贷领域。二是监管容忍突破最低标准。美国储贷危机期间，监管部门连续降低储贷机构资本充足率最低标准，1980年11月从5%降至4%，1982年1月又降至3%。这看似给资本不足的储贷机构创造了恢复健康的机会，但实际上问题机构借此更多地从事高风险经营活动。三是监管容忍对象过于宽泛。20世纪90年代初期，在日本部分银行不良贷款增多时，大藏省无差别地允许各类银行机构持有而不是核销不良贷款。1993年，一些风险管理能力不足的小型金融机构首先出现问题，随后日本住专公司也暴露出更严重的不良问题。1995年大藏省调查发现，日本住专公司9.6万亿日元不良贷款中1.2万亿日元已成为损失，占全部金融机构损失四分之一以上（张青松，1999）。

3.不在既定制度框架内提高监管容忍度，会损害政策信誉，引发道德风险。一是修改会计准则。美国储贷危机期间，FHLLB用监管会计准则（RAP）取代一般会计准则（GAAP），允许资本不足的储贷机构通过出售资产增加非营业收入。准则修改后，这种非营业收入由1980年的4.96亿美元激增至1982年的30亿美元，导致资本充足率虚高。1982年，储贷机构资本充足率以RAP准则计算为3.69%，而以GAAP准则计算则为2.95%。二是修改监管标准。日本在银行危机中放宽了对不良贷款的定义，将风险管理债权下不良贷款定义为超过6个月的逾期贷款（一般为超过3个月），造成后续不良贷款规模被严重低估。1996年，大藏省公布的金融机构不良贷款总额为34.7万亿日元，但事后分析表明其不足实际的三分之一（杨栋梁，2015）。

通过以上分析可得三方面启示：一是必须准确判断是否触发监管容忍，针对金融机构个体和针对金融体系所做出的判断会存在差异，调整监管容忍度需要综合考虑对金融体系的影响；二是必须合理把握监管容忍的尺度，力度不足无法达到预定政策目标，而力度过大则可能酿成更大风险；三是必须切实维护政策信誉，政策信誉难以在短时间内建立，但却很容易失去，提高监管容忍度不应超出政策框架，并以损害政策信誉为代价。处理好这三方面问题，需要超越微观审慎监管思维，在一个更加全面系统的政策框架内统筹考虑监管容忍度管理问题。

（三）宏观审慎政策框架下监管容忍度的内涵和作用机理

本文认为，宏观审慎政策框架下的监管容忍度管理，应是宏观审慎监管机构为实现政策目标，根据经济周期、外部冲击的变化情况和对系统性金融风险的判断，充分运用宏观审慎政策框架的内在灵活性，通过临时调整监管要求、审慎开展监管行动等方式，为金融机构防控风险、抵御冲击和稳健运行创造适宜的外部环境，进而实现金融稳定，并以此促进经济增长的监管策略。

区别于微观审慎偏重个体、静态的监管思维，宏观审慎视角下的监管容忍度更加强调逆周期、系统性、全局性的考量和把控。两种视角下的监管容忍度既有内在联系，又有显著差异，特别是在经济周期的特定阶段，两者采取的政策行动可能出现明显不同。例如，在经济衰退期，宏观审慎监管出于维护金融稳定的考虑，会倾向于提高监管容忍度，放松部分政策工具要求；而微观审慎监管为保护金融消费者权益，则倾向于调低监管容忍度，维持甚至收紧政策工具要求，可能导致金融机构集中抛售资产或过度去杠杆。因此，与微观审慎监管相比，宏观审慎视角下的监管容忍度更加注重防范系统性金融风险和维护金融稳定，更符合当前疫情冲击下的监管实践需要。

在宏观审慎政策框架下，可从三个途径实施监管容忍度管理。

1.运用政策工具内在弹性，开展逆周期调节，实现“超前预防”。金融行业具有强烈的顺周期性，为此，在宏观审慎政策框架下，一些政策工具被赋予逆周期调节功能和内在弹性。一是根据经济金融周期变化积累与释放缓冲。以资本监管为例，在经济上升期通过提高监管要求，防止经济过热发展和风险过度积累，同时积累起资本缓冲；在经济衰退期通过适度放松监管要求，可释放缓冲“以丰补歉”。二是允许临时突破最低监管标准。一些政策工具具有最低监管标准，但在压力情况下可允许金融机构临时突破（如流动性覆盖率）。三是各国自行设定和调节部分监管标准。部分政策工具没有绝对的国际标准，具体监管要求由各国自行设定（如准备金率）。监管机构可利用政策工具的内在弹性，对监管要求进行逆周期、动态调节，避免金融机构触及监管红线、引爆风险，从而实现“关口前移”和“超前预防”。

2.调整政策缓冲期，以时间换空间，增加回旋余地。通过适当暂停或延缓部分监管规定的执行，可减轻金融机构运营压力，为金融机构改善经营创造时间和空间。对于已实施的监管规则，可在特定条件下暂停执行，例如，在银行基本面良好、预计监管指标（如资本充足率）临时下降的情况下，监管机构可在法律允许的范围内暂停自动启动纠正性措施。对于尚未实施的监管规则，可采取推迟实施时间、延长过渡期等方式，如推迟部分国际标准的生效时间。

3.审慎采取监管行动，减轻金融机构合规压力，防止风险集中暴露。在监管操作层面，可通过审慎采取监管行动达到提升监管容忍度的效果，特别是在有效缓冲不足的情况下，审慎行动的重要性更为突显。在日常监管方面，可通过灵活调整现场检查、压力测试等监管活动，减少非必要的检查和报告，减轻金融机构合规压力，使其将有限资源投入到恢复经营和支持实体经济发展中。在问题整改方面，可通过合理延长有问题金融机构整改期限、开展行政协调帮助化解风险隐患等方式，避免集中处置造成风险传染和信用收缩，防止局部金融风险蔓延冲击整个金融体系。

通过以上三个途径调整监管容忍度，可发挥四方面作用。一是防范系统性金融风险。通过运用政策工具的内在弹性，可降低金融行业的顺周期性，防范时间维度上的金融风险；通过调节政策缓冲期、审慎行动等手段，可避免风险集中暴露，防范空间维度上的金融风险。二是增强金融体系应对冲击能力。通过暂停或延缓监管规定执行，可为金融机构应对冲击、改善经营创造缓冲期，而通过审慎采取监管行动，则可减轻金融机构合规压力，增强金融体系的弹性和韧性。三是促进实体经济复苏和增长。长期看，金融风险不仅源于外生冲击，更取决于实体经济健康状况。通过临时调低资本、流动性等监管要求，可增加金融机构可用资金，提高其信贷投放能力，再配合减轻金融机构运营压力和合规压力的措施，进一步增强其支持实体经济的意愿。两方面政策配合有助于促进实体经济复苏，为金融体系长期稳健奠定基础。四是增强政策协同效应。在双支柱调控框架下，合理调整监管容忍度，可通过增强金融体系稳健性、提升金融机构支持实体经济能力，进一步畅通货币政策传导渠道，节省货币政策操作空间，更好地发挥政策协同作用。

总的来说，在宏观审慎政策框架下，可从工具使用的空间维度（工具内在弹性）、政策执行的时间维度（政策缓冲期）和监管的行动维度（审慎行动）三个途径调节监管容忍度。以上三个途径可协同使用，达到相互配合、互为补充的效果，特别是在某个途径因政策框架不完善而受限的情况下，可通过其他途径的运用来实现政策目标。除此之外，由于一些国家可用政策缓冲有限、监管框架不完善或监管执行能力较弱，监管机构可选择的政策空间较小，实践中存在通过修改监管指标、冻结信用风险分类、降低监管标准等方式提高监管容忍度情况。本文认为，这类做法超出了宏观审慎政策框架，在一定程度上损害了金融体系稳健性，并非实施监管容忍度管理的正常途径。

综上所述，在宏观审慎政策框架下调整监管容忍度的内在逻辑是清晰明确的，理论基础是充实可靠的。细节和技术层面的问题将在后续部分进一步讨论。

三、宏观审慎政策框架下监管容忍度的管理要素和操作空间

（一）宏观审慎政策框架下监管容忍度管理要素分析

在IMF、FSB和BIS等组织推动下，各国已初步就宏观审慎政策的目标范围、制度安排、实施操作、政策协调等达成共识。基于这一框架共识，可进一步厘清监管容忍度管理的要素构成和实践要求，以及与微观审慎视角下监管容忍度的区别。

1.政策目标。宏观审慎政策目标是防范系统性金融风险的顺周期积累以及跨机构、跨行业、跨市场传染，维护金融体系健康与稳定。在宏观审慎政策框架下，监管容忍度管理政策目标也应是防范包括时间和空间维度在内的系统性金融风险，同时增强金融体系应对冲击能力，确保金融系统稳定。这与微观审慎视角下注重保持金融机构个体稳健、保护金融消费者权益的政策目标存在显著差异。

2.政策范围。在宏观审慎政策框架下，监管容忍度管理分为规制与监管两个层面。规制层面主要是运用宏观审慎政策框架的内在灵活性，通过放松与收紧资本缓冲、流动性缓冲等监管要求，实现监管容忍度的调节；监管层面主要是通过审慎行动体现监管弹性。

3.实施主体。宏观审慎政策框架下监管容忍度管理的目标是防范系统性金融风险，因此客观上要求有一个权威机构统筹管理，发挥牵头协调作用，防止监管主体各自行动时无序与冲突问题的发生，促进政策和行动协同。

4.管理对象。与微观审慎侧重个体监管不同，宏观审慎政策框架下监管容忍度管理更加注重对金融体系稳定施加影响，或者基于金融体系稳定的判断，对特定领域金融机构、企业部门、家庭部门及问题金融机构进行管理。

5.政策工具。宏观审慎政策框架下监管容忍度管理可针对系统性金融风险的来源，综合运用政策工具内在弹性来实现动态管理目标，并且在工具运用上可从规制和监管（审慎行动）两个层面进行操作。而在微观审慎视角下，这些政策工具往往在整个经济周期对所有金融机构实行统一、静态的监管标准，监管容忍度调节主要体现在行动层面。

6.政策协调。宏观审慎政策框架下监管容忍度管理，应基于宏观视野，充分考虑与货币政策、财政政策等相关政策协调配合问题，特别是在应对危机时期，通过监管容忍度的调节，可减轻宏观对冲政策调控压力，并降低政策负面影响，为货币、财政等宏观政策创造更大回旋余地。

（二）宏观审慎政策工具的监管容忍度操作空间分析

本文将宏观审慎政策工具分为资本类工具、流动性工具、部门类工具和结构性工具四大类，分别讨论各类工具的监管容忍度操作空间。

1.资本类工具。资本类工具主要作用是降低信贷增长的顺周期性、增强银行抵御冲击能力。国际通用资本类工具主要包括逆周期资本缓冲（CCyB）、资本留存缓冲（CCB）、杠杆率（LR）、动态贷款损失准备（DPR）及信贷增长上限5项。资本类工具监管容忍度操作空间主要体现在两个方面：

一是在资本缓冲方面，监管当局可在最低资本要求基础上，根据一系列收紧或放松指标调整逆周期资本缓冲和资本留存缓冲，抑制金融顺周期性。根据《巴塞尔协议III》，银行核心一级资本充足率不低于4.5%、一级资本充足率不低于6%、总资本充足率不低于8%，这是最低要求。在此基础上，逆周期资本缓冲可在银行风险加权资产的0—2.5%间调整，具体水平由各国自行决定，在必要时也可使用超过2.5%的缓冲；资本留存缓冲应为银行风险加权资产的2.5%，在不违反最低要求的情况下可下调（参见图1）。此外，资本缓冲在结构性工具中也有涉及，其监管容忍度操作空间将在后文讨论。

二是在动态贷款损失准备方面，根据前瞻性拨备规则，银行应在经济繁荣期多计提贷款损失准备，增强未来损失吸收能力，在经济衰退期少计提损失准备，以维持资本充足水平，避免信贷收缩进一步加剧经济衰退。具体监管实施要求由各国自行设定。

2.流动性工具。流动性工具主要用于增加银行流动性资产储备，减轻其对短期批发性融资的依赖，降低流动性风险发生的概率。国际通用流动性工具包括11项，部分具有监管容忍度调整空间（参见图2）。从具体要求来看，《巴塞尔协议III》对流动性覆盖率和净稳定资金比例做了明确规定，其中，前者须达到100%的监管标准，压力状况下可临时低于最低要求，此时监管机构应综合考虑问题严重程度、持续时间和频率等因素采取措施；而后者反映银行在正常经营状况下的资产负债结构，并不具备压力特征，因此应持续性地不低于100%（参见图3）。关于其他指标，国际组织未作明确要求，由各国自行制定标准。

3.部门类工具。部门类工具包括针对企业和家庭部门的管理工具，旨在限制部门信贷过快增长，防止过度加杠杆。国际通用部门类工具主要有14项（参见图4），具体要求由各国自行设定。相较于资本类和流动性工具作用于银行业整体，部门类工具主要通过对部门信贷约束指标的适度调整，影响部分经济主体的信贷可得性。因此，针对经济周期不同阶段，部门类工具监管容忍度的调整更加渐进和审慎。在经济繁荣期，可将干预程度较小的部门资本要求作为抑制部门信贷需求过热的第一道防线，然后适时收紧贷款价值比或偿债支出收入比，减轻借贷主体负担；在经济衰退期，应权衡放松工具可能带来的政策收益和成本，逐步调整工具，并主要用于金融压力缓减的复苏阶段（CGFS，2012；IMF，2014）。

4.结构性工具。结构性工具的主要目的是遏制金融体系内部相互关联带来的风险传染和外溢，根据其作用大致可分为两类。第一类旨在增强系统重要性金融机构应对风险能力，主要包括系统重要性金融机构资本附加、系统性风险缓冲、金融机构退出机制等。其中，系统性风险缓冲是部分国家在《巴塞尔协议III》外额外设定的用于覆盖国内其他系统性风险的资本缓冲要求，如加拿大从2018年6月开始设置国内稳定缓冲（DSB）进行审慎调控，DSB要求从最初的1.5%逐步提升至2.25%，2020年3月份又调减至1%。第二类旨在抑制金融体系过度风险敞口，主要包括金融机构风险敞口要求、应对跨境风险和主权风险的相关措施和非银行部门政策工具等。由于结构性工具主要从空间维度防范金融机构结构性风险，除系统重要性金融机构资本附加、系统性风险缓冲可在经济周期不同阶段适度调整外，其他工具基本不具有监管容忍度调整空间。

（三）简要讨论

目前，各国在宏观审慎政策框架建立方面取得显著进展，部分工具具备逆周期调节的内在弹性，可为监管容忍度管理提供实施框架和操作空间。但需指出的是，宏观审慎政策最近几年才被广泛应用，在新冠肺炎疫情发生前，许多国家建立的宏观审慎政策框架尚未经历完整金融周期，部分政策工具缓冲还处在积累阶段甚至没有建立。因此，面对疫情冲击，各国在宏观审慎政策应对方面，除使用具有监管容忍度操作空间的工具外，还采取了其他形式的监管举措。接下来，本文将梳理疫情期间国际上监管容忍度管理实践并进行讨论。

四、新冠肺炎疫情期间监管容忍度管理的国际实践

新冠肺炎疫情严重危及全球经济发展和金融稳定，在此背景下，各国金融监管部门加强与宏观经济管理部门协同，出台了不同形式的监管容忍政策，以防范金融风险、维护金融稳定。

（一）运用政策工具内在弹性，释放可用缓冲

在遵守国际统一标准、不违反监管最低要求前提下，多个国家将经济繁荣期所积累的缓冲进行释放（参见图5）。

资本缓冲方面，一是下调各类资本缓冲工具要求，主要包括逆周期资本缓冲、资本留存缓冲、系统重要性机构资本附加及系统性风险缓冲等。其中逆周期资本缓冲应用最为普遍，多国根据缓冲积累和疫情冲击情况，不同程度调低了逆周期资本缓冲要求，英国、德国等甚至直接降至0，将已有缓冲全部释放。同时，不少国家监管当局还通过要求银行暂停资本分配、实施政府担保等方式，增强银行利用缓冲支持实体经济的意愿。二是调整动态贷款损失准备要求。部分国家允许银行推迟或减少计提贷款损失准备，甚至全面暂停计提（如俄罗斯），以减轻银行资本压力。

流动性缓冲方面，针对流动性覆盖率，英国、加拿大等国允许银行暂时降至100%以下，还有部分国家临时性下调流动性覆盖率监管标准，如韩国从100%调至85%、南非从100%调至80%等。此外，部分国家下调了流动性比率（俄罗斯、韩国）、核心融资比率（新西兰）、存款准备金率（巴西、马来西亚）等其他流动性工具的监管要求。

部门缓冲方面，主要表现为对家庭部门放松贷款价值比（新西兰、捷克）和债务收入比（捷克）限制，支持其从银行获得信贷。

总体来看，各国在实践中多根据自身情况调整相应缓冲，但应予以关注的是，各国在释放缓冲时普遍对政策退出作出安排，并要求金融机构制定缓冲重建计划。如，韩国规定流动性比率低于监管要求10个百分点，但免受处罚政策的截止日期是2021年6月底；英国允许金融机构流动性覆盖率暂时低于100%，但需制定恢复计划。强调政策退出和缓冲重建有助于引导金融机构预期，防范道德风险，提高其应对未来冲击能力。

（二）调整政策缓冲期，延缓监管规定执行

为避免执行新监管规定导致金融机构压力增加、不确定性上升，确保金融服务实体经济功能不中断，疫情期间，监管部门推迟部分监管规定的执行时间，延长相应过渡期。国际组织层面，国际标准制定机构（SSB）推迟了部分国际标准的实施时间，如巴塞尔委员会将全球系统重要性银行（GSIB）监管框架执行时间由2021年推迟至2022年。国家层面，美国为预期信贷损失（ECLs）的监管资本处理引入过渡安排，俄罗斯、印度、乌克兰等国还延长了大额风险敞口集中度要求、净稳定资金比例等审慎要求的过渡期（参见表1）。

在监管容忍度把握上，以上实践有三方面特征：一是审慎设置监管规定执行过渡期。大部分国家对过渡期的设置与国际标准保持一致，时间集中在半年至一年。二是稳妥引入过渡期安排。为使银行能在疫情紧张形势趋缓后尽快达到预期监管要求，SSB和部分国家已就监管过渡期安排出台具体指导意见。三是注意区别监管容忍对象。监管当局赋予非系统重要性金融机构更多腾挪空间。例如，乌克兰在执行国内金融机构退出机制计划时，仅推迟了非系统重要性银行提交事前安排计划的截止时间，未调整系统重要性金融机构监管达标时间。

（三）审慎采取监管行动，防止风险集中暴露

1.灵活安排监管行动。疫情期间，各国通过灵活调整监管方式、监管重点和监管对象，减轻金融机构合规压力。一是灵活安排监管方式。各国普遍提高了对金融机构例行压力测试或全面现场检查的监管容忍度，但同时相应强化了其他形式的监管。例如，美联储增加了对银行非现场监控措施的运用。二是合理调整监管重点。各国将监管重点转为支持受疫情冲击最严重的领域，防范疫情带来的金融风险。例如，美联储的监管重点调整为“了解当前环境对客户、员工、企业运营和财务状况带来的挑战，监督系统重要性机构，防范影响金融稳定的系统性风险”。三是注意区分监管容忍对象。部分国家对不同类型金融机构实施了差异化监管容忍策略。例如，美联储虽推迟了对小型金融机构的所有常规检查活动，但并未取消对评级较低银行的定期检查。

2.支持债务延期。为缓解企业和个人现金流压力，不少国家和地区实施了债务延期（参见表2）。债务延期政策可在一定时间内缓解借款人现金流压力，但也会影响银行收入，导致未来不确定性上升。纵观各国债务延期政策安排，有三方面特征值得关注。一是关于债务延期的本息覆盖范围，多数国家的债务延期政策既包含本金也包含利息（如意大利、西班牙和英国等），也有部分国家或地区仅对本金进行延期。本息同时延期可更明显地减轻借款人压力，而仅对本金延期可在一定程度上弥补银行收益。二是关于债务延期的适用对象，不同国家和地区关于企业申请债务延期的条件严格程度不一，例如，澳大利亚要求申请企业不能处于逾期状态，意大利要求申请企业逾期不超过90天，但整体来看，各国均要求在疫情前已经处于不良状态的借款人不应通过债务延期受益。三是关于债务延期的时间限制，各国关于延期时限均做了明确规定，其中最短为3个月，最长为18个月，这与各国受疫情影响程度相关。通过明确规定延期截止时间，可合理引导借款人预期。

表2 部分国家债务延期政策的主要要素

3.审慎认定不良贷款。为防止疫情期间不良贷款率大幅上升，影响市场投资者信心，继而引发系统性金融风险，有关国际组织和监管当局通过多种方式审慎认定不良贷款。例如，巴塞尔委员会发布指导意见指出，银行在认定不良贷款时应将债务延期的缓冲期排除在外；澳大利亚和美国规定债务延期缓冲期不作为债务逾期来处理。通过梳理国际实践，在认定不良贷款时应注意从两个方面把握监管容忍尺度。一是应坚持不良贷款的逾期90天定义。关于疫情期间的不良贷款认定，一种方案是放松认定标准、延长逾期期限；另一种方案是对债务延期的缓冲期进行特别解释，明确其不属于贷款逾期。其中，前者可能会低估不良贷款，降低不良贷款指标的公信力。二是应坚持不良贷款认定的UTP（Unlikely to Repay）标准。UTP标准是不良贷款认定的第二标准，主要内容是对借款人的还款能力进行全面评估，如果评估认为借款人没有可能偿还贷款，则将这笔贷款认定为不良。巴塞尔委员会强调，在疫情期间，商业银行应继续使用UTP标准对借款人还款能力进行评估，并进行不良贷款认定。

（四）突破现有监管框架，修改监管指标

除以上三个途径外，部分国家还采取了一些超出宏观审慎政策框架的监管容忍行动，对某些国际公认监管指标进行修改。一是降低监管标准。例如，多个国家调低了净稳定资金比例的监管要求（阿联酋、马来西亚分别从100%降至90%和80%），而根据《巴塞尔协议Ⅲ》，净稳定资金比例应持续性地不低于100%。二是修改指标计算方法。例如，南非将2A级高质量流动性资产风险权重由1%降至0%；泰国降低了接受央行救助债务人相关银行债权的风险权重，在资本数额不变的情况下提高了银行资本充足率，这种做法相当于降低了银行资本要求。

本文认为，应辩证看待突破国际公认框架的非常规措施。一方面，这些措施在缓解银行压力方面能起到立竿见影的效果，有助于促进对实体经济的信贷支持，加快推动经济复苏。但另一方面，对国际公认标准的修改可能会损害这些标准的公信力，特别是通过改变指标计算方法影响指标数值，并不会实质性改变真实风险水平，反而会造成指标“失真”，不利于金融体系长期稳健和健康发展。

（五）小结

从疫情期间国际政策实践看，监管容忍不是一味地放松，而是从多个方面体现出对“度”的合理把握。一是虽然各国不同程度上调整了多种监管指标，但基本上是在现有监管框架内进行的，各类缓冲的释放也以满足最低监管标准为前提。二是作为应对重大突发事件的临时性措施，各国在制定监管容忍政策时多明确退出机制，从而避免监管容忍的常态化。三是监管容忍不是对所有机构的普遍性宽松，而是有针对、有重点地支持受疫情影响出现暂时性困难的金融机构、企业或个人。

五、我国宏观审慎政策框架下监管容忍度管理现状评估

我国金融监管体系、市场发展水平等与发达国家相比存在一定差异，在宏观审慎政策框架下实施监管容忍度管理，需要客观评估我国政策工具的尺度把握、监管容忍实践基础及应关注的挑战问题。

（一）我国主要宏观审慎政策工具的尺度把握

近年来，我国逐步建立起与国际接轨并具中国特色的宏观审慎政策工具箱。工具箱内各种政策工具的监管要求和尺度把握散见于相关金融监管法规之中，对其进行系统梳理，有助于厘清我国开展监管容忍度管理的操作空间。

1.资本类工具。我国已建立5项资本类工具，其中4项工具具有监管容忍度操作空间。一是逆周期资本缓冲。2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》规定，在特定情况下，商业银行应在最低资本要求和储备资本要求之上计提0—2.5%的逆周期资本。2020年9月30日，人民银行、银保监会发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》，确立了逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围和评估机制，并根据当前风险评估状况和疫情防控需要，将逆周期资本缓冲设定为0。目前，该项工具尚未积累起有效缓冲。二是资本留存缓冲。《商业银行资本管理办法（试行）》规定，商业银行应在最低资本要求基础上按照风险加权资产的2.5%计提储备资本，这与《巴塞尔协议Ⅲ》一致。三是动态贷款损失准备。2012年，设立贷款拨备率和拨备覆盖率两项标准，其中较高者为商业银行贷款损失准备的监管标准。2018年，进一步将监管标准由固定值改为浮动区间，其中，拨备覆盖率为120%—150%，贷款拨备率为1.5%—2.5%，监管部门可根据商业银行贷款分类准确性、处置不良贷款主动性等因素确定具体监管要求。四是信贷增长上限。在宏观审慎评估体系（MPA）中可根据宏观经济形势适当调整宏观经济热度参数，进而对金融机构信贷投放行为进行逆周期调节。除以上4项工具外，我国核心一级资本充足率要求不低于5%、杠杆率要求不低于4%，高于《巴塞尔协议Ⅲ》4.5%和3%的最低标准，因此在特殊压力状况下如参照国际标准也有一定调整空间。

2.流动性工具。当前我国常用流动性工具共11项，其中具有监管容忍度操作空间的有6项，可大致分为3类。第一类包括“流动性覆盖率”和“优质流动性资产充足率”。这两项工具最低监管标准均为100%，当商业银行在压力状况下低于最低监管标准时，监管部门可根据具体原因、严重程度、持续时间等采取相应措施。第二类包括“存款准备金”和“外汇风险准备金”。存款准备金方面，人民银行在“三档两优”框架下实施差别化管理，并结合经济发展情况进行定向调整。外汇风险准备金方面，人民银行可根据外汇市场运行情况进行逆周期调控。第三类包括“外汇头寸限制”和“外汇融资限制”。人民银行、外汇局等部门对银行结售汇综合头寸实行正负区间限额管理，同时实施本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理，通过密切跟踪外汇市场和跨境资金流动形势，从不同维度对银行外汇业务进行逆周期、市场化调控。

3.部门类工具。我国部门类工具主要围绕房地产调控设计，常用工具有5项：住房贷款首付比例、偿债支出收入比限制、摊销期限限制、遏制系统性风险的财政措施，以及企业部门贷款限制或借款人资格标准。其中，住房贷款首付比例具有监管容忍度操作空间。监管机构按照“分类指导，因地施策”原则，根据经济形势和房地产市场热度，对商业性个人住房贷款的最低首付款比例进行差别化管理。此外，人民银行、住建部于2020年8月提出建立健全重点房地产企业资金监测和融资管理规则，这是我国探索部门类工具的新实践，有利于精准管控融资激进房企，推动有序降杠杆，防范化解房地产金融风险。

4.结构性工具。我国主要结构性工具有6项，除“系统重要性机构资本附加”外，其他工具（如金融机构退出机制、金融机构风险敞口要求等）基本不具备监管容忍度操作空间。国内系统重要性银行资本附加要求分为5组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，若银行同时被认定为我国系统重要性银行和全球系统重要性银行，附加资本要求不叠加，采用二者孰高原则确定，两种资本附加均可进行逆周期调节。

总的来看，我国宏观审慎政策工具体系兼具灵活性和审慎性，一方面，监管机构可根据经济周期、宏观经济政策、金融风险状况等因素，对部分监管标准实行动态调整；另一方面，监管机构设定的部分监管指标要求（如核心一级资本充足率和杠杆率要求等）高于国际最低标准。因此，我国宏观审慎政策工具体系可为实施监管容忍度管理提供必要的灵活性和操作空间。

（二）我国监管容忍度管理的相关实践

1.针对金融部门的监管容忍度管理。此类实践作用面广、影响力大，旨在对冲宏观经济波动、减轻金融体系顺周期性。一是充分利用监管工具内在弹性。例如，2011年建立的差别准备金动态调整机制，以及2016年由此升级完善的MPA，均将资本充足率作为核心指标，在最低要求基础上，将金融机构合理信贷增速与其资本水平、系统重要性程度以及所处宏观经济周期阶段相匹配，这是动态调整资本要求、运用资本缓冲工具的早期实践。二是合理调整政策执行缓冲期。例如，2018年人民银行等四部委发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即“资管新规”），要求金融机构于2020年底前完成资管业务整改。疫情发生后，监管部门充分考虑疫情影响，将达标时间延长至2021年底，以减轻金融机构合规压力。

2.针对特定领域金融机构的监管容忍度管理。此类实践突出结构性和差异化，根据金融机构系统重要性和经济贡献度设置不同的监管容忍度，达到有收有放的效果。一是提高对民营、小微、“三农”等普惠金融业务的监管容忍度。例如，2011年5月，原银监会印发《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》，要求对小企业不良贷款比率实行差异化考核，适当提高小企业不良贷款比率容忍度；2020年3月，银保监会发布《关于2020年推动小微企业金融服务“增量扩面、提质降本”有关工作的通知》，明确“普惠型小微企业贷款不良率不高于各项贷款不良率3个百分点以内”的容忍度标准。二是提高对贫困地区金融机构的监管容忍度。2017年12月，人民银行等四部门出台《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》提出，对深度贫困地区银行机构个人精准扶贫贷款不良率高于自身各项贷款不良率年度目标2个百分点以内的，可在监管部门评价和银行内部考核中给予一定容忍度。三是提高对金融脆弱性较强领域的监管容忍度。疫情发生后，人民银行等五部委联合印发《关于对中小微企业贷款实施临时性延期还本付息的通知》，对符合条件、流动性遇到暂时困难的中小微企业贷款，给予临时性延期还本付息安排。2020年4月，国务院决定，将中小银行拨备覆盖率监管要求阶段性下调20个百分点，减轻其资本负担。

3.针对问题金融机构的监管容忍度管理。此类实践主要是通过审慎行动为问题金融机构处置风险隐患腾挪空间，防止发生处置风险的风险。制度层面，2020年9月，银保监会出台《银行保险机构应对突发事件金融服务管理办法》，明确监管机构可依据受重大突发事件影响情况，对临时性突破审慎监管指标的银行保险机构，依法豁免采取监管措施或实施行政处罚，为开展审慎监管行动提供了制度依据和机制保障。实践层面，主要有以下几方面特点：一是在处置策略上，坚持“以时间换空间”，防止风险集中爆发。例如，针对包商银行等一系列风险事件，监管部门在处置过程中采取稳妥有序、逐步推进的方式，对尚未暴露的风险不主动刺破，并督导问题银行通过债务延期、债务重组、引入战略投资者等方式恢复经营，实现了风险处置的“慢撒气、软着陆”。二是在处置模式上，将监管容忍度管理与问题源头化解相结合，注重在坚持市场化、法治化原则基础上开展资产重组、舆论引导、司法重整等特色行政协调，避免问题进一步恶化造成风险蔓延。三是在处置操作上，根据问题银行系统重要程度、风险成因及自救能力，有针对性地赋予不同的监管容忍度。例如，在处置某大型国企债务问题过程中，监管部门通过协调金融债权人暂缓下调问题企业贷款风险分类，适当放松所涉及金融机构拨备覆盖率要求等方式，为企业缓释风险留出空间，避免企业破产加剧有关金融机构的信贷风险。

（三）我国监管容忍度管理面临的挑战和问题

1.监管容忍度管理协调有待加强。宏观审慎政策框架下的监管容忍度管理旨在防范系统性金融风险，客观上要求从宏观层面统筹协调。实践中，监管容忍度管理涉及多个监管主体和多类监管工具，这两个层面的协调均需进一步加强。一是在监管主体方面，尚未明确实施监管容忍度管理的权威部门。横向看，人民银行负责制定和执行宏观审慎政策，银保监会等部门负责在实践中落实宏观审慎要求，同时承担微观审慎监管职责，在实施监管容忍度管理中政策目标可能会存在一定差异；纵向看，央地金融管理部门均可实施监管容忍度管理，且地方层面也有不少实践。从纵向和横向两个维度，都迫切需要加强监管协调。二是在监管工具方面，近年来我国宏观审慎政策工具不断丰富，但也存在着功能重叠、目标不清晰等问题，如常用流动性工具便有11项，各工具作用和功能存在一定重叠，不合理搭配使用可能会导致过度调整。

2.宏观审慎政策工具箱仍需完善。丰富的宏观审慎政策工具箱可为实施监管容忍度管理提供有力抓手。与国际相比，我国宏观审慎政策工具体系仍有一定的完善空间。一是部分国际常用工具还未建立。例如，系统性风险缓冲在多国已有所实践，贷款收入比（LTI）在调节部门信贷可得性方面的效果已得到普遍认可，而我国尚未建立相应监管工具。二是部分工具已建立但未明确调整规则。例如，IMF相关文件提出在压力情况下可适当放宽对流动性匹配率的限制，多国在疫情期间也探索降低了流动性比例的监管要求，而我国并未明确以上两种流动性工具可动态调整。

3.监管容忍的触发和退出机制不完善。有效的监管容忍度管理需要准确把握触发及退出时机。目前，对于宏观审慎政策工具“何时调”，IMF、BIS等国际组织已作出较为清晰的制度安排，建立了一套可供参考的监测指标体系（IMF，2014；IMF-FSBBIS，2016）。我国相关机制还有待进一步完善，现有可供参考的主要是2005年出台的《商业银行风险监管核心指标（试行）》，其他则散见于《商业银行资本管理办法（试行）》《商业银行流动性风险管理办法》等法规中，这些制度主要强调何时收紧工具，缺少可操作、可量化、覆盖经济全周期的触发退出参照指标和规则。

4.监管容忍实施途径需进一步拓展。目前我国在实施监管容忍度管理时存在“重行动、轻规制”倾向，主要通过采取审慎行动，在相关指标考核和银行内部绩效评价中给予一定的容忍度，在规制层面应用还不多，并且存在决策层级较低、主观性较强和政策效果可控性较差等问题。从国际看，应对疫情期间，多国积极利用宏观审慎政策框架的灵活性，通过释放缓冲、延缓监管规定执行等多种手段，审慎调节监管容忍度，对我国进一步拓展监管容忍实施途径具有重要参考意义。

5.一些监管容忍做法突破了政策框架。未在政策框架内实施监管容忍进而损害政策信誉，是早期监管容忍实践教训之一。为避免监管容忍负面影响，应将其限定在宏观审慎政策框架内进行。但我国有的监管容忍实践在一定程度上突破了政策框架。例如，根据贷款五级分类标准，凡逾期90天以上的贷款均应认定为不良，但疫情期间，上海等地方监管部门出台文件，提出不强制要求逾期90天以上的贷款计入不良。这虽能防止资产质量指标急剧恶化，但也会导致监管标准模糊和指标数据失真，不利于监管部门掌握实情，政策得失有待商榷。

六、结论和政策建议

（一）主要结论

本文创新提出宏观审慎政策框架下监管容忍度管理问题，研究了宏观审慎政策框架下监管容忍度的内涵、实施途径和作用机理，分析了监管容忍度的管理要素和操作空间，总结了新冠肺炎疫情期间监管容忍度的国际实践，评估了我国政策现状、具体实践和存在的问题。研究发现：

第一，适时调整监管容忍度是实现监管目标的重要手段。实施监管容忍度管理并不是放低金融监管标准，而是监管部门在应对外部冲击和金融风险的特殊情境下，为实现政策目标，在现有制度框架内灵活运用处置手段，合理调整监管容忍度，为金融机构防控风险、抵御冲击和稳健运行创造适宜外部环境的一种监管策略。监管部门适时调整监管容忍度，有利于更好地实现维护稳定和促进发展之间的平衡。

第二，与微观审慎监管相比，宏观审慎政策框架为监管容忍度管理提供了更多维度、更加系统和更为灵活的政策工具。在宏观审慎政策框架下，监管部门既可运用逆周期资本缓冲等工具的内在弹性，开展逆周期调节；也可通过调整监管政策“缓冲期”，以时间换空间；还可通过审慎采取监管行动，减轻金融机构合规压力。监管部门综合使用这三条途径可动态调节监管容忍度，发挥防范系统性金融风险、增强金融体系应对冲击能力、促进实体经济复苏及强化政策协同的作用。

第三，在宏观审慎政策框架下，监管容忍措施的触发与退出、尺度边界的把握、政策信誉的维护等是实施监管容忍度管理的核心问题。通过审视监管容忍度管理的早期实践，以及在新冠肺炎疫情期间国际上新的探索，可以发现，监管容忍不是一味放松，而是要超越微观审慎监管思维，在宏观审慎政策框架下统筹考虑监管容忍度管理要素、操作空间和具体实施等问题，并从多个方面体现出对“度”的把握。概括而言，及时触发和退出监管容忍是基础，精准把握监管容忍力度是关键，切实维护政策信誉是底线。

（二）政策建议

1.健全完善监管容忍度管理机制。一是完善政策框架。目标上，明确监管容忍度管理目的是防范系统性金融风险、维护金融稳定。实施上，将监管容忍度管理限定在宏观审慎政策框架内，充分利用政策框架内在调整空间工具灵活性，通过逆周期调节、审慎行动等方式动态调整监管容忍度，避免修改监管规则等突破政策框架的行为。二是明确实施主体。由宏观审慎管理部门负责监管容忍度统筹管理。横向上发挥人民银行宏观审慎管理职能，对监管容忍的方式、程度进行统筹把握，并协调各有关部门具体实施；纵向上加强中央统一管理，避免地方乱用、滥用监管容忍措施。三是健全规章制度。以修订《人民银行法》等为契机，健全完善宏观审慎政策相关规定，为监管容忍度管理提供制度保障和操作指引，增强规范性和透明度。

2.综合运用多种监管容忍度实施方式。结合政策工具建立、缓冲积累等情况，探索多途径、多方式开展监管容忍度管理。一是在运用政策工具内在弹性方面，从用好现有工具和补充新工具入手，完善逆周期资本缓冲管理，探索应用系统性风险缓冲、贷款收入比等工具，加强对现有工具宏观审慎功能的开发，不断拓展监管容忍度管理的操作空间。二是在调整政策缓冲期方面，参考国际标准制定机构相关指引，结合我国实际，审慎暂停或延缓部分监管规定执行，稳妥引入过渡期安排，适度减轻金融机构合规压力。三是在审慎采取监管行动方面，灵活安排日常监管和问题整改，做到监管资源合理配置、风险化解择机而动、违规问题差别对待；同时，加强对审慎行动的管理和指导，统筹处理好规则行事和相机抉择的关系，提升政策行动科学化水平。

3.多维度把握监管容忍尺度。一是在幅度上，以遵循宏观审慎最低要求为前提。缓冲释放和监管行动调整均应在宏观审慎政策框架允许范围内进行，合理运用好已经积累的缓冲和政策工具的内在弹性，不应突破最低监管标准。二是在时间上，明确设定触发和退出机制。触发方面，可参照国际标准和相关经验，建立系统性金融风险监测指标和收紧与放松反应机制，准确把握监管容忍启动时机；退出方面，通过设定日落条款等方式，明确政策退出机制，避免监管容忍常态化。三是在范围上，准确框定适用对象。根据系统重要性、经济贡献度等因素，合理选定监管容忍对象和范围，防止监管容忍扩大化引发道德风险。

4.切实遵循监管容忍度管理的基本原则。监管容忍度是一把“双刃剑”，在实施中应注重把握以下原则。一是维护政策信誉，防止突破底线。实施监管容忍度管理，不应改变监管规则和突破最低监管标准，特别是应防止修改监管指标等短视行为，确保监管政策的连续性和有效性，维护监管权威。二是加强信息沟通，做好预期管理。通过发表公开声明、明确政策时限等方式，向市场传递清晰信号，防止金融机构将监管容忍政策理解为长期安排，同时避免政策突然退出引发市场动荡，稳定市场预期，维护市场信心。三是注重政策协调，形成政策合力。宏观审慎政策与微观审慎政策、货币政策等既各有侧重，又相辅相成，实践中应通过行政协调等手段加强沟通与合作，避免政策叠加和冲突。

5.着力提升疫情期间监管容忍度管理的有效性、针对性和前瞻性。新冠肺炎疫情发生后，金融体系面临外部冲击风险、经济衰退风险、流动性泛滥风险，以及不良资产集中暴露风险等多重挑战，监管部门应从以下几方面把握监管容忍度：一是及时果断调整监管容忍度，增强金融机构应对冲击能力。针对疫情冲击，监管部门应敏锐判断，在宏观审慎政策框架下及时、有效提高监管容忍度，避免风险集中暴露，增强金融体系弹性和韧性。二是加强政策协调，确保提高监管容忍度所释放资源流向实体经济。在通过临时调低资本要求、流动性要求等方式增加金融机构可用资金的同时，应辅以暂停资本分配、加大政府担保力度等措施，提升金融机构利用缓冲支持实体经济的意愿，促进实体经济恢复和增长。三是增强监管容忍度管理的针对性，实行差异化监管。按照区别对待、有收有放原则，根据各部门经济贡献度和受影响程度设置监管容忍度。特别是，对于关系国计民生、疫情防控、民营小微企业等特定领域的金融业务，应适当提升监管容忍度，增强信贷支持；而对于房地产等易于形成资产泡沫的部门，还是应坚持严格的监管标准，防止催生新一轮泡沫。四是超前研究监管容忍度的收紧策略，实现动态调整、有序退出。根据经济周期变化和金融风险判断动态调整监管容忍度水平，在经济恢复期以合适的方式逐步使监管容忍度回归常态。