“三变”改革促进乡村振兴的理论逻辑及实践模式研究※

○邵腾伟 钟汶君

重庆工商大学长江上游经济研究中心 重庆 400060

党的十九届六中全会主张深化农村改革，有序促进乡村振兴，携手共同富裕。习近平总书记指出，当前我国已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段，但同时需要注意到，发展不充分不平衡问题仍然突出，促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村，共同富裕的重点和难点在于实现农民财富增长。“三变”改革是新时代破解我国“三农”问题的新式武器，有益于农村集体经济发展、经营体制完善、共同富裕、城乡统筹发展。党中央非常重视“三变”改革，2017年至2022年的中央一号文件几乎都对“三变”改革有工作部署。

从2015年提出“三变”改革以来，“三变”改革促进乡村振兴被学术界深入研究，并获得丰硕成果。已有文献集中于四个方面。一是“三变”改革促乡村振兴的内在逻辑研究。在我国农村“分得充分、统得不够”的大背景下，“三变”改革发挥了集体经济统分结合的双层经营体制优势；“三变”改革是对农村改革的“第二次飞跃”，对农村改革提出新的改革方向。二是“三变”改革促乡村振兴的改革成效研究。部分学者认为“三变”改革是乡村振兴的重要抓手，主要包括：盘活资源，激发动力；收入多元化，增加财产性收入；创新帮扶机制；壮大集体经济。三是“三变”改革促乡村振兴的困境研究。主观意愿方面：部分农民思想落后，对“三变”存有忧虑；分成收益低，农民入股意愿不高；农业生产周期长，分红报答迟缓；资金整合难度较大。客观条件方面：从业项目难、农产品滞销、职业经理人难寻、财务信任难、利润分配不合理；环境破坏严重；资源资产确权登记问题、乡村议价评估机制缺乏问题、退股机制问题。四是“三变”改革促乡村振兴的对策建议研究。既有研究主要从完善制度、防范风险、量化股权、凝聚乡贤、股权激励、培育经营主体、加强金融支持等方面为“三变”改革建言献策。

已有的相关研究表明，农村“三变”改革发展迅速，但是“三变”改革在理论与实践中仍然存在诸多困难亟待处理。

一、“三变”改革促进乡村振兴的理论基础

（一）“三变”改革促进乡村振兴的主要做法

1.深化农村产权改革。一是做好土地确权登记工作，重点解决农村土地权属不明等遗留难题，完善农村资产经营承包权制度，严格按照经营承包合同、权属证书等落实承包经营权制度的改革。二是逐步推进农村“三变”权属改革工作，明晰三权权属，通过落实所有权、巩固承包权、激活经营权，探索“要素变股权、村民当股民、收入加分红”的要素流转创收机制，加快农村权属制度改革步伐。三是建立股权交易平台，搭建股权流动平台，引导股权根据市场的波动进行合法合规交易，同时搭建监督机制，确保股权交易合理化、合规化、合法化、公平化、公正化、透明化。四是推进农村资产抵押贷款工作，探索“三变”+土地承包经营权、“三变”+农村宅基地、“三变”+三权证书、“三变”+生产设备等抵押贷款模式。

2.深化资产量化工作。一是指导登记赋码。按照农业农村部颁布的农村集体资产的登记原则，对“三变”改革中涉及的集体资产登记赋码，并对集体资产颁发《农村集体经济组织登记证》证书。二是开展财产的清查核实工作，政府、村集体和第三方企业通过聘用第三方机构（国资委）按照“财物清理、资产核查、资源查实、备案注册、产权清晰”等清查举措，对农村资产进行仔细核查,健全农村产权交易和资产评估体系，提高土地价值评估人员专业水平和工作效率，提供相对公允的资产价值评估报告。三是界定“三变”成员身份，成立农村“三变”改革成员确认小组，依据村集体的现实情况因地制宜进行身份确认，对成员界定不清问题进行处理。各村成员认定办法送达政府审核备案，“三变”改革成员确认小组编制村集体“三变”成员花名册，经乡镇政府上报后登记备案。四是股份制改革，按照“清产核资、界定成员、量化资产、设置股权、颁证到户（人）”的要求拟定农村集体、农户与第三方主体之间的股权合同，让农民清晰股权比例。

3.深化农村股份制改革。一是培育壮大新型经营主体，促进有精力、有头脑、有技术的人员返乡、自主创业，推动新型经营主体与村集体经济组织进行多种类型的股份制合作。二是发展具有乡土特色的支柱性产业，立足于美丽乡村的独特优势，深挖美丽乡村的多元化功能，筛选符合当地优势条件的种植业、加工业、旅游业，以“延链补链”建设项目为指引，打造特色产业项目优化升级。三是推进股份制改革。在量化核资的基础上，村民与农村集体将集体资源、集体资产、自有资产、农村扶持资金、农村基础设施建设专项资金等转变为村集体和村民的股金，通过契约合同入股，确定股权比例，打造公司与农户利益共同体。

（二）“三变”改革促进乡村振兴的理论渊源

“三变”改革实现了资金、资源、劳动、管理、知识等要素在城市和乡村之间的合理分配，使得初次分配兼顾了“公平”与“效率”，实现了所有制变革，搭建资源、管理等要素资本化转变为所有者股份的制度安排，从而有利于实现共同富裕。各个生产要素资本化所获得的边际收益相等状态就是生产要素资本化的均衡收益状态，这种均衡收益状态能够激发农村生产活力，从而实现乡村振兴。然而劳动力、技术、知识与管理等要素是否能够资本化是我们应该研究的重点问题。从资金要素资本化方面看。劳动者股份化的前提条件是劳动力能否成为资本。在马克思政治经济学中认为劳动力不能资本化，是因为在生产资料私有制的资本主义社会中，劳动力不可能变成广大劳动者的资本。然而，在生产资料公有制的社会主义国家中，国家代表广大工人阶级的根本利益，使得劳动力转化为劳动者资本成为可能。劳动力能股份化是因为劳动力资本能承担责任，又能实现价值。从技术要素资本化角度看，新知识、新技术、新管理的逐步运用，使得个人劳动生产率得到相对提高，成为超额剩余价值的重要组成部分。资本是新技术、新方法运用的前提条件，超额剩余价值的形成主要是由于技术要素带来的劳动效率的提高，技术要素被资本所购买和运用是技术要素实现价值和价值增值的重要原因，为技术要素成为资本提供了充分的理论依据。从知识、管理要素资本化角度看，社会价值并不能被知识和管理要素所创造，但是社会价值能够被知识劳动和管理劳动所创造。从本质上说，知识和管理要素就是知识劳动和管理劳动。知识劳动与管理劳动的运用能够使得劳动效率提高，从而创造超额剩余价值。知识、管理要素能够视为资本化的理论依据是因为具有价值与增值两大特点。

经济增长过程离不开资金、技术、管理等各要素资本的有机结合，农村生产函数可表示为:Y=F(N,K)，其中Y代表农村经济总量，N代表劳动力资本，K代表资本要素。K=K1+K2，其中K1是指农村的自有资本（包括资源要素资本、资产资本等），K2是指从城市向农村转移的资本（包括资金资本、管理资本、技术资本等）。根据生产要素规模报酬不变的假定，农村生产函数可表示为：

投资（新资本）和折旧（资本的损失）对于资本积累具有重大影响。因此本文假定资本存量中的折旧具有一个固定比率δ(0＜δ＜1）,人口增长率为n，且储蓄能有效地转化为投资，农村的社会储蓄函数为S=sY，s为储蓄率。则有：

上式两边同时除以N，可以得到：

进而得到：

从上式中我们可以得出以下结论：农村资本深化=农村人均投资+外来投资-资本广化。在三变改革中首先盘活了农村自有资源要素资本和资产资本，使得sf(k)大幅度增加，从而使得农村人均投资大幅增加；其次是大量的资本从城市向农村转移，使得k2大幅度提高,增加了农村资本增量，但是在短时间内农村的人口与资本折旧不会有大幅度的增加。在sf(k)与k2大幅度提高，人口与资本折旧在短时间不变化的情况下，农村资本不断深化。

（三）“三变”改革促进乡村振兴的逻辑机理

“三变”改革与乡村振兴从本质上来讲具有很强的内在联系。乡村振兴作为农村发展的全局性指导，需要“三变”改革作为农村发展的总抓手（如图1所示）。

1.发展目标的一致性。“三变”改革与乡村振兴的共同出发点是为了实现我国的农业农村现代化。“三变”改革的实质是以农村产权制度为突破口，在充分保障农户权益的前提下，完成对闲置资源的优化配置，为促进乡村振兴打下牢固地基。乡村振兴的出发点和落脚点是为了调整我国经济发展步调，使得农业农村的发展顺应现代化发展需要。

2.统领力量的一致性。社会实践已经表明，“三变”改革效果突出的地方一定具有强有力的各级党组织领导。十九大提出的乡村振兴是中国共产党针对我国“三农”问题提出的具有中国特色的农村发展模式，为世界落后贫困地区的发展提供了中国智慧、中国力量、中国方案。因此中国共产党是“三变”改革与乡村振兴最根本的领导力量与决定力量。

3.作用主体的一致性。“三变”改革中的股民变股东使得农民从被动参与向深度融合转变，改变农户的投资方式、就业方式和收入方式，兑现了农户能够从产业链和价值链中共享收益的承诺，使农户收益多元化。乡村振兴战略的主要目标是实现共同富裕，乡村振兴就是针对我国农村实际情况提出的符合我国农村发展的中国方法。

4.政策内容的互补与一致性。“三变”改革通过不断探索总结新的农村发展模式，立足于美丽农村，深挖美丽农村的多元化因素，搭建以农业现代化为主体，三产融合为载体的乡村产业体系，做大做强农村实体经济，为乡村振兴提供源源不断的经济动能。而乡村振兴作为国家层面的宏观政策，总领着农村发展方向，对于“三变”改革具有引领作用。

（四）“三变”改革促乡村振兴的价值蕴意

1.“三变”促农业振兴。习近平总书记指出“农业的发展不仅是单纯涉及产业产量，关系着农民增收、农村发展的社会问题，也是涉及农村稳定乃至国家稳定的战略性问题”。“三变”改革的实施催生了新的产业，推进了农村产业区域化布局、专业化生产、一体化经营、企业化管理、社会化服务水平，进而获得规模经济、分工经济和范围经济，降低农业成本，改变了农业农村产业结构，促使农业农村现代化发展，探索了新时期农村新的发展模式，为推动乡村振兴战略奠定了坚实的基础。如中科院武汉猕猴桃研究所为贵州省六盘水市水城区米萝俄戛村的猕猴桃产业园提供了强有力的技术支撑，从而实现了猕猴桃产业园从产品滞销向产品脱销的飞跃。

2.“三变”促农民富裕。习近平总书记指出乡村振兴需要全国人民携手共建全面小康社会，不能落下一人，不能放弃一户。“三变”改革首先在资产量化入股阶段，着重向穷困农户倾斜，促进贫困农民从被动参与向主动参与转变，实现扶贫方式从“被动输血”向“主动供血”转变。“三变”改革的实施促使城市中的管理人才、技术、资金要素向农村渗透，改变了城乡发展要素单向流动的状况，从而提高了农民的整体素质，使得新生代农民适应了现代化农业的新要求，同时改变农户的投资方式、就业方式和收入方式，兑现了农户能够从产业链和价值链中共享收益的承诺，使农户收益多元化。如六盘水市完成953个村（居）2,719,124人的成员身份确认，完成953个村（居）的股份量化，量化集体资产总额151,893万元，组建村级股份经济合作社953个并全部登记赋码。

3.“三变”促美丽乡村。2013年9月，习近平主席在纳扎尔己耶夫大学讲到，农村发展的前提是实现绿色农村、生态农村、美丽农村，在发展农业农村现代化时，牢记绿色发展理念。“三变”改革首先立足于各美丽乡村的独特优势，深度挖掘美丽农村的多元化功能，满足当前日益扩大的农事体验教育、乡村休闲养生、乡土特色旅游等社会需求，大力发展传承乡土文明的农村生态经济。其次是农村发展生态经济，使得乡村搁置的文化资源、自然资源、富余劳动力被盘活，社会各种生产要素价值得以充分发挥，利用了美丽乡村的独特优势。例如贵州省水城县百车河村，发展农村旅游业，使得六盘水市盘州市舍烹村成为旅游胜地，截至目前，舍烹村娘娘山园区已经开办农家乐20家、农家旅馆12家、农家超市5家，实现营业收入50万元，其中绝大部分都是由农户独自承包经营。

二、“三变”改革促进乡村振兴的实践进展

（一）“三变”改革的时代背景

1.农村经营体制遇到新挑战。中国广大的农村地区资源闲置、资产空置等问题频出，其根本问题在于：投资渠道多，资金不集中，而且资源分散难以整合，规模效应无法形成；农村务工人员众多，且生产经营活动多以家庭为单位，导致农村闲置和浪费资源现象非常严重，小生产与大市场的矛盾突出。

2.生态宜居遇到新挑战。受到贫困落后与教育滞后并存、经济发展与生态保护并存、素质低下与基础公共设施落后并存等现象制约，农村贫困存在程度深、范围广、人口多等特点，且主要存在于自然灾害频繁发生的深山区、石山区。根据国家应急管理局的统计数据，全国农村受自然灾害影响的直接经济损失高达76.1亿元，乡村振兴任务十分艰巨。

3.乡村社会治理遇到新挑战。不少地方由于大量青年劳动力外出务工，空巢老人、留守儿童、空心村现象十分严重，从而导致村民自治制度失灵和乡村治理失序。因此，如何实现农村地区经济持续发展，提高农村居民收入，用利益保障机制解决乡村社会治理问题，是摆在我们面前的又一重大课题。据相关统计，农村人口过去10年减少了2.36亿，常住人口率为36.11%。

4.共同富裕遇到新挑战。从城乡收入差距上看，改革开放以来，我国城乡居民收入显著增长，尤其是脱贫攻坚与乡村振兴政策的实施，城乡收入差距有缩小趋势，但仍然不可忽视。从地区之间收入差距上看，改革开放以来，我国实行“先富带后富，然后共同富裕”的政策，“先富”与“后富”差距逐渐拉大（如图2所示）。从收入分配上看，目前我国农民人均财产性收入仅为城镇居民的7%左右，增加农民财产性收入是我国促进乡村振兴与共同富裕的重要努力方向。

（二）“三变”改革的历史进程

1.起 源 阶 段（1991—2014年）。1991年11月，十三届八中全会提出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，全会中决议把家庭联产承包为主的责任制、统分相结合的双层经营主体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。至此国家逐次完备以“统”与“分”相对固定的利益联结机制和双层经营体制，为“三变”改革的落实提供了优良的土壤。2013年召开的中央农村工作会议中提出要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

2.探索阶段（2014—2015年）。2013年，贵州省提出“人、钱、地”相融合的新农村集体经济发展模式。随后，六盘水市出台一系列文件，如推进土地确权登记颁证、集体“三资”核查工作，为有效推进“三变”改革落实奠定了坚实地基。六盘水市委市政府经过深入调研、全面总结、提炼概括，于2014年底在实践总结的基础上提出了“三转”改革，即“产权转股权、资金转股金、农村转股民”，并于次年3月将“三转”改革补充完善为“资源变股权、资金变股金、农民变股民”，农村“三变”改革第一次被正式提炼出来。

3.发展成熟阶段（2015—2017年）。2015年11月，在党中央的扶贫工作会上，习近平总书记高度重视农村扶贫工作，并作出重要指示。随后，六盘水市为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，将农村“三变”改革最终定义为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。在2015年底的中央农村工作会议上，时任中央政治局委员、国务院副总理汪洋同志提出要充分发挥“三变”改革在农业农村现代化发展中的作用，盘活农村闲置资源，实现农业强、农村美、农民富。

4.推广阶段（2017年至今）。党中央极其重视“三变”改革，2017—2021年的中央一号文件几乎都对“三变”改革有工作部署。国家极其重视六盘水农村“三变”改革经验，积极探索农村集体发展新模式、新实现形式与新运行机制，加快了农村“三变”改革向全国范围推广的进程。在中央和各级政府的支持下，六盘水市农村“三变”改革的经验和模式在全国迅速发展成长。

（三）“三变”改革的初步成效

2015年以来，政府有关部门对于农村集体产权制度改革展开了五次试点，截至2020年底，重庆、安徽、广西、宁夏等17个省市向党中央、国务院报告“三变”改革基本落实。全国完成农村集体产权制度改革的单位共有59.5万个，全国无集体经济经营收入村由2014年的32.3万个减少到2019年的16.0万个。村均收入超过102.52万元，股东人均分红364元。截至2021年初，全国已有299.2万个量产核资单位结束了数据上报工作，农村的量产核资工作基本完成，查清的农村量产核资的实际账户资产额度为6.5万亿元，其中经营性与非经营性资产分别为3.1万亿元和3.4万亿元；集体资源性资产总面积65.5亿亩，涉及行政村集体36万个，辐射6亿人。本文主要从五个方面探讨三变改革促乡村振兴的成效：

一是“三变”改革促产业兴旺。农村“三变”改革贯彻落实一方面催生新的农村产业，聚集资源要素、发掘功能价值、丰富业态类型，构建“三产”融合的乡村产业体系；另一方面延伸乡村产业体系，享有产业链中的规模、分工、范围经济，实现农村产业由“产业扶贫”向“产业兴旺”转变。截至2020年底，我国农业生产总产值超过10万亿元，农副产品加工业总产值超过23.2万亿元，农事体验教育、乡村休闲养生、乡土特色旅游、农村电商等产业总产值超3万亿元。

二是“三变”改革促生态宜居。农村“三变”改革深入贯彻落实新发展理念，一方面，坚持合理规划，改造美丽乡村的理念，立足于美丽乡村的独特优势，深度挖掘美丽农村的多元功能，打造生态、生活、生产和谐统一，以及自然优美的乡村环境；另一方面，促使政府积极完善农村基础设施建设，完善农村电网、路网、水网等基础设施，提升为民服务能力和水平。截至2020年底，全国已经有超过90%的行政村实行了生活垃圾与生活污水处理，全国的农村几乎都展开了卫生清理工作。

三是“三变”改革促乡风文明。一方面，“三变”改革的实施使得农村居民积极主动参与本村建设，吸引更多外出人员返乡创业，促进劳动力向乡村回流；另一方面，“三变”改革大力实施文化惠民工程，宣扬新时代中国特色社会主义制度，弘扬中国传统文化，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，使得农村焕发一新。

四是“三变”改革促治理有效。“三变”改革在具体的落实中科学合理拟定责任目标，完善考核目标与体系，搭建常态化约谈与问责制度，确保乡村有效治理；积极发挥了党组织对于农村的领导作用，择优选出乡村振兴工作人员，建立了有效的乡村治理体系。截至2020年底，全国已有超过17.2万个乡村振兴工作队，在岗乡村干部超过56.3万人。

五是“三变”改革促共同富裕。一方面，增加农民的财产性收入。“三变”改革首先把土地、农房、资金等闲置或低效利用的资源入股集体经济、合作社或企业等新型经营主体获得保底分红，同时改善农村基础设施和公共服务，提高村域资产稀缺性，实现资产溢价增收。另一方面，增加工资性收入和经营性收入。农民参与“三变”改革后会将土地入股新型经营主体，或就近到新型经营主体打工，或外出进入城市打工，大幅度增加工资性收入；农户兜售农副产品，在新型经营主体辐射下获得生产性服务和销售带动，降本扩销增收。

（四）“三变”改革的试点模式

全国各地对三变改革都做了诸多探索，涌现出了许多典型案例，本文根据主导模式的不同，划分了三种改革模式，分别是河南省南阳市唐河县代表的政府主导型改革模式、贵州省六盘水代表的市场主导型改革模式、重庆市开州区代表的政府与市场共同主导的改革模式，然后基于“三产权属—改革方式—改革成效”的剖析架构对“三变”改革进行解析。

1.政府主导型模式——以河南省南阳市唐河县为例。三权权属:唐河县文峰街道的产权制度改革是让农村集体拥有所有权、承包权、经营权，农村居民拥有收益权。改革方式：一是唐河县文峰街道按照实际情况与发展方向将社区划分为无耕地社区、城市内社区、郊区社区；二是建立领导“三变”的基层党组织部门，根据实际情况建立了多领域的联合工作小组，明晰了职能目标，切实推进社区的“三变”改革工作；三是建立产业园区，承接低端的产业转移，成立了土地股份合作社，抢抓该地区的项目建设。改革成效：一是农民增收，农民每月能拿到2000元左右的工资性收入，获得每亩400元左右的租金收入，获得每年1200元的资产性收入；二是激发市场活力，盘活闲置资源，盘活竹木市场、水果市场两大市场，发动农户积极参与入股。

2.市场主导型模式——以贵州六盘水为例。三权权属：贵州的产权制度改革是村集体拥有所有权，村民拥有承包权，企业拥有经营权，收益权归企业与村民共同享有。改革方式：一是采用“稳定收益+利润分红”模式，鼓励农民以房屋、土地、林地等资产量化入股，农户在获得稳定收入的同时参与利润分红；二是采取“网格化股权分红”模式，公司提供相应的技术、资源、资金等，依据农户的技术、管理等能力，进行土地收益划分，农户将获得土地收益的30%；三是企业主动优先雇佣本地区的劳动力参与劳作，积极倡导贫困农民以土地、房屋、现金等量化入股。改革成效：一是采取“稳定收益+利润分红”模式与“网格化股权分红”模式相结合，使得农民获得稳定年分红和利润分红；二是对农户进行专业培养，提高农户的专业化水平，以适应现代化农业的要求，实现农村经济由粗放型经济向集约化、标准化、规模化经济转变。

3.政府和市场相结合模式——以重庆市开州区福德村为例。三权权属:重庆产权制度改革是集体拥有所有权，企业拥有承包权、经营权，村集体、村民、企业三方入股，收益权归企业、村民与村集体共同享有。改革方式：一是按照“政府补贴、企业贡献、合作社支持”的方法建立风险金，当市场风险较大，收益难以保障时，风险资金进行兜底；二是实行土地量化入股，发展以现代种植为主要发展对象的产业结构，实现产业协作与农村治理并行的新格局；三是出台“三变”改革的激励政策，对农户的专业技能与知识进行评估，激励专业化、现代化农户参与农事耕作，参与社会保险制度。改革成效：一是实现农村收入多元化，该村确认集体经济组织成员1401户、5212人，设置个人股5212股，实现了由农民向股民的身份转变；二是立足于美丽乡村的独特优势，深度挖掘美丽农村的多元功能，打造生态、生活、生产和谐统一，自然优美的乡村环境。

上述三种主导模式在产权制度和改革绩效有明显的一致性，均是在明晰产权归属与产能归属的前提下进行，都对巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴起重要作用。三种改革模式的差异主要体现在改革实现方式上，是由主导改革的主体和经营主体不同所引起的（见表1）。政府主导的改革模式中，主导者是政府机构；市场主导的改革模式中，主导者是第三方企业；政府和企业相结合的模式中，主导者是政府与企业。三种模式对于企业的管理制度、管理者素质、土地流转规模、市场化水平等都提出了不同的要求。政府主导模式中，村集体负责合作社的运营与管理，对于合作社负责人的素质要求较高，合作社负责人不仅需要较高的管理素养，而且还应具备一定的开拓市场能力和抵御风险的能力。这种模式的显著缺点是领导可能追求地方政绩，缺乏对企业长期发展的思考。因此，该种模式的农村改革可以选择经济欠发达，但是负责人素质较高的地区，对于企业的发展具有长远的规划。市场主导模式中，需要农户对土地进行充分流转，企业进行规模化生产，职业经理负责企业的日常运营管理，这种模式首先需要土地、林地等生产要素流转充分，其次需要管理者拥有抵御风险和生产、销售能力，最后需要良好的市场环境。这种模式的显著缺点是受企业和市场风险的影响大，同时管理者更加注重企业利益，对于保障农民的利益缺乏动力。因此该模式适用于生产要素流转充分，市场化水平和管理者素质高的地区。政府与市场相结合模式中，设立制度规范的现代企业进行生产经营，因而要求企业内部的管理架构清晰和市场环境较好。这种模式同样受市场风险的影响，难以保证收入的持续性，并且政府与第三方经营主体的发展目标可能存在偏差。

表1 “三变”改革模式比较

（五）“三变”改革的经验总结

1.深化农村股权量化改革。首先，对农村集体资产进行清查，落实土地确权、“三权”分置等产权制度，完善承包经营合同、登记书、权属证书等登记制度，科学合理地查实农村实有资产，明确其入股资产体量与数量。其次，合理进行资产量化，对于已经核查的资产，聘请第三方机构（国资委）按照“统一标准、市场定价、严格监督”等评估标准，对集体资产量化评估，提供相对公允的评估价值。再者，量化股权，农村集体与农民通过扶贫资金、村集体资源、科学技术、劳动力作价等方式入股，第三方经营主体通过技术、管理、资金入股发展多种形式的股份合作形式。最后，建立股权交易平台，搭建股权流动平台，引导股权根据市场波动有序进行合法合规交易，同时搭建监督机构，确保股权交易合理化、合规化、合法化、公平化、公正化、透明化。

2.切实维护农民的切身利益。改革必须尊重农民意愿，赋予农民群众充分的改革知情权、参与权、选择权、决定权,提高他们对改革未来愿景的意识，切实维护农民的合法权益，增强农民的改革获得感。可以通过科学量化核资、搭建风险兜底机制、构建股权进入与退出机制、完善社会保障体系等措施提高农民的改革获得感，为推进资产入股奠定基础。推行入股政策，通过社员土地作价、社会资金、村集体投入、科学技术、劳动力作价等方式入股，创建企业与农民利益共同体。

3.强化经营主体的带动作用。在农村“三变”过程中，常常出现工程烂尾现象，占用大量耕地，造成资源浪费。首先，需要引进规模大、实力强、市场竞争优势明显的企业或合作社转型转产投入农业领域,为“三变”提供优秀且有力的承接载体。其次，新型经营主体加快机械化、数字化、智能化转型升级，使得农产品搭乘线上经济的快车，依靠电商平台的发展，实现农产品从线下到线上的转变，丰富农副产品多元化营销模式，建立健全品牌营销机制。最后，完善现代企业制度，搭建现代企业管理与法人治理架构，完善议事、监督管理机制。

三、“三变”改革促进乡村振兴存在的问题

（一）政府的主导作用不强

一是各级地方政府对于“三变”改革的支持和投入有待提高，基层乡镇政府人才匮乏，尤其是农村干部班子存在能力不足问题，使得农村治理体系混乱。二是改革的配套措施不完善。地方政府对于土地流转、“三权”分置等政策的推行不够彻底，部分地方财政扶贫资金依旧以项目发放，资金使用率低下，缺少资金监管，导致国有资产流失。如2019年5月，山东临沂兰陵县公安局破获串通投标案，犯罪人员为了承揽废弃地复垦项目，伙同科长周某，在投标过程中串通投标数额，导致大量国有资产流失。三是资产量化评估体系不健全。资产的量化评估缺乏专门的行政监管部门、权威的资产评估机构、统一的资产评估标准化流程和专业的评估人员，导致资产量化人为评估严重，资产入股被严重“高估”或者“低估”，甚至出现通过虚报项目、空列股份、改变股权，以及隐藏利润等方式套取财政资金、侵占集体和农民合法利益。如湖南彬州市纪委监委发现水口镇某合作社以虚假资料申报蛋鸡养殖扩建项目套取财政扶持资金130万元，扶贫资金使用存在安全隐患，其主要原因是职能部门存在监管措施不细、内部监督指导不到位等问题，职能部门间协调沟通不够，未形成互联互通监督格局。四是资产股权量化体系不健全。没有专门的股权交易平台，股权进入、退出机制不完全，导致农户对于“三变”股权量化心存担忧。五是法律体系不完善。现行法律法规对于量化核资、抵押贷款、股权交易、股权进入退出并无明确规定，导致“三变”改革过程中存在无法可依、无法可用的局面。

（二）村集体的纽带作用不显著

一是乡镇基层对于“三变”改革缺乏深入理解。部分基层人员对于“三变”改革认识不足，部分村干部缺乏敢于开拓创新的魄力，村内的产业规划、项目选择并未征求村民同意，也未得到上级的充分支持。二是集体权属不明确。村民委员会与集体组织想要功绩但是不想承担相应的风险，导致资产清查和确权难度增加；农村资产产权不清晰、资产评估不完善、资产监督不规范，导致农村集体资产“折股量化”困难。三是项目选择不合理。项目选择面临农村青壮年劳动力流失严重、专业技术人才相对缺乏、资金整合困难、投资风险评估缺乏等问题，导致先进科技的大规模运用受到制约。现有的产业项目选择缺乏当地特色、产品同质化，导致产品不受消费者青睐，农产品相对过剩，产品辨识度不高。例如，贵州省贵阳市息烽县乡村旅游业发展走入重复建设、轻乡土文化环境营造的误区，片面追求现代化，却忽视自然风景的开发，导致旅游过后的体验是大量产品单一化、服务简单化、模式同质化、规范表面化，成为息烽县乡村旅游发展的“硬伤”，大量的农家乐、旅游度假村倒闭。四是集体资产缺乏监管。在集体经济中可能存在主要负责人贪污腐败现象，严重损害村集体共同利益，虽然有第三方机构进行监督，但村民仍然担忧村集体主要负责人在采购物品时存在吃回扣、乱报发票等问题。

（三）机构的帮扶作用不强

一是融资门槛高。新型经营企业规模小、经济效益低，企业达不到银行的贷款门槛。以某养殖企业为例，向金融机构申请贷款500万元，需要缴纳5%的保证金，还需要缴纳1.68%的担保费,明显高于其他企业的贷款利率。二是保险机构的保险品种少。由于“三变”项目多属于农业产业，周期长、回报慢、自然风险和市场风险大，农民普遍风险意识薄弱，缺乏运用现有机制规避风险的意识，而且商业保险机构农业保险种类缺乏，农户通常不会运用保险机制分担市场风险。三是缺乏专门的资产监管部门。部分人员通过虚报项目、空列股份、改变股权、隐藏利润等方式套取财政资金、侵占集体和农民合法利益，导致农户与村集体利益受损。

（四）经营主体的辐射能力不足

一是增量不足。“三变”项目大多处于偏远农村山区，经济效率低下、经营风险高，社会既有闲置资源不愿向偏远山区转移，新型经营主体难以吸引到能捕捉市场需求、拓展市场渠道、掌握现代科技、善于经营管理、精通财务管理等方面的专业人才，因此新型经营主体在农村缺乏滋生土壤。根据国家工商总局公布的数据，2020年的新增乡村企业数量为17.1万户，新增市场主体2502万户，新增乡村企业仅占新增市场经营主体的0.68%。二是存量不足。一些经营主体过度依赖“输血”，一旦财政投入减少或撤出，就会面临较大的经营风险，而且经营主体产业选择盲目跟风，产业链条短，单品数量少，经营成本高，经营主体倒闭甚多。三是质量不足。经营主体的实力不强，经营规模和盈利规模不足，企业缺乏流动资金，无法保障正常经营活动，同时一些合作社风险意识薄弱，缺乏运用现有机制规避自然灾害和市场波动的意识，“谷贱伤农”、因灾返贫时有发生。根据银保监会数据，2017—2019年，我国农业保险深度分别为0.77%、0.88%和0.97%，远低于发达地区的农业保险深度。尽管有些地区产业获得了发展，但是由于农村企业规模小，商品趋同化严重，导致企业产销成本居高不下，企业的辐射能力弱。

（五）农民的主体地位不明显

一是认识不足。部分农村居民对政策缺乏足够的认识与理解，未能主动参与到改革队伍中来，他们并未认识到“三变”改革能够带来工资收入和财产性收入增加；部分农村居民对于“三变”改革的信心不足，村民担忧村集体主要负责人在采购物品时吃回扣、乱报发票，损害村集体共同利益；部分农村居民认为“三变”改革是国家对于贫困人员的专属，大多数农民对于“三变”改革抱着无所谓的态度。二是主人翁意识不强。农村合作社通常由少数管理者管理，由于农户的股份稀少，鲜有参与管理的机会，缺少当家作主的实感，对“三变”改革抱无所谓的态度，农户甚至对自己的土地入股折算金、股份和收益都不清楚。三是法律意识与维权意识不强。农民的法律意识和维权意识淡薄，当“三变”改革中农民的权益受到严重侵害的时候，农民不会运用法律维护自己的合法权益，甚至误认为“三变”改革是政府推动实施，即便运用法律手段也不能维护自己的权益。

四、深化“三变”改革促进乡村振兴的路径优化

（一）发挥政府的主导作用

一是政府加强对“三变”改革实施过程的监督管理，保障政策的连贯性与系统性，建立专门的政府负责机构，围绕完善农村确权登记制度、农村集体资产股份合作机制、农村产权流转机制等关键过程进行监督管理，引导“三变”改革方向。二是政府完善政策指引，强化财政、税收、金融与土地等政策支持力度，缓解企业的资金压力。三是发挥政府的顶层设计作用与基层的探索作用。各级政府做好政策的制定工作，重点推进新型合作社建设，实现土地的自由充分流转，能够使村集体土地出让、租赁、贷款、入股，使闲置资源盘活。乡镇基层政府应该加强对确权登记、土地流转、资产量化交易等工作的落实，对“三变”改革推进情况进行监管、推广、检查，推进“三变”工作顺利进行。

（二）发挥市场的有效作用

一是坚持“有效市场”与“有为政府”有机结合，立足于美丽乡村的独特优势，深挖美丽农村的多元化功能，筛选符合当地优势条件的种植业、加工业、旅游业。二是坚持规划优先，对试点乡村进行长远规划，作出符合该地发展特点的产业规划，可邀请相关专家到村，对土壤、气候、地貌、自然风光、历史文化实地考察提出意见建议。三是科学选择产业发展项目。引进能够促进集体经济发展和吸收就业的产业项目，聚集资源要素、发掘功能价值、丰富业态类型，构建“三产”融合的乡村产业体系，使农村居民积极主动参与本村建设，吸引更多外出人员返乡创业，促进劳动力向乡村回流，实现产业兴与农民富有机统一。

（三）发挥集体的纽带作用

一是科学合理核查资产，落实土地流转、“三权”分置等产权政策，妥善调解农村集体产权纠纷，科学合理核查农村的集体资产，明确其入股的资金体量与资产数量。二是资产量化。坚持以标准统一、严格监督、公开数据、市场定价等原则作为资产评估标准，聘用第三方机构（国资委）对集体资产进行全面清理,健全农村产权交易和资产评估体系，提高土地价值评估人员专业水平和工作效率，提供相对公允的资产价值评估参考。三是量化股权。把资产量化作为量化股权的标准，村集体与农村通过财政扶贫资金、量化资产、自有资金进行股权量化，第三方经营主体通过技术、管理、资金入股，发展多种形式的股份合作形式，对于难以量化的集体经营性资产，通过吸引社会资本、加大招商的方式盘活闲置资产。四是建立股权交易平台，搭建股权流动平台，引导股权根据市场波动有序进行合法合规交易，同时搭建监督机构，确保股权交易合理化、合规化、合法化、公平化、公正化、透明化。

（四）发挥经营企业的带动作用

一是扩充增量。不仅需要加大招商引资力度，引进规模大、实力强、市场竞争优势明显的企业或合作社转型转产投入农业领域，为“三变”提供优秀且有力的承接载体，而且需要鼓励有劳动力、有头脑、有技术的务工农民返乡、自主创业，本村农民举办家庭农场、专业合作社、农业企业、种养大户等新型经营主体。二是盘活存量。支持新型经营主体加快机械化、数字化、智能化转型升级，使得农产品搭乘线上经济的快车，依靠电商平台的发展，实现农产品销售从线下到线上的转变，实现农副产品多元化营销模式，建立健全品牌营销机制。三是提升质量。政府应该督促企业完善现代企业制度，要求企业按照现代管理组织架构构建企业的内部结构，搭建农村经营主体法人治理架构，完善相关议事、监督管理机制。

（五）发挥机构的帮扶作用

一是建立财政资金稳定投入机制。发挥财政资金的引领作用，积极引导农民资金、集体资金、社会资金等社会闲置资金投入农业领域，逐步发展扶持农业产业化经营，加快建设农村基础设施和农村公共文化服务体系，改善农村基础设施和公共服务能力，提高农村资源的溢价增值能力。二是逐步推进核资量产。将农村扶持资金、农村基础设施建设专项资金等转变为村集体和村民的股金，在符合资金用途的前提下，通过契约合同入股，界定股权比例权属，村集体、村民与企业三方进行入股，所有权属于村集体，承包权与经营权属于企业，收益权归村集体、村民、企业共同享有，打造公司与农户利益共同体。三是发挥金融机构的助推作用。扩大商业银行针对农户的小额信贷规模，建立健全农业贷款风险补偿政策，加大贷款贴息力度，引导商业保险机构创新农业保险种类，促使经营主体、保险机构、商业银行三方共担农业风险，探索“三变”+土地承包经营权、“三变”+农村宅基地、“三变”+三权证书等抵押方法，设立土地承包经营权收储基金、产权抵押担保基金、宅基地和房屋使用权退出收储基金，建立“三权”抵押贷款风险防范机制。

（六）发挥农民的主体作用

一是科学合理配置股权。在核资量产、股权明确、权责明晰等原则上准确拟定农村集体、农户与第三方主体之间的股权合同，使得农民清晰知道股权比例。二是全面构建“收益共享、风险共担”“保底+效益分红”“资产租赁与固定分红”“吸收股本与按比例分红”的利益联结机制，督促新型农业经营主体与农户形成稳定契约关系，构建利益共享机制。三是形成以企业建立风险担保机制为主，财政资金建立风险基金为辅的风险兜底机制。企业投资中购入商业保险、农业保险等。政府利用扶贫资金建立风险基金，覆盖商业保险补偿金额以外的部分；设立融资基金，对金融机构支持“三变”发展给予奖励或贴息，为经营企业的长期发展提供资金支持。四是完备股权进入机制与退出机制。通过完善股权设置与流转体系,明晰“三变”股权进入与退出制度，按照入股土地价值与货币进行等价置换，提前设置股权进入和退出的置换协议价格，农民只需要按照市场价格或者协议价格重新赎回土地。五是完善农村的社会保障体系。完善农村医疗保障体系、养老保障体系，弱化农村居民收入和就业对于土地等要素的依赖，多重方式保障农村居民生活。

（七）发挥社会力量的宣传作用

一是政府应该加大对“三变”改革的宣传，增强村民对“三变”的理解，弘扬社会主义核心价值观，推动人们树立自力更生、艰苦卓绝的人生观与价值观，建立正确的劳动观念。二是“三变”改革中政府需要充分保障农民的主体地位，充分给予农户知情、决策、监督等权利，实现农户从被动参与向主动参与的转变，从而培养农民的主人翁意识。三是政府应该加强法制引导，充分利用手机短信、电视广告，小视频等手段宣传改革重要意义、政策要点、目标要求及重要举措，报道改革中涌现的先进典型、成功经验，增强农民群众的认同和理解。四是搭建返乡农民工和大学生创业平台，以弘扬民族乡愁和家乡情怀为情感纽带，在春节、中秋等重要时间节点，通过座谈会、院坝会等形式进行宣传，以电话、微信、倡议书等形式加强联系，感召、引导和鼓励一批有资金、有技术、有市场、有胆量、懂管理的在外乡友、成功人士、企业家回乡兴业，带动农民就业和增收。