人民政协在发展全过程人民民主中的功能及实现机制研究——以“赣事好商量”为例

周燕妮 高莉娟

（中共江西省委党校［行政学院］科社教研部，江西 南昌 330008）

习近平总书记指出，“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”［1］28。发展全过程人民民主是中国社会主义民主政治的内在要求。全过程人民民主理念的提出，深刻表达了中国民主政治道路的方向与目标，也系统诠释了“中国的民主”［2］22在国家社会治理中的功能与作用。因此，实践向度的人民民主［3］应成为未来研究界探讨的重点。江西省人民政协通过打造“赣事好商量”品牌，通过在省内多地展开实践探索，有效发挥了人民政协作为专门协商机构的功能和作用，也为全过程人民民主在基层治理的实践中构建了一套完整的运行机制。该做法得到全国政协及相关部门的高度重视，其实践举措也多次在《人民政协报》、“人民政协网”“中国政协”等媒体杂志上刊发，“赣事好商量”正从江西省走向全国，为进一步探索人民政协发展全过程人民民主提供了重要参考和地方经验。

一、研究缘起与文献梳理

人民政协在推进中国特色社会主义民主政治发展中具有重要地位。改革开放四十余年，我国社会结构正发生着深刻变革，而经济腾飞并不代表着社会的全面进步，人民群众比以往任何时候都更追求公平、正义、民主、平等。在此背景下，国家通过行政体制的改革，促进社会各领域的发展，为各行各业保驾护航；与此同时，在推进基层治理体系和治理能力现代化进程中，协商民主的实践正扮演着越来越重要的角色。这也是党和国家领导人提出“全过程人民民主”概念的重要原因。基层协商民主的丰富实践为全过程人民民主的发展带来新的启迪与智慧。已有研究表明，学界主要是从全过程人民民主的内涵价值、实现机制等层面进行探讨与阐述。

一是探讨全过程人民民主的内涵与价值。基于我国民主政治发展的理论维度，学界关于全过程人民民主的探讨主要聚焦于其自身的内涵及价值意义。如张爱军提出，“‘民心是最大的政治’这是全过程人民民主的本质”［4］。张明军则认为，全过程人民民主体现出“以对人民多数人意志尊重为目的的新形态民主”，此外，对其价值取向主要体现在“以人民为中心”方面［5］。房宁指出，“协商民主是全过程人民民主的一种重要形式，是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”［6］。孙应帅认为：“全过程人民民主是一种中国式民主的新形态和人民当家做主的实践新机制”［7］。值得一提的是，在2021年12月4日国务院新闻办发表《中国的民主》白皮书次日，由外交部网站发布的《美国民主情况》报告［8］，从制度、实践到“输出民主”等三个层面对美国民主的现状、弊端、困境进行深刻剖析，同时将中国的民主的真正内涵即“人民享有广泛权利”，更为深刻的呈现出来。以上研究通过聚焦全过程人民民主的内涵、形态、价值及其与协商民主之间的关联度探讨，从而勾勒出一幅全过程人民民主的大致轮廓图。上述研究对全过程人民民主的内核及表现形式，还缺乏深入的探讨。

二是探讨全过程人民民主的实现机制。在关于如何发展全过程人民民主这个问题上，学界主要聚焦于宏观层面的国家体制机制、以及中观层面的制度设计等方面。具体而言，吴玲娜认为，全过程人民民主的发展应从体制层面、制度层面、组织层面、民意层面等着手，其中尤其应该强调“党的领导是全过程人民民主政治建设的历史必然”［9］。唐亚林建议通过创建“全过程民主”的回应式民主、参与式民主、协商式民主及监督式民主等四大运作形态，并通过实施精准识别机制、精致发展机制、精准推进机制、精敏发现机制四大实现机制来发展全过程人民民主［10］。莫纪宏则提倡应从法治角度来推进全过程人民民主，即“要将民主与法治、人权等价值有机结合起来，才能构建起科学的基于人民民主价值而形成的治理秩序”［11］。研究界在对全过程人民民主的内涵、价值及其外延轮廓进行梳理基础上，又从多个维度探讨了其实现机制和功能作用，为中国特色社会主义民主政治研究拓宽了研究领域及视野。

值得注意的是，“全过程人民民主”不是由西方学界、也不是由中国学者提出的，而是中国国家领导人在考察基层社会治理的背景下提出的。所以对于如何实现和发展全过程人民民主，应在已有的宏观、中观研究基础上，聚焦实际层面的探讨，即全过程人民民主的终端应该是以实践价值为取向的。因此，本文认为，应该将全过程人民民主与协商民主的实践结合起来。而人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，其本身承当着发展全过程人民民主重要载体作用。具体体现在两个方面。其一，党和国家越来越重视人民政协在推进基层协商治理实践的作用发挥。人民政协处于“凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线”的重要位置，在发展全过程人民民主的过程中，理应发挥其应有的功能作用。其二，人民政协不断推进政协协商与基层协商相衔接的实践探索，一定程度上积累了丰富的基层协商治理经验，为发展全过程人民民主提供了重要的启示和参考。基于以上研究，本文对江西省人民政协探索实践的“赣事好商量”进行深入调研，思考政协在发展全过程人民民主中的功能及其实现机制，以期探讨出契合基层实际的全过程人民民主的实现路径。

二、“赣事好商量”：人民政协参与的全过程人民民主的基层治理实践

人民政协在基层治理实践中，通过将自身的制度优势转化为基层治理效能，继而发展全过程人民民主。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，在发挥政协协商的内在优势、组织和制度建设、协助国家将“制度优势转化为治理效能”等方面发挥了诸多“溢出效应”［12］，这也是人民政协在发展全过程人民民主过程中能够发挥重要功能作用的重要原因。“赣事好商量”是江西政协近年来为促进基层协商治理所搭建的基层协商民主平台。在江西政协最新出台的《关于发挥人民政协专门协商机构作用推进“赣事好商量”协商平台建设的实施意见》中，明确指出“赣事好商量”是政协聚焦“改革发展要事、民生改善实事、社会治理难事”、服务党政工作大局、委员联系服务群众、群众参与政协协商民主的载体、桥梁和重要渠道［13］。如前文所述，发展全过程人民民主更多应从实践向度进行考量，全过程人民民主也是一种带有中国风格的民主实践［14］。本文从人民政协的角度来认识和思考发展全过程人民民主的实践价值，从中发掘政协的功能及其实现机制。

（一）搭建协商议事平台，发挥全过程畅通民情民意的功能

协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，其重要性在于能够拓宽民主的广度与深度，并达到基层治理目的。十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”。基层自治是基层社会治理的重要一环，协商民主理念的引入，则为基层更好实现自治提供了重要遵循。江西省政协通过在全省各地开展“赣事好商量”协商民主平台建设，搭建全过程畅通民情民意的协商平台，实现了全过程人民民主实践治理形态的第一步，即“发现和收集民意”。

如南昌的“三有在洪城”基层民主协商活动，建立协商议事平台837 个，开展基层协商活动1700 多场。目前南昌市东湖区政协已开展协商议事活动150 余次，推动解决群众急难愁盼事56 项，以“有事多商量、有事好商量、有事会商量”为原则，培育基层能协商、会协商、多协商的协商民主氛围。九江市通过“有事先商量”的基层协商民主建设实践，在全市搭建“有事先商量”基层协商平台452 个，开展协商议事活动592 次，推动议事成果落地484个，市县两级政协委员参与协商议事3000 余人次，进一步推进政协协商与基层协商有效衔接，将政协制度优势转化为国家与基层治理效能。上饶市“党建+好商量”主要将基层平台的资源进行有效整合，通过“党建+”模式，规范建设“党建+好商量”协商议事室2902个，达到了党建引领、政协搭台、基层治理主体共同参与的多元共治的治理目的，有效促进基层治理创新及治理难题的解决。宜春市“有事好商量”将协商民主议事平台聚焦基层群众普遍关注的议题上，如农村彩礼问题、农村需要怎样的精神文化生活、老旧小区改造等问题。

从协商议题的选择上看，无论是九江市“有事先商量”，还是上饶市“党建+好商量”，都将深入调研、听取群众呼声等作为首要条件。有针对性地收集群众需要解决的问题，按照时间急缓、可行性原则进行认真筛选、分类管理，建立议题库，并就议题相关事项在适当范围进行公示。如上饶市2020 年紧扣“爱国卫生运动暨城乡环境综合整治”这一主题，聚焦群众操心事、烦心事、揪心事，采取“领导出题、公开征题、乡贤荐题、群众点题”的方式，有针对性地选择切口小、影响大的事项，精准确定每一次协商议题。乡村重点围绕厕所革命、迁坟平坟、征地拆迁、土地流转、农贸市场及人居环境脏乱差等事项开展协商；城市街道重点围绕住宅小区飞线充电、高空抛物、养鸡养狗、种菜浇粪、违规停车、餐厨油烟、蜘蛛网线等重点事项开展协商；工业园区重点围绕企业污染（水、空气、噪音污染）、工业建筑和生活垃圾的处置、垃圾中转站选址、污水管网建设、公交线路等事关营商环境等事项开展协商。

（二）建立协商机制，发挥全过程完善协商程序的功能

“不建机构建机制”是“赣事好商量”延伸至基层最大的亮点之一。此举一定程度上分解了基层的治理压力。协商机制的建立也能更有效地规范基层协商民主议事程序，以此达到从“协商”到“共识”的治理效果。人民政协作为专门协商机构，具有界别的广泛性和委员的层次性，可以有效弥补“基层治理中问题的特殊性与普遍性的矛盾”这一不足［15］。从当前全国各地人民政协参与基层协商民主实践活动可以看出，人民政协通过搭建“开会”形式的平台载体，实现了从基层群众到政协委员和相关部门的主体性融合，从而提升了协商民主的实践效率。在这个过程中，协商活动通过党政领导、政协委员、各界群众、原来分属各个协商渠道的协商主体，通过平台汇聚在一起，就各主体关心的议题进行充分的有效沟通、协商，从而实现人民政协在更大范围内“寻求最大公约数”，即完成了从“协商”到“共识”的转变。

在“赣事好商量”基层协商民主平台的实践中，主要通过完善工作流程、建立闭环机制等两个方面展开。如九江市拟定“四个三”工作流程：一是“三进”基层协商，即“进（乡镇）街道、进社区（村居）、进园区（企业）”；二是“三化”议事，即按照“流程规范化、参与有序化、工作制度化”开展协商；三是“三阶段”，即“准备——试点——推广”；四是“三环节”，即“提出议题——会议协商——落实结果”。湖口县各基层单位在实际操作中将“四个三”与基层党建“三化”建设对接，“三化”建设到哪里，“有事先商量”工作就推进到哪里，实现资源的有效整合。上饶“党建+好商量”通过“明确议题——完善流程——反馈机制”，落实“有阵地、有标识、有制度、有流程、有活动、有成效”等“六个有”的制度化、规范化、闭环化操作模式，便于乡镇（街道）、社区（村）、企业（园区）进行建设。玉山县文成街道姜宅社区形成“没有会场，只有现场；没有‘官话’，只有‘实话’”的规矩，让灵活移动的现场成为干群面对面对话、有事商量、共谋共议平台［16］。

（三）规范制度运行，发挥全过程保障人民参与权利的功能

基层治理实践的核心在于化解基层社会中的冲突、矛盾，团结统一战线。人民政协顺应了现代治理上和谐稳定的价值追求，具有大团结大联合的优势［17］。这在一定程度上可以促进基层治理主体的有序参与，为各项制度效能的有效转化提供可靠的主体条件和基础。“赣事好商量”从搭建平台、畅通民意、再到开展协商、达成共识、民主监督，整个环节也是一个全过程人民民主的落实落地过程。

九江市“有事先商量”在探索基层协商民主上突出强调一个“先”字，打造“有事先商量”品牌。按照“商量就是事先交换意见”的原则，强调依照宪法法律和政协章程规定，坚持中央关于“协商于决策之前和决策实施之中”要求。按照“程序驱动、调研推动、协商互动”原则，制定了《“有事先商量”基层协商民主工作操作细则（试行）》。首先，明确议事范围。坚持协商于民、协商为民，紧扣党政关注的要事，民生改善的实事、社会治理的难事重点开展协商。明确除“八类事项不可协商”外，凡切口小、针对性强、关乎群众切身利益的民生问题，都可列入基层协商议事范围。其次，明确协商程序。参照操作细则，对基层平台协商活动进行流程化管理，要求协商前开展调研、协商中明确规则、协商后凝聚共识，最终以建言献策形式报同级党委决策参考。最后，明确成果办理。针对协商具体情况狠抓落实，如分歧较大者再次协商、党委采纳者进行公示等。基层政协组织还要对共识办理情况进行台账销号式管理。

在急剧变化的基层治理环境中，县级以下尤其是乡镇级别政府权力运行与农民自我责任的限定容易出现边界错位［18］。政协作为专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，更是推进基层协商民主实践活动、促进基层社会治理的重要载体。在“赣事好商量”的平台上，政协的组织优势、结构优势、功能优势和智力优势，以党政嵌入的形式向基层输入协商资源，对基层协商民主实践活动进行合理引导，为不同界别的主体协商探讨提供了有效的平台载体，并在此过程能够有效完成从协商到决策、再到共识的各主体民主参与权利。一方面，培育基层群众的科学民主精神、民主素质，促进基层协商民主更规范运行；另一方面，提升基层“小微权力”在行使过程中的决策水平，为基层农村社会打开“安全阀门”，有效化解基层矛盾的同时降低行政成本。

全过程人民民主的制度优越性应在实践中得到体现。当前，在基层协商治理实践中，“单靠行政主导、协商质量效率不高、协商机制创新不够、以及代表制和协商制两种制度的整合”［19］等问题依然存在。人民政协在国家治理体系中的地位和作用不断提升，其本身的内在运行机制也在不断完善，为参与基层协商治理奠定了重要基础。

三、人民政协发展全过程人民民主促进基层治理的运行机制

坚持人民主体地位、让人民依法有序参与基层公共事务、调动人民参与基层治理的积极性是全过程人民民主的目标。从“结构—功能”的理论角度来看，政协在发展全过程人民民主的过程中，形成了一套由“党委、政府、政协、基层主体”等要素共同构建的、并通过“党委领导机制、委员下沉机制、科学决策机制、效能提升机制”等四大运行机制实现其发展全过程人民民主的目的。

（一）党委领导机制

协商民主是全过程人民民主的一种重要形式，是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。习近平总书记指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式”［20］。协商民主是指在党的领导下，人民内部各方面围绕改革、发展、稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展的广泛协商，努力达成共识的重要民主形式［21］。从理论层面来说，全过程人民民主始终是坚持以党的领导为根本政治保证的。党的百年奋斗历程证明，中国特色社会主义民主政治建设需要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一［22］。

政协要发展全过程人民民主，需要充分发挥并利用党的领导的功能，并通过党建引领基层协商治理而达到其价值赋能机制［23］。党委领导机制的主要功能在于：确保基层协商民主建设过程中的政治方向正确，提升基层治理中各主体的政治认同，强化并提高基层群众在协商过程中与党中央和国家的意志保持一致；协商治理加入党委领导机制有助于统筹协调各方治理资源，把分散的治理条块在政协搭建的“赣事好商量”平台上得到汇总，为基层治理减负的同时，也可以有效提升基层治理效能。

从上饶市政协“赣事好商量”的实践探索来看，政协通过构建党委领导机制，一方面，能够充分发挥党组织的政治引领、政策把关、推动落实、服务保障等功能作用，即把党的领导贯穿于议题选择、组织协商、决策监督等协商环节，从而确保基层协商民主从好商量到商量好，从议得好到办得好；另一方面，党委领导机制可以精准衔接党委政府、政协、基层群众所关注的社会治理难点议题。对于政协来说，议题选择是其参与基层协商治理并发挥治理效能的重要前提，而在党委领导机制作用下，政协在开展议题选择可以既围绕党委政府所关注的中心工作、又能围绕民生建设、公共事务及公共利益（服务、设施）等议题开展；还能将百姓群众关注的议题提上协商的平台。宜春市政协“有事好商量”，就是将民生领域关注的议题，如“加快推进老旧小区改造，提升物业管理水平”，“学前教育家长们怎么看”，“我们村里需要什么样的文化活动”，“抵制彩礼攀比，促进乡风文明”，拿到“好商量”平台上来协商，通过回应全市经济社会发展需要、回应人民群众诉求的“两个回应”，精准确定协商议题。

（二）委员下沉机制

委员下沉机制是人民政协发展全过程人民民主的重要一环。政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，通过委员下沉机制，延伸至基层参与协商民主实践，能够有效将自身制度优势转换成治理效能。如本文案例中，委员在参与“赣事好商量”的基层协商民主建设时，一方面，通过自身宣传、引导基层群众和治理主体，向基层输入“平等、公平、理性、审慎”的协商民主理念，提升基层参与主体维护其民主诉求和表达的权利意识；另一方面，政协委员在“赣事好商量”的平台上，成为基层党委、政府各部门、群众及相关治理主体的“媒介”，各主体在委员的连接下共同为着相同的议题开展民主协商活动，从而达到以协商民主实践促进基层社会治理效能的目的。

具体而言，政协“专门协商机构”的职能定位，为落实基层治理主体建言咨政与参政议政提供了权利保障，同时也是发展全过程人民民主的重要环节。而政协这项功能最终需也要落实到“委员下沉”这项工作机制上来。为此，九江市“有事先商量”和上饶市“党建+好商量”在颁布一系列机制制度时，都将“委员下沉”作为一项重要的制度设计。上饶市政协分别委派多名委员下沉到乡镇（中心）、村居（社区）一线，获取第一手资料；并把协商活动搬到户外广场、车间工地和农家小院，倡导没有会场只有现场、没有官话只有实话的“简易协商”。通过委员下沉的方式，全过程指导基层协商主体、政府相关部门、群众按照民主协商的程序进行有效协商，以此解决治理难题。让“党建+好商量”成为委员履职的“新平台”。

委员下沉机制对于政协发展全过程人民民主的价值在于，委员通过参与基层协商民主建设而更好履职；此外，委员在下沉至基层的过程中，实际上是将全过程人民民主外化为一套“制度话语”体系与一套“治理话语”［24］体系，让这两种理论话语在委员下沉的过程中得到融合，继而发挥其治理功效。详细来说，人民政协作为专门协商机构，“协商”不仅是其工作方式，更是其职责所在［25］。来自不同界别的委员通过各种多元途径和渠道参与基层协商民主活动，进一步延伸工作触角，释放人民政协参与基层协商民主的协商资源，发挥其特有的组织优势、结构优势、功能优势、智力优势［26］，推动基层协商民主实践。委员下沉机制在促进委员履职的同时，也能充分应对基层各主体的差异性提升、独立性和多元化增强的现实状况，并在制度话语到治理话语的衔接中，不断提升基层主体参与政治生活与社会治理的内生动力。

（三）科学决策机制

建立科学决策机制的目的，在于保障全过程人民民主在实践过程中决策环节的科学性、民主性、有效性；而科学决策机制也是对基层治理主体和人民群众获得全过程人民民主协商权利的有效保障。这是由于基层治理主体在政协搭建的“赣事好商量”平台上，就经济社会发展和群众所关心的切身利益的具体问题进行广泛商讨、协商，并坚持协商过程在决策之前和决策实施过程之中。可以说，科学决策机制是一种有效的全过程人民民主实践举措，也是团结并维系基层各治理主体有效、有意愿参与基层社会治理各环节的“稳压计”。

对于基层治理主体来说，人民政协将“民主协商理念”渗透至基层并与基层治理主体互动，能够使基层治理主体通过有序政治参与，充分享有协商议事权利，进一步增进基层治理主体与大众的政治认同感，促进民主政治建设在基层的实践。与此同时，对于基层党委政府来说，对上需要落实和贯彻党和国家意志、对下要面临和解决各种风险带来的人际信用式微、矛盾冲突叠加等诸多难题。基层党委政府处在对上与对下的中间地带，在基层社会治理的过程中，更需要做出科学、民主的决策，以此保障基层治理的有效运行。

“赣事好商量”通过网罗基层党委、政府相关部门、基层各利益相关主体、群众，进行以“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的全过程人民民主实践，既丰富了基层治理主体参与协商民主实践渠道，又形成全过程人民民主的民主政治氛围，全过程保障决策的科学性、有效性和民主性。此外，科学决策机制还利用当前网络技术平台，通过发挥数字技术平台作用、智能系统的应用软件作用，利用互联网技术收集民意、精准研判协商议题、科学有效评估决策效果，从而形成新的基层利益平衡机制，有效促进人民群众与责任组织乃至国家中心体制的组织化关联，提升对差异性组织类别的社会吸纳覆盖和有效互动，真正把握住了全过程人民民主的治理向度的内核。

（四）效能提升机制

效能提升机制是政协发展全过程人民民主的实践目标。基层治理是国家治理体系的最后一公里，基层社会“治理绩效”的目标追求下，基层治理本质上是一个对不同价值诉求进行整合式的治理过程［27］。政治参与是民主政治的内核，民主政治的发展有赖于公民持续、有效的政治参与。在“赣事好商量”的协商民主议事平台上，不仅基层党委政府、政协能够参与到基层协商治理当中去，基层群众也可以通过该平台合理表达自身诉求，并共同参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等环节。这不仅扩大了有效的政治参与，一定程度上也提升了基层社会治理的内生动力，最终达到基层治理效能提升的目的。

从治理结构的调整路径来看，尽管参与治理的主体趋于多元，但基层治理目标要努力协调并满足于不同利益诉求，还存在一定难度。而“赣事好商量”平台的多元主体结构，则为基层治理绩效的实现与改进提供了先决条件。政协的“效能提升机制”就是将深厚的协商文化、理论基础和完善的制度优势“介入”基层社会，对于整合治理主体、提升内在参与能动性具有一定作用。此外，从制度供给的路径来看，继城乡社区自主选举之后，协商民主看作是基层社会治理实现绩效与治理目标的重要制度工具。而政协搭建的“赣事好商量”平台，则是完善各项治理环节与制度设计的重要载体。

从基层社会治理主体角度来看，效能提升机制也是政协发展全过程人民民主、并有效回应基层社会“一选了之”缺陷不足的重要手段。这是由于效能提升机制在运行的过程中，能够有效规范并提升各治理主体参与协商民主实践的程序和方法，以达到“用民主协商的方式寻求最大公约数，促进科学决策，促进社会和谐”的基层社会治理目的。人民政协可充分发挥协商民主专门协商机构的功能优势，通过参与到基层民主协商中将民众的参与需求和民主冲动纳入到现行政治框架中进行有序的释放，通过协商产生更多的政治支持和信任［28］，在推动基层协商民主实践活动有序开展的同时，对人民政协专门协商机构也提出了挑战和更高要求，在一定程度上能够促进人民政协自身机制体系的发展与完善。

从基层党委政府角度来看，现代国家治理体系现代化的五个标准中，公共权力运行的制度化和规范化是首要因素。人民政协在推进基层协商民主实践的过程中，一方面能够与基层各治理主体彼此联结、互动，共同构成了一个有机整体。另一方面，能够有效规范基层治理主体的行政行为，并对其行为进行约束、监督，从而促进基层治理主体与基层党委政府协同参与、凝聚共识。所以，人民政协的基层协商民主实践，既发挥了人民政协作为我国共识型政治体制的制度设计优势［29］，又能规范并吸纳基层治理主体有序进行建言献策，确保各治理主体政治参与的合法性与规范性。

四、推进人民政协发展全过程人民民主的理论逻辑与实践路径

作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协在发展全过程人民民主过程中，通过建立党委领导机制、委员下沉机制、科学决策机制、效能提升机制，一方面促进了全过程人民民主的有效实践，另一方面也在加强基层民主政治建设的进程中助推了基层治理体系和治理能力的现代化建设。因此，推进人民政协发展全过程人民民主、促进基层治理创新，还需要对其理论逻辑与实践路径做更进一步的延伸思考。

（一）理论逻辑：持续发挥政协功能作用，推进协商民主广泛多层制度化发展

从理论层面上看，中国特色社会主义协商民主是国家治理功能转型的制度保障和前提，在国家治理体系中具有重要的地位和作用，而这也是全过程人民民主重构基层基础秩序的理论依据和基础。社会主义协商民主与基层治理有着三个方面的耦合性，即主体参与的多元性、价值目标的一致性、任务与功能的契合性，这都是形成全过程人民民主的重要路径。当前基层社会中的“利益冲突、价值差异、资源与机会的分配不公、社会主体参与权和表达权的不平等”［30］等问题持续为基层治理加码，基层治理的难题与困境考验着基层的治理能力与水平，基层治理亟需转型升级。因此，构建新的利益平衡机制、畅通基层群众与责任组织乃至国家中心体制之间的联系与纽带，显得尤为重要。人民政协在此过程中，正是通过主体参与和原则规范等层面，完善基层协商民主治理体系，从而达到推动基层协商民主建设的制度化的目的。

从主体参与层面上看，人民政协发展全过程人民民主的四大实现机制中的参与主体包括三类，即政协（基层政协机构、政协委员、不同界别）、党委政府（县、乡两级党委政府部门）和基层治理主体（主要是指乡镇、街道、村庄、企业、社区）。从江西九江“有事先商量”、上饶“党建+好商量”、宜春“有事好商量”等案例来看，其参与主体都以“政协委员+基层治理主体（相关部门）+相关利益群体”为主，继而达到“党委领导、政府支持、政协搭台，解决民生难题，将制度优势转化为基层治理效能”［31］的治理目标。通过扩大基层治理主体的参与成分，最大限度的满足基层社会各阶层参与社会治理的需求，最终形成构建基层社会治理的新格局。

从遵循原则层面上看，人民政协是在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下开展工作的，应该坚持改革创新精神，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。总的来说，当前各地的实践案例中的协商民主实践都是践行以人民为中心的治理理念，因此，政协参与全过程人民民主的实现机制也应在以基层党委领导、政府参与的前提下，按照“有事好商量，众人的事情由众人商量”原则，发挥人民政协专门协商机构的重要作用，保障人民当家做主［32］。

（二）实践路径：创新人民政协发展全过程人民民主的技术与方法

解决基层治理难题、发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的功能作用，是人民政协发展全过程人民民主的重要目标。政协在基层的实践中，应将协商民主贯穿于履职全过程。同时运用政协独特的制度规范，统筹推进基层党委政府各部门、政协机构和各界别成员、基层治理主体和谐有序参与，形成整体效能，共同提高政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。

第一，完善议题选择机制，扩大政协参与和发展全过程人民民主的空间。全过程人民民主应以实践向度为目标，因此实践向度的全过程人民民主最终要落实到动态治理中来。这个动态治理过程，实际上是以“发现问题”为前提，投射到政协自身的工作职责来说，就是坚持“以人民为中心”的治理理念，发现群众诉求，转变为协商议题。所以，政协要进一步发展全过程人民民主，则需要完善议题选择机制。譬如探索向社会公益组织、群团组织征集民意和筛选议题机制。公益组织和群团组织等社会组织常年与基层群众打交道，面对大量基层社会治理中出现的问题，具有较强的应对和识别能力，提出的议题也具有一定的代表性，能够作为政协议题的重要参考。此外，政协还应加强与党委部门的沟通协商，密切围绕党委政府中心工作，提炼出具有典型代表性的议题，真正让政协成为上接天线、下接地气的专门协商机构，并促进全过程人民民主发展的重要平台。

第二，健全互动衔接机制，促进政协协商与社会主义协商民主的其他协商渠道相衔接。目前江西“赣事好商量”主要是通过政协协商与基层协商相衔接，要进一步发展全过程人民民主，人民政协应在更广阔的领域提升协商质量，促进协商治理成效，最终实现全过程人民民主的实践向度目标。譬如，探索人大与政协两个民主平台的沟通机制，扩大协商覆盖面，促进全过程人民民主实现民主选举、民主协商、民主决策、民主监督、民主管理的社会主义民主政治目标。这有助于拓宽政协参与和发展全过程人民民主的空间范围，还能发现政协协商与基层协商相衔接实践中的问题。譬如不能出现“关门协商”“关门议政”，自弹自唱，没有拓宽协商渠道，协商成果与基层实际不符等现象。尤其是部分地区最远的乡镇离县城有八九十公里，委员“下沉”一线开展调研和协商议事花费时间多，工作量大，工作成效不明显等。而通过完善政协与其他协商民主渠道的互动衔接，在一定程度上可以克服政协自身工作的短板和不足，达到取长补短之功效。

第三，规范政协与其他治理主体的权责运行机制，保障全过程人民民主在实践中畅通运行。人民政协在发展全过程人民民主的实践过程中，难免会因为权责边界模糊不清，而出现人民政协与基层党委政府、基层治理主体之间的合作困境。因此，人民政协进一步延伸至基层、发展全过程人民民主，要明晰各治理主体之间的权责边界，形成权责运行机制。“人民政协参与基层治理的空间在于团结并扩大统一战线，服务党委政府工作，推进基层协商民主及其促进社会治理创新；边界在于巩固党的执政地位，更好地维系国家治理体系和治理能力现代化进程”［33］。因此，规范基层协商民主治理主体的权责运行机制要按照“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”原则制定，譬如，加入司法程序，完善法治建设等环节来保障协商实践的高效率和高质量。

人民政协在发展全过程人民民主的过程中，作为治理主体参与到基层协商民主实践中时，还应该厘清自身与党委政府的互动、基层治理主体、群众之间的权责边界。此外，在技术治理、依法治理、源头治理和综合治理的基层治理目标要求下，要从整体性角度考虑人民政协发展全过程人民民主的功能与角色定位，更好地调动基层社会治理主体的内生动力。本文提出人民政协参与全过程人民民主的功能及其实现机制、及其参与基层协商治理诸问题，尚属初步探讨，期待得到学界更多回应。