基于科研经费“放管服”背景下高校内控制度建设探讨

潘艳莲 朱家位 黄 梅 戴 瑶

一、引言

党的十八届五中全会提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，表明了我国全面实施创新驱动发展战略和建设世界科技强国的决心。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上明确指出，我们必须推进科技自立自强，将不懈追求科技自立自强作为我党应担负的责任。2021年8月，国务院办公厅出台了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），要求扩大科研项目经费管理自主权、完善科研项目经费拨付机制、加大科研人员激励力度、减轻科研人员事务性负担、创新财政科研经费投入与支持方式、改进科研绩效管理和监督检查。要落实好《若干意见》，高校必须及时清理修改相关制度，而制度清理是一个庞大的系统工程，涉及面广、工作量大、耗时长。这对高校来说是综合改革的进一步深化，难度极大。文章针对上述问题进行深入分析，探索内控制度修订策略，以大学章程为统领，进一步深化综合改革，建立与《若干意见》精神相统一的内控制度体系。

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），对保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果等进行了规范。高校作为科研经费管理的责任主体，在如何管好用好科研经费，防范风险，提高科研经费使用效益等方面下了很大的功夫。实践证明，要落实好科研经费管理目标，必须以完善的科研管理内部控制为手段，不断加强财务信息化管理服务综合平台的研究与开发，建立较为完善的管理服务体系，提高高校管理人员的管理能力和服务水平。

二、科研经费“放管服”管理精神要义

（一）科研经费管理改革的重点

为有效实施创新驱动发展战略，满足科研经费快速增长需求，解放科研生产力，推进科研经费管理改革显得非常必要。《若干意见》提出具体改革方式和政策，其主要目的是赋予科学研究人员更大经费使用权，同时进一步解放科研生产力，有效促进科技创新能力提升发展。

（二）科研经费管理改革的意义

“放管服”精神的落实，可以使科研人员在预算编制、科研设备采购、项目评审等方面上所花时间大大缩短。《若干意见》提出将设备费预算调剂权力全部下放给科研单位，可以有效避免科研单位相同设备的重复采购和低效利用；明确间接费用可以全部用于绩效支出，给科研单位放宽经费使用范围；要求全面落实科研财务助理制度，有效减轻科研人员事务性负担；允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制，可以大大缩减原始凭证索取、填报、审核等环节所花费的时间和精力；推进科研经费无纸化报销试点等。通过对过去繁杂的制度机制进行改革，消除科研制度障碍，减轻科研人员日常事务负担，加快科研投入产出速度，为科研人员创造良好的研究环境。

三、高校落实“放管服”精神将面临的问题

（一）对政策认识不够深入

高校是否真正落实“放管服”精神，能否取得实实在在的成效，关键在于高校领导和科研人员对改革的认识度和参与度，目前从笔者身边的情况来看，还存在认识不到位的问题。《若干意见》出台后，教育部针对出台的背景是什么、如何按照精简后的预算科目编制直接费用预算、对科研项目预算调剂权有哪些新规定、在扩大经费包干制方面有什么新安排、如何完善科研项目经费拨付机制、在结余资金管理方面提出了哪些新举措等进行深刻准确地解答。科研经费管理改革在高校综合改革中具有示范性，需要得到高校管理层的高度重视，从战略角度进行改革规划。教育领域综合改革将高校作为主阵地，未来科研经费改革也将在高校全面铺开，改革在给科研管理松绑的同时，也考虑到了新旧政策的衔接。高校要实现飞跃发展，就必须落实好科研经费改革任务。

（二）对“放管服”精神在高校发展中的重要作用认识不充分

科研经费改革涉及原始凭证取得渠道、账务处理流程的改变、预算调整与编制等，对高校来说是一个全方面的综合性改革，是一个庞大的系统工程。所以，高校领导干部必须高度重视，全面谋划，为贯彻落实“放管服”精神创造相应条件。贯彻落实“放管服”精神对高校来说是一项任务，但更是一次机会，可以提高学校软硬件实力。高校发展规划、内控制度建设、人才队伍配制等都要围绕《若干意见》找问题、找措施、定方案。目前很多高校依然存在各管理部门之间权责不清晰、认为此项工作只与个别部门有关，其他部门可做可不做的思想，领导干部只管自己分管领域内相关的工作，从而忽视了与其他工作之间的有效衔接。

四、高校全面落实“放管服”精神的途径和方法

（一）加强内控制度建设

所谓内控其实就是自我管理和控制。高校实现自我管理和自我控制的重要手段就是制度建设，正所谓“没有规矩、不成方圆”，加强内控建设是维护高校正常秩序的首要任务。当前，内控制度建设需要遵守以下原则:一是以《若干意见》实施为契机，尽快对原有制度进行清理，删除各类制度之间矛盾的部分，并根据《若干意见》进行重新修订，查找各文件的漏洞，及时堵上缺口，建立起以大学章程为统领的制度建设体系，通过对章程进行修订，引导各类配套制度的修改与完善，并建立起新旧制度无缝衔接的桥梁，提高新制度的实用性，在制度修订过程中要避免部门闭关自修，缺乏统一联动。二是以科研经费为中心，建立与科研资金运动轨迹相适应的的业务管理流程。三是以信息化建设为手段，推动各部门数据信息共享，提升业务信息系统、预算系统、核算系统、税务系统、非税系统等之间数据分析和利用价值，提高内控管理制度建设的前瞻性、科学性、有效性，从而实现高校精细化管理目标。

（二）重视科研队伍建设

高校根据定位不同，对科研的重视程度也不一样，但科研队伍建设对每个高校来说都非常重要。随着我国教育的快速发展，高校的竞争越来越激烈，要想在激烈的竞争中脱颖而出，就必须产出较多的科研成果，而影响科研成果产出的最主要因素还是科研人才因素。在人才匮乏的背景下，高校之间相互抢夺人才的现象经常出现。如何给科研人员创造好的研究环境，让人才进得来、留得住是高校领导应该高度重视的问题。高校管理层应当从人才引进、项目管理、队伍结构、日常工作等方面入手，根据科研发展计划，制定符合各自科研成果产出规划，引进各领域精英人才，组建层次合理的科研团队，减轻科研人员事务性工作，开设科研压力释放渠道，充分激发科研需求并及时给予帮助。加强科研人才培育，经费和政策重点向成果产出多、质量高的科研人员和团队倾斜，改善科研工作条件。同时，加大对新团队和新项目的扶持力度，提升科研队伍整体实力。

（三）改善财务报销环境

财务报销环境包括制度环境、人员环境、信息化环境等，随着《若干意见》深入实施，科研经费报销方式和报销凭证等都将发生重大变化。原有的财务报销审批流程和审核方式等将不再适用，高校财务部门要营造财务报销环境，首先要确保制度上的完整与合法，内控制度建设是改善财务报销环境的前提保障。人作为制度的执行者，必须具有良好的职业操守，熟悉制度规范，精准掌握制度要点，严格落实制度执行，共同维护制度权威，才能确保制度执行不放水，经得起审计部门的审查。信息环境可以成为制度环境与人员环境之间的传输渠道，通过信息化系统将制度各环节有效细分成若干个节点，人只要通过完成最末端节点工作，信息系统将全面生成制度控制各模块相关数据，完成数据存储、数据分析、项目控制，人通过这些信息数据进一步分析制度和系统漏洞，不断完善形成一个高效、快捷、便利的财务管理一体化模式。在“放管服”精神贯彻落实中我们可以推行此种模式，制定完善的制度宣传策略，以精准化宣传为目标，优先对财务人员和科研助理进行新制度培训，加快财务信息化建设研究，有效促进各业务模块互联互通，编制无纸化报销流程及审核要点，充分发挥审计的事前控制作用，明确无纸化报销审计范围。

（四）提升科研助理能力

高校科研助理主要任务就是协助科研人员完成日常事务，主要作用就是让科研人员从较为繁琐的日常事务中解放出来，让科研人员有更多的时间和精力从事科学研究工作，尽早创造研究价值。这是一个非常有价值的岗位，但高校目前缺乏有利于该科研助理岗位设置的配套制度，岗位的设置与否更多取决于研究团队的经费实力。为降低成本，科研助理岗位大多是聘请研究生担任，研究生并不掌握学校各类管理制度，在工作中经常跑断腿、受尽气，同时还会影响学校整体工作的进度，导致科研助理工作效率低，工作能力无法得到认可，且流动性强，使科研人员无法真正得到解脱。要解决这些问题，高校必须从岗位设置入手，建立较为稳定的科研助理队伍，定期对科研助理进行政策法规、制度、流程等方面的学习培训，提升科研助理的行政能力，打造一支懂政策、熟业务、且兼备相关学科知识的高水平科研助理队伍。高校也可以参考会计代理记账模式，打造一支专业的科研助理队伍，可以将科研助理人员根据不同的工作需求，分成不同类别，普通的日常性事务可以由学生担任，涉及专业性的必须找专业人员代理。例如:项目预算的编制、费用报销、项目审计等，必须找熟悉学校制度规定，掌握相关流程处理程序，业务能力强的专业人员来做，这样可以有效减少科研人员与财务部门之间的矛盾与冲突，也可以提高科研经费使用报销等环节的效率，增加项目审计安全性。专业人员的选择可以从高校具备财务知识的人员、各部门综合管理人员中进行挑选，这些人员经常与制度和财务打交道，他们更加熟悉各类制度和流程，通常不需要太多的培训即可快速上岗。

（五）建立部门联动机制

贯彻落实“放管服”精神除需要主管部门给予政策支持外，更重要的还是高校各部门之间密切配合，单凭科技部门和财务部门是无法完成的，各部门必须深刻领会此次改革的重大意义，了解贯彻落实“放管服”精神对部门工作的推动作用，从部门角度对贯彻落实精神的影响因素进行深入分析，兼顾学校各类政策，秉承落地实用原则，常与所涉及部门之间进行详细交流和讨论，编制既与实际工作相适应，又能够兼顾学校全局的部门实施细则。

（六）加快财务信息化建设

为向全面落实无纸化报销提供技术支撑，无纸化报销将成为未来财务改革的重要方向，电子票据的自动读取将成为实现财务无纸化报销的重要环节，高校应当加快无纸化报销流程设计，从原始凭证取得入手，到报销凭证的自动转化、报表的自动生成、凭证档案管理的影像化、查询的自动化等，构建一套完整的财务信息化流程。在流程设计与运行中一定要以制度为依据，保障电子数据与纸介数据同等的法律效力，例如电子发票在取得渠道中一定要保证真实性、有效性、合法性。这是数据的源头，一定不能出错，否则后面生成的所有数据都将失效。根据“放管服”精神，我们如果无法在数据源头控制中确保票据的真实与有效，可以采用包干的方式控制票据的真假。包干标准的制定难以实现精准化，这是高校财务制度建设的难点。解决这类问题，建议高校通过信息化手段，开发智慧财务手机客户端，让每位出差人员通过客户端就可上报每天的出差行程，根据出差地和时间，自动实现经费支付结算。

（七）加大政策宣传力度

“放管服”精神的贯彻落实主要靠学校全体人员的共同努力才能实现，特别是管理层对《若干意见》理解把握得准确与否，将直接影响到“放管服”精神落实的质量。在贯彻落实“放管服”精神前，可通过校园网、微信、培训等方式进行广泛宣传。根据不同业务范围开展相应层次培训，并在培训中开展大讨论，就贯彻落实“放管服”精神面临的困难和解决对策等进行广泛交流，邀请相关专家到校进行实地指导，调研其他高校的先进做法，确保各类相关人员都能深入领会文件精神，为其在高校顺利实施创造较好的条件。

（八）加强组织领导

“放管服”精神落实涉及面广，高校除了加强顶层设计和制度建设外，还应有明确的分工，明确分管领导和牵头部门，以及其他学院部门的责任与义务，根据单位制定的实施细则，明确各阶段任务的具体完成时限，并对执行进度和落实质量加强监督，确保《若干意见》落实到位。

基金项目：云南省教育厅立项项目：政府会计制度下科研项目经费管理探讨，项目号：2022J0338。