中央高校财政专项资金绩效管理的思考

师 展

一、引言

2018年中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要“构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、健全预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束”。2019年12月《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，提出了坚持整体规划、分步实施的原则，在优化政策、项目绩效管理的基础上，逐步实现单位整体绩效管理。今后一个时期，如何落实好有关预算绩效管理的要求，做好财政性专项资金绩效管理，为下一步全面实施整体绩效管理打下良好的基础，将成为中央高校面临的重要挑战和任务。

二、中央高校财政专项资金绩效管理存在的问题

（一）对绩效管理认识不到位。中央高校财政专项资金主要包括六大专项，分别为建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项、改善基本办学条件专项、教育教学改革专项、基本科研业务费专项、捐赠配比专项和管理改革等绩效拨款专项。六大专项在高校财政拨款中占有相当的比例，对支撑中央高校事业发展具有重大意义。专项绩效管理是贯穿于项目立项、资金分配、使用、评价全过程的重要理念，是提升学校治理体系和治理能力现代化的重要举措，但现阶段有的高校对绩效管理认识不足，仍停留在“重分钱轻管理、重花钱轻绩效”的惯性思维上，与上级要求相比，还存在不少问题。

（二）绩效管理机制不健全。由于高校对绩效管理认识不深，重视不够，没有建立健全校内管理机制，与绩效管理相关的部门单位职责未落实，履职不到位。有的归口管理部门只对分钱感兴趣，一分了之，不重视绩效管理；有的项目执行单位单纯为了花钱，觉得只要是做正事就行了，没有绩效的概念。高校绩效管理最后成了财务部门一家的事，成了业务层面的事，工作推不动，落实不到位，效果不显现。

（三）绩效目标指标设置不合理。在项目前期，高校未能深刻领会各大专项的内涵和支持方向，未能将绩效理念贯穿于项目生命周期全过程。有的专项立项不规范，项目未经评审程序，必要性和可行性不足；有的专项项目零散，聚焦不够，效果难彰。项目绩效目标指标设定随意，往往由项目执行单位申报时自行设定，存在绩效目标设定不够完整、不够明晰的情况；有的指标设置不严谨，未做认真分析，应付了之；有的过于简单、指标值易于完成，不能真正体现项目应产生的绩效。归口管理部门及财务部门缺乏相关专业知识，责任心不强，不能提供有效的指导，也未能履行审核责任。

（四）绩效管理过程监管不到位。在项目执行过程中，由于上级部门执行进度考核的压力，高校往往过于强调执行进度，而忽略了绩效过程管理。项目执行单位为了达到考核时点要求，在加快执行进度时，忽略了绩效目标和指标是否实现；而归口管理部门、财务部门也把精力放在执行进度的督促和考核上，未能在项目执行过程中同步检查绩效执行情况，导致项目偏离绩效目标。执行过程中不能及时发现问题并纠偏，势必影响预计目标和效果的实现。

（五）绩效评价不规范。高校财政专项绩效评价分为项目自评和学校评价。绩效自评往往由各项目执行单位自行填报，填报时未认真对照绩效目标和指标进行自查自评，没有整理和提供体现绩效实现程度的支撑材料，无依据地随意填写分数，导致自评工作浮于表面，流于形式，质量不高。学校层面的绩效评价对促进财政专项绩效管理具有重要意义，但有的学校并未开展学校层面绩效评价，往往以自评代替校评，将未核实的自评结果简单汇总后就报上级主管部门。有的高校虽然进行绩效评价，但由于精力和能力所限，外包给社会第三方机构，一包了之，参与不够，监督不力，导致评价质量不高，难以达到预计效果。

（六）绩效评价结果未有效运用。高校对绩效评价结果重视不够，结果应用不充分，激励约束机制有待进一步完善。绩效考核结果除了未与后续资金预算分配挂钩外，也没有建立起结果共享的联动机制，其他部门难以运用评价结果，不能与干部考核、责任追究挂钩，缺乏应有的威慑力。

三、中央高校加强财政专项资金绩效管理的建议

（一）提高对绩效管理的认识。高校要充分认识到，绩效管理作为我国深化财税体制改革、建立现代财政预算体制的重要内容，落实好绩效管理是为了进一步健全学校治理机制，优化资源配置，提高资金使用效益的重要举措，也是建立和完善以绩效为导向的高校预算改革重要抓手。2020年以来伴随着新冠肺炎疫情及国际形势的冲击，国内经济受到重大影响，党中央、国务院提出了“厉行节约”和“要坚持过紧日子”的要求，在目前高校财政性资金拨款受到影响的情况下，如何用更少的钱干出更多更好的事，最大限度发挥资金使用效应，要求高校必须高度重视财政性专项资金绩效管理。

（二）完善校内绩效管理机制。 学校层面要成立由主要领导任组长，分管领导和相关业务部门参加的绩效管理领导小组，制定绩效管理制度，完善绩效管理流程。学校财务部门要履行好绩效管理牵头部门的职能，相关业务部门要体现出各个专项归口管理部门的责任，内部审计部门也要发挥好对绩效管理的监督作用。学校既要按照内部控制的要求，明确划分项目执行单位、归口管理部门、财务部门、内审部门等部门的职责，又要遵循业财融合的理念，建立起财务部门与业务部门之间的贯通与联动，形成绩效管理合力，提升绩效管理效率与效果。

（三）科学合理设置绩效目标和指标。高校要重视完善财政专项项目库管理，每个专项都要根据项目的支持方向和申报要求建立自己的项目库，凡入库项目都要经过事先评审程序，未经评审不得入库；项目评审时，要将绩效评估纳入其中，评审专家除了业务专家外，还要有绩效专家参与。各专项绩效目标和指标的设置，要体现出高校的特点及专项的要求。具体项目绩效目标的设定，要符合学科建设规划，与学校实际需求密切相关，绩效目标填报格式规范，内容明晰完整，目标科学合理，切实可行。绩效指标安排要全面兼顾数量、质量、时效、成本、效益等方面，指标设置应当清晰、细化、量化，难以量化的要有定性描述。绩效目标指标设定要适度，设定过低则不能体现项目真正的产出和效益，有违专项设置的初衷；设定过高则不切实际，难以完成。科学合理设置绩效指标需要有项目专业知识和财务相关知识，财务部门要组织项目申报单位进行业务培训，学习国家及教育部文件以及往年的优秀案例，提高预算编制过程中绩效指标填写的科学性、规范性及合理性。专项归口管理部门和财务部门要对申报文本进行审核，重点审核立项的必要性、经济性，评估绩效目标及指标的科学性、合理性，审核结果作为安排预算的依据。

（四）加强绩效过程管理与监督。财政专项下达执行后，高校各相关部门要按照职责分工各司其职、各负其责，坚持资金执行进度和绩效目标实现程度“双监控”。项目执行单位要按照“谁使用谁负责”的原则，始终秉持绩效理念，项目执行过程中不但要确保资金合规使用，还要重视资金执行进度，更要紧盯绩效目标与指标是否实现，有无偏离；归口管理部门和财务部门要随时关注专项的执行过程，定期进行“回头看”，有必要的项目进行中期检查，在监控资金执行进度的同时，还要关注项目绩效目标与指标的实现情况。高校还要强化运用信息化手段，将绩效管理模块嵌入预算管理系统，实行全过程信息化管理；进一步推进大数据应用，加强数据信息的整合、分析、共享，实现绩效自动监控、自动预警，及时发现问题解决问题。

（五）规范开展绩效评价。 项目结束后，高校要对财政性专项开展绩效评价，评价分为项目自评和学校整体评价两个层次，项目自评由项目执行单位负责，认真对照该项目的绩效目标和指标逐项梳理，实事求是打分；整体评价是学校层面的评价，由财务部门负责，对整个专项的绩效情况进行评估，并对项目自评情况进行核实检查。内部审计部门也应当发挥监督作用，试行开展绩效管理审计，对高校财政专项的管理体系、职责履行、项目立项、预算编制、绩效目标指标设置、过程管理、结果管理等全过程进行审计，查找绩效管理存在的问题，以促进学校绩效管理措施完善和管理水平提升。

（六）强化评价结果运用。 高校应当重视绩效评价结果运用，建立信息共享、结果共用的联动机制，落实好“花钱必问效、无效必问责”的要求。学校要将绩效考核结果与下一年度预算分配挂钩，对绩效评价结果优秀的项目优先安排预算，对绩效评价结果一般的项目督促其改进，对绩效评价结果差的项目予以调减预算或不安排预算，对沉淀资金予以收回再分配。学校还要将考核结果与单位年终考核与干部评价挂钩，强化业务部门与项目单位负责人的责任，必要时予以问责追责，促使其提高站位，履职尽职，切实做好财政专项资金绩效管理工作。