公共图书馆全民阅读经费绩效管理政策建议

张蓉莉

一、引言

在我国，阅读推广是宏大的系统工程，涉及政府、图书机构、媒体、社区和家庭等，其中图书馆尤其是公共图书馆居于核心地位，作为本地主要的文献信息收集交流和服务中心，公共图书馆责无旁贷地成为阅读推广的主体。在增强国民阅读意识，引导国民阅读方向，大力推动全社会形成阅读风尚，提升城市文化品位等方面积极探索、尝试，采取各种措施，在全民阅读工作中，发挥着主导作用。《中华人民共和国公共图书馆法》明确规定:公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务。党的十八大报告在“扎实推进社会主义文化强国建设”中提出“全民阅读”。2014年以来，“倡导全民阅读”连续多年写入国务院政府工作报告。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“推动全民阅读”工程列为“十三五”时期文化重大工程之一，将全民阅读提升到国家战略高度。在此号召下，全民阅读活动迅速广泛开展，各级政府不断加大投入，公共图书馆的全民阅读专项经费逐年递增，由此针对全民阅读专项支出进行绩效管理不可避免地提上议事日程。预算绩效管理是现代政府财政管理制度的重要组成部分，强化经费绩效管理是新预算法的最大亮点，也是预算管理改革的主要方向。本文从绩效管理的角度，对全民阅读专项经费绩效管理的理论基础进行了解析及应用研究，并提出了做好专项绩效管理的相关政策建议，尤其是构建了一套全民阅读经费绩效评价指标参考体系，旨在为公共图书馆开展绩效管理实践提供借鉴。

二、全民阅读经费绩效管理的理论基础

全民阅读经费绩效管理归属于财政资金绩效管理活动，应遵循财政收支活动规律，即接受公共财政理论指导，遵循公共财政运营规律，要有助于公共财政价值目标的实现，提高资金的经济性、效率性、效果和公平性，体现“效率”“公平”“质量”的价值目标。

（一）“效率”目标理论

全民阅读经费即使是公共财政支出的范围，配置资源的行为也要满足“效率”才具有预算支出决策的“立项充分性”。即全民阅读经费支出既要符合公共财政支持范畴，标准一定要与当地的经济和财政发展水平相匹配，过高的支出标准是不符合“效率”原则的，必须进行合理调整。

（二）“公平”目标理论

公平是公共财政职能目标。因此全民阅读经费在资源配置上要注意“公平”目标的实施，要实现公共文化服务职能，保障人民群众基本文化权益，体现“以公益为主导，运行有效，惠及全民”的原则。

（三）从公共财政视角理解成本效益原则

公共财政的“成本”与企业会计的“成本”有很大差别。全民阅读经费的绩效，不能仅仅采用“会计成本”和“经济效益”衡量。它应该被视为政府成本、政治成本，要从加强公共文化服务体系建设、提高全民族思想道德和科学文化素质的政治目标出发，采用“政治需要的成本”来衡量。

三、全民阅读绩效管理的政策建议

一是推动全民阅读应把建设学习型社会作为主导方向，要把全民阅读纳入国民经济和社会发展的总体规划，围绕主导方向认真研究相关重大问题。切实把全民阅读工作重心转移到加强公共文化服务和管理上来。各级财政要保证对全民阅读项目足够的资源配置，推动区域全民阅读体系建设。

二是拓宽资金来源渠道，建立专项基金。从全民阅读的目标任务和惠及覆盖面来看，当前经费投入还十分不足，一定程度上制约了全民阅读的开展。如何解决资金缺乏是当前面临的现实问题。从公共国书馆全民阅读资金的来源和投入上看，来源比较单一，几乎全部依赖于国家财政拨款，即财政专项经费的立项和投入，一般通过申请专项预算取得。在实际中应尝试利用多种方式筹集资金，积极引导和鼓励社会各方资本共同参与。

三是提高全民阅读经费绩效管理水平，强化全民阅读工作推广，除了资金投入到位以外，还应确保资金的使用效益。完成预算绩效评价指标体系的构建并不断完善，是持续做好全民阅读经费绩效管理的重要措施。从目前预算绩效指标的发展情况来看，对于项目支出绩效评价以“投入—管理—产出—效果”为主线设置。绩效评价指标体系包括通用型和专项型指标体系。通用型指标体系是指对专项经费的评价内容具有普遍适用性；专项型评价体系是指依据专项内容属性所制定的区别于其他专项的指标体系。参照财政部共性指标体系框架，全民阅读绩效评价指标体系设计参考如下。

（一）项目决策

1.项目目标。目标内容是否明确、细化、量化。

2.决策过程。（1）决策依据项目符合主管部门年度计划项目。（2）决策程序项目申报及批复程序完整、合法。

（二）组织管理

1.组织实施。（1）是否制定项目工作计划。（2）是否分解任务、安排人员并组织完成项目任务。

2.规范管理。（1）是否已制定或具有相应的项目管理制度；项目管理制度是否合法、合规、完整。（2）项目实施单位是否制定完善的资金监管流程和审核流程。

（三）预算管理

1.预算是否如期编制。

2.预算管理计划是否经过审批。

（四）经费管理

1.财务管理。是否建立健全资金财务管理制度（包括财务审核、批准、支付方式等制度）。

2.资金使用。（1）经费使用是否存在截留、挤占、虚列支出、贪污等违纪违规问题。（2）支出审批是否符合资金监管和审核流程。（3）专账核算项目经费是否实行专款专用，并尽可能单独立账；不能单独建账的，需对项目经费设立完整的辅助账。（4）专款专用项目经费是否符合项目经费支出范围。（5）采购是否经过招投标或者政府采购程序。（6）报销合规包括报销依据充分、真实、合法，不存在截留、挤占、虚列支出的情况。

（五）项目实施

1.项目管控。（1）质量管理是否按照项目申报计划的要求实施。（2）进度管理是否按照项目申报计划的时间要求完成。（3）成本管理严格执行成本控制，项目采购控制在预算范围之内。（4）档案是否进行专门管理，并完整装订成册、存放管理规范。

（六）项目效果

1.目标完成情况。全民阅读专项型绩效评价指标完成情况，反映按照申报绩效目标实施结果完成状态。

2.群众普及度及满意度。反映读者反馈、媒体报道的项目实施后的普及度及满意度。

评价主要从“预算管理”“项目实施”等方面进行，包括使用通用型指标和专项型指标综合衡量全民阅读专项经费预算绩效，各子指标项得分汇总分数（S）即项目绩效评价最终分数。其公式为:

由此计算得出的项目绩效评价总分后，再确定被评价项目最终所达到的等级，如表1所示。

表1 专项资金绩效评价结果判定

全民阅读专项型指标参考（根据开展活动内容选择采用）:

1.产出指标。

（1）数量指标。①文献馆藏量反映图书资料的馆藏情况；②%全民阅读品牌活动反映全年开展阅读品牌活动次数；③全民阅读品牌活动参加人次反映全年开展阅读品牌活动参与人次；④公益讲座次数反映不收取任何费用的公益讲座场次；⑤公益展览次数反映不收取任何费用的公益展览场次；⑥全民阅读活动进基层活动次数反映全年开展阅读活动进基层参与人次；⑦全民阅读活动进基层活动参与人次反映全年开展阅读活动进基层参与人次；⑧网站访问量反映网站点击访问量；⑨促进少年儿童阅读活动推广活动次数反映面向未成年人年度开展阅读推广活动次数；⑩针对扶弱扶贫对象等特殊群体开展阅读服务人次反映针对残障人士、外来务工人员、贫困地区居民等困难群体、特殊群体的阅读服务覆盖范围结合全民阅读活动推进“文化惠民”深入偏远基层的活动次数反映对贫困地区进行文化扶贫帮扶和工作指导次数；新增和更新农村及社区基层阅读网点数字阅读设施数量反映新增和更新建设社区阅读中心、数字农家书屋、公共数字阅读终端等设施数量；围绕全民阅读主题开展媒体宣传报道量反映各类媒体宣传报道条数；优秀出版物推荐活动反映针对不同读者群体的优秀出版物推荐活动次数；公益文化志愿活动参与人次引导社会各共同参与反映开展阅读推广、文献整理、助残扶贫等各项公益文化志愿活动参与人次；全民阅读设备运维数量情况数字资源购置种数反映数字资源购置情况共数字文化互联互通服务项目建设单位数量；公共数字文化互联互通服务项目运维单位数量；公共图书馆读者服务资源点击量反映公共图书馆读者服务系统、服务资源点击总数量公共图书馆读者服务内容运营发布期数反映公共图书馆读者服务系统、服务内容运营发布数量公共图书馆读者服务系统用户数量反映公共图书馆读者服务系统、服务用户数量；文献数字化数量反映文献数字化总数量。

（2）成本指标。①全民阅读品牌活动服务成本反映全民阅读品牌活动服务成本；②数字资源购置成本反映商业数字资源购置成本；③公共数字文化工程建设成本反映公共数字文化资源建设成本；④公共数字文化互联互通服务建设成本反映公共数字文化互联互通服务系统建设成本；⑤公共数字文化智能终端建设成本反映公共数字文化智能终端建设成本。

（3）时效指标。①全民阅读基础设施设备购置完成及时率反映全民阅读基础设施项目设备购置完成情况；②全民阅读公共文化设施建设工程按期完成率反映全民阅读设施建设工程实际完成及时性情况；③公共数字文化智能终端服务周期反映公共数字文化智能终端服务周期；④%国家公共文化云运维周期反映国家公共文化云地区项目运维周期。

（4）质量指标。①全民阅读项目设备正常使用率反映全民阅读项目设备正常使用情况；②公共数字文化互联互通服务验收合格率反映公共数字文化互联互通服务项目质量；③公共数字文化智能终端建设验收合格率反映公共数字文化智能终端建设项目质量；④公共图书馆读者服务用户投诉率=因提供服务质量投诉的用户人次数/用户总人次数×100%。

2.满意度指标。

服务对象满意度指标。（1）全民阅读活动满意度反映社会公众或服务对象对活动实施效果的满意程度。（2）公众数字阅读满意度反映社会公众或服务对象对数字阅读满意度。

3.效益指标。

（1）社会效益指标。发挥公共文化服务作用反映全民阅读项目和活动在发挥公共文化服务的作用程度。（2）可持续影响指标。推广公共文化服务影响反映通过各种形式的全民阅读项目和活动持续吸引群众关注公共文化服务，不断加深对公共文化服务的了解，并进一步使用公共文化服务提高公民素养。

总之，加强全民阅读服务支出标准化研究，要实现对全民阅读服务投入的预算测量以及绩效考评的绩效拨款，必须建立一套全民阅读服务支出的标准化体系，各地财政需根据当地实际情况具体分析制定。全民阅读经费使用属于政府采购范围的，应当按照规定执行。对于各级公共图书馆购买全民阅读服务产品，要增加公共透明度运作。通过具有公开、透明的招标机制，执行结果网络公示、舆论监督等现代化信息交流途径，既宣传了全民阅读服务活动、接纳公众的全民阅读服务需求，又接受社会各界监督、加强项目绩效管理的有效性，对公共文化服务优化起到了十分重要作用。

四、结语

当前，全民阅读经费落实绩效管理和建全监督机制已势在必行，各级公共图书馆应当按照全面实施预算管理的要求，做好经费绩效管理、监督和评价，尤其需要对照绩效目标建立一套科学合理、行之有效的绩效评价指标体系，并强化评价结果运用，进而提高全民阅读经费的配置效率和使用效益。