关于行政事业单位内部控制几点思考

郑立佳

内部控制是指通过查找、梳理、评估财务管理及业务工作中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程和办法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。加强行政事业单位内部控制，对于提高单位管理水平，规范建立制度，实现目标活动，具有十分重要的意义。

一、行政事业单位内部控制的意义

相比于企业，行政事业单位内部控制发展较晚，早在2008年，企业内部控制基本规范就已经印发并应用，而行政事业单位内部控制则长期处于空白阶段。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”2012年12月中共中央政治局审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”中强调:“行政事业单位内部控制是通过梳理和评估单位内部管理制度，建立健全单位内部管理制度体系框架，优化完善制度内容设计，以提升单位内部管理水平、加强廉政风险防控的重要手段。”财政部于2012年制定发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2015年印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）等指导文件，确保行政事业单位内部控制工作得以全面推进。在内部控制建设之前，行政事业单位中只有财务管理制度比较具体，业务活动管理比较薄弱，单位内部业务活动与财务会计如何联动，一直没有得到很好解决，全面推进内部控制建设，可以有效规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行制约，防止内部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

二、行政事业单位内部控制的重要作用

（一）内部控制有利于全面推进依法治国及国家治理体系建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”只有全面推进内部控制建设，科学设置岗位职责权限，强化内部权力制衡，加强经济事项管理，才能促进公共服务效能和内部治理水平不断提高。

（二）内部控制有利于防范和管控经济活动风险，提高公共服务效率。 行政事业单位职能包括公共管理、经济管理、文化教育、社会公共服务等，每一项职能的业务都与经济活动密不可分。合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，建立一套行之有效的内部控制体系，可以有效保障行政事业单位财务资金和资产安全，能够更好地促进行政管理和公益服务效能不断提升。

（三）内部控制有利于提升单位内部治理水平，规范内部权力运行， 有效防范舞弊和预防腐败。 通过建立内部控制体系，全面梳理业务环节，可以有效揭示单位内部存在的突出问题和薄弱环节，系统分析经济活动风险隐患，着力堵塞风险防控管理漏洞，切实加大风险管控力度，形成涵盖谋划、决策、审批、实施、监管、绩效等事前事中事后全过程监管体系。通过职能授权、岗位监督及政策实施，实现对单位资产安全的管控，防止监守自盗，有效预防腐败行为的发生。

三、行政事业单位内部控制的现状

（一）内部控制意识薄弱。 由于我国行政事业单位内部控制制度施行时间较短，大部分单位内控建设意识薄弱，认为内部控制仅仅是规章制度的制定、汇总，对内部控制的理解仍停留在简单的会计控制上，或者虽然制定了一系列内控制度，但未能结合自身业务特点，梳理本单位管理制度及流程，更多的是依赖上级制定的内控制度或者参考其他单位制度，导致部分行政事业单位内控制度不健全、不完善，缺乏具体的实施细则，使得内部控制制度流于形式，无法充分发挥作用。

（二）内部控制信息化建设水准不高。自《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，大部分单位已按照财政部的要求，建立了相应的内部控制制度，但目前应用的更多是依据传统会计核算模式而设计，信息化建设水准不高，甚至缺少信息化手段。此外，行政事业单位财务管理信息系统存在覆盖范围广、种类多的特点，各系统独立运行，使得内部控制无法贯穿经济活动各个环节，内控机制及相关制度也无法得到全面贯彻和执行。

（三）内部控制评价结果运用不到位。有效的监督管理体系是事业单位内部控制制度实施的重要保障，然而在实际工作中，很多单位并未进行内部控制执行效果评价，主要原因是单位未设置内部审计机构，或兼职的内部审计人员并不能真正发挥自身的职能作用，让单位监督体系形同虚设，没有发挥其应有效用。同时，大部分行政事业单位未建立合理的评价体系和标准，或现有的评价体系和标准仅基于财务管理情况，未有效结合单位业务活动，内容单一且相对片面，而且过于注重事后监督，使内部控制的路子越走越窄，监督作用得不到很好发挥，降低了内部控制应有作用。

四、行政事业单位内部控制的解决对策

（一）坚持问题导向，不断提升行政事业单位内部风险控制意识。 一是要通过问题抓落实。在内部控制建设过程中，全面梳理查找预算管理、收支管理、政府采购管理、资金存放、资产管理、建设项目管理及合同管理等业务中的风险点，对照检查，查缺补漏，积极抓好内部控制问题的整改落实，提高单位领导对内部控制工作重要性认识，充分发挥内部控制在提升行政事业单位治理效能、服务改革发展大局等方面的重要基础作用。二是加强组织协调。健全工作机制，制定工作方案，确定牵头机构，明确工作目标、实施步骤、时间节点，将评价任务分解落实到各个机构，按照时间表和路线图，有序开展内部控制工作。三是细化责任分工。梳理业务流程，分析确定风险点，编制岗位责任书，把责任落实到人，针对不同风险有具体应对措施，有责任主体，当问题出现时能够及时迅速选择风险应对策略。四是加强内部控制相关培训。定期开展内部控制专题培训，利用好集体学习、交流研讨、微信群等平台推荐学习文章、交流心得体会，形成全覆盖、常态化学习交流机制，使内部控制风险意识深入人心。

（二）坚持信息化运用，提高行政事业单位内部控制管理水平。 计算机等广泛深入的应用信息技术，给事业单位内部控制工作带来了新的机遇与挑战。这就要求我们进一步明确工作要求，理清工作思路，努力建立一套与单位主要业务控制及流程相适应的信息系统。一是通过建立报销系统、账务处理系统、预算管理系统、资金计划审批系统等业务流程，使预算环节、业务流程和财务管理有效衔接，使资金从预算控制到执行环节实现业务全覆盖，数据全共享。二是通过内部控制信息系统建设，规范管理制度，优化业务流程，统一数据标准，完善安全机制，实现业务和项目的自动控制，减少或消除操纵因素，提高内部控制执行力。

（三）坚持监督检查，加强内部控制评价结果运用。任何一项机制的成功运行，都离不开有效的监督检查。对单位内部控制监督，要充分发挥内部控制与其他监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督双促进效果。一是单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，明确分工、相互分离、分事行权，防止职责混淆。二是规范内部监督程序和要求并建立科学的评价体系，对内部控制建立与实施情况进行监督检查和评价。三是引入外部监督机制，在实际工作中可以组织第三方机构对单位内部控制进行定期或者不定期的检查和监督，提高内部控制监督工作效力。不光要通过监督检查促进内部控制有效运行，更要积极开展对本单位内部控制分析应用，挖掘内部控制的应用价值，充分展现内部控制工作成效，积极落实内部控制服务于相关改革任务，有效解决因制度改革面临的各项问题。按照“过紧日子”的政策要求，坚持勤俭办一切事业成为各单位的自觉行动。

（四）坚持贯彻落实，不断完善内部控制评价体系。随着行政事业单位机构改革及国家政策不断完善，内部控制评价机制要与时俱进，并进行修订完善。一是通过自我评价，定期编制内部控制评价报告，揭示单位内部控制存在的突出问题和薄弱环节，系统分析经济活动风险隐患，全面梳理查找业务中的风险点，认真对照检查，查缺补漏，进一步健全制度，使内部控制贯穿单位经济活动决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。二是合理设置内部控制机构，在单位部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，加强内部权力制衡。