减负政策的发展及逻辑嬗变

杨亚君

(南宁师范大学，广西 南宁 530299)

在我国基础教育改革的长河中，减负一直是挥之不去的重点问题，七十多年来的减负政策逐渐全面、系统，减负的力度也逐渐加强。在这一过程中，也显示了我国教育逐渐回归育人初心、以学生全面发展为目的的发展趋向。但是既然减负政策在几十年来被反复提出，也表明我国的减负政策确实存在部分阻碍其落实不到位的问题。本文回顾减负政策的发展历程，以窥探基础教育发展历程中的经验与启示。

一、我国中小学减负政策的发展历程

1.初步发展阶段(1949—1966)——以身体健康为目的

新中国成立之初，我国经济正处于艰难发展的阶段，教育事业也有待发展，主要的方向是向苏联学习。[1]这一时期，一方面由于国家过分注重经济发展，缺乏长久的考虑，盲目向苏联学习，在教育等领域出现了机械化、教条化的倾向。加之当时国家并没有能力培养数量足够的高水平教师，教材不够完善，教学方法、考试方法也都较为单一，考试多、作业多、课程多等都导致学生负担非常重，影响了学生的身体健康。另一方面，国家各方面正处于起步发展阶段，学校几乎成了政治斗争的战场，政治运动占用了学生大量的时间，过度消耗了学生的体力，甚至还有学生罢课参加革命运动的情况。加之当时医疗水平较低，家庭营养意识差，这些都严重影响了学生的身体健康。这一情况受到了当时中央政府的高度关注，因此颁布了一系列减负政策，旨在改善学生的身体健康状况。

毛泽东曾两次写信给当时的教育部长马叙伦，要求学校一定要施行“健康第一，学习第二”的教育方针。1951年，教育部出台了《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》，要求改正对学生健康不负责的态度，纠正忽视学生健康的思想。随后的1952年，教育部又提出“要尽量减少学生参与非教学活动”。[2]

1958年，中国开展了“大跃进”和“人民公社化运动”，各级学校也响应号召，不仅经常组织师生到校外参加劳动，还在学校内办起了农场和工厂。到了1959年，三年自然灾害的影响使我国的粮食量骤然减少，这直接影响着学校师生的身体健康。因此在1960年，教育部又出台了有关改善我国学生和教师身体健康的文件，再一次提出要保证学生有足够的睡眠和休息时间，适当减少学生学习和劳动的时间。在此后的1964年和1966年，又相继出台了有关减轻学生负担、保证师生身体健康的措施。

2.矫枉过正阶段(1967—1977)——片面减轻智育负担

1967—1977年这十年间，中共中央、国务院多次发文表示大中小学要全面停课参与到革命中，考试一律终止，不放暑假，这导致各级各类学校教学都陷入停滞阶段。1968年，毛泽东要求知识青年到农村接受再教育，全国掀起了一股“知青热”，大量的知识青年“上山下乡”。[3]1971年，中小学不断进行改革，“六三三”学制被改为“五二二”学制，学校将毛泽东著作作为必修课，暂停了历史课。学生将大量的时间都用于学习工业、农业和军事等学科，其他课程暂停，用大量的时间“闹革命”“下乡上山”。在这一阶段，虽然大大减轻了学生的智育负担，但是仅学习毛泽东思想以及极少部分学科知识，使学生的总体文化水平和我国国民素质均有不同程度的降低。

3.步入正轨阶段(1977—1992)——以缓解升学压力为主

1977年高考制度恢复，高等教育的入学门槛得以扩宽，这意味着在工厂工作和下乡种地但有学习能力的人有机会重新回到学校学习。1978年，十一届三中全会确立了改革开放政策，我国社会经济都在蓬勃发展，教育事业也逐渐走向正轨，但是这也从另一方面加重了学生的负担。因为在高考制度恢复之际，大学数量少，招生规模有限，考试成绩也就成了人们通往新生活大门的唯一钥匙。各个地区和学校都盲目追求升学率，为了提高学生的成绩，教师对学生进行灌输式教学；为了让学生按时参加高考，无限压缩教材内容，采用“题海战术”，轻视学生对基础知识的理解；为了赶进度，不仅缩短了学生吸收消化知识的时间，还在节假日占用学生的休息时间进行教学。虽然高考制度得以恢复，人们的命运有了改变的可能，但是这一阶段学生的智育负担也非常重，甚至影响了学生的身体健康。由于这个阶段教育部要求大中小学重点学校进行重建与恢复，学校与学校之间的差距拉大，学生择校竞争加剧，这更增加了学生的学习压力。学生为了升学加分、获得进入重点学校的资格，不仅要在课堂上努力学习，还要参加各种竞赛活动。[4]

1983年教育部提出要减轻学生的学习负担，纠正片面追求升学率的错误思想，保证学生的睡眠与休息时间，尽量减少考试的频次，增加学生课外活动的时间，并保证正常的教学秩序。[5]到了1988年，教育部参考国情颁布了《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》，要求学校不能随意增减教学时数和课程设置，教学要严格根据教学计划开展。着重提高教育质量，控制考试频次，保证学生寒暑假、节假日、课间的休息时间，控制竞赛的次数。[6]到了1991年，原国家教委提出全国各地中小学存在的普遍现象：中小学生参加的竞赛活动次数多、内容繁杂，增加了学生的课业负担和教师的教学负担，并且有些竞赛活动打着“竞赛”的幌子变相收取家长的学费和考试费，从中牟取暴利。

4.稳步提升阶段(1993—2009)——大力推进素质教育

1993年2月，中共中央、国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》，明确提出要全面提高国民素质，改变“应试教育”的错误思想，切实减轻学生的课业负担。[7]1993年3月，原国家教委基于学生课业负担较重的问题，制定和发布了义务教育阶段减负的首个专门文件《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》。这一文件主要针对教材选用、课程设置、作业难度与实践、考试次数、初中招生与评估等方面提出了要求，不仅分析了义务教育阶段学生课业负担重的原因，强调需要综合治理，还明确了政府、教育行政部门、学校以及家庭的责任。

直到1996年，我国开始全面推进素质教育，中共中央、国务院在《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中提到，中小学课业负担的减轻已经刻不容缓，必须要立刻解决。该决定高度讨论了有关中小学课业负担过重的问题，并且建立了相应的减负机制，改革了评价和考试制度等。

2001年5月底，国务院在大力推进素质教育的基础上，提出了基础教育改革与发展的决定，这一决定要求不仅要继续在义务教育阶段减负，并且还要构建基础课程体系以符合素质教育的要求。[7]这一决定颁布10天后，教育部颁布了《基础教育课程改革纲要(试行)》，围绕素质教育解决了课程内容和实施方面出现的问题，彻底开始了新课程的改革。2004年，教育部再度发文，明确要从源头上以减轻大中城市学生的课业负担为重点，同时要加快对课程、教材、评价与考核制度的改革，并提出了“五个不准”，减负主体、内容、要求得以确定。

2007年4月，教育部办公厅要求学校不能将考试成绩与选拔学生挂钩，不能将竞赛成绩与招生挂钩。同年10月，胡锦涛同志也在党代会上将减负问题作为民生问题提出，指出更新教育观念，深化教育制度改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质。2008年、2009年教育部又相继印发了《有关减轻学生负担的工作方案和指导意见》，其中除了要保证学生的休息时间外，还要求社会与家庭参与到减负中。这一时期，教育部逐渐将减负责任下放到了家庭和社会。

5.发展成熟阶段(2010—2020)——发展学生核心素养

2010年7月8日，中共中央、国务院颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》，这是我国具有指导意义的纲领性文件。纲要更加明确要将小学作为减负主体，也明确了减负是整个社会的共同责任，需要政府、社会、学校和家庭形成合力共同努力。2013年3月，在《政府工作报告》中提到要加快教育改革，减轻学生负担，这也意味着减负这一行为已经成了国家行为。2013年3月19日，教育部发布了“减负万里行”的活动通知，同年8月，又对小学生减负提出了十条规定，内容包括均衡化分班、不留书面作业、规范考试、严禁违规补课、每天按时锻炼等。2014年，国家要求减负政策要以发展学生的核心素养为主，并增加了社会监督和家庭教育方面的内容。

定义变量、模糊化、模糊推理、知识库等几部分构成模糊控制器的主要组成部分。工作原理如下：系统先获取控制变量，修正模糊控制器，行为过程采取将模糊系统作为控制对象，将模糊控制系统产生的信号反馈并作用于被控对象，至此，控制系统一个步骤得到完成，被控对象得到控制。模糊化则是将系统控制过程中的模糊量转化为精确量，模拟人的模糊推理能力，对数据进行识别。专家的经验以及相应控制语言变量的隶属度函数构成了知识库，控制原理图如图2[13]所示。

2018年2月，教育部等四部委办公厅联合开展专门针对校外培训机构课程的整治，加强对在职教师管理，禁止在职教师到机构授课，禁止培训机构提前授课。但是这一阶段并没有撼动教育培训机构的根基，仅仅只是对无证经营的校外机构进行查处，并没有控制辅导机构数量，也没有对培训机构实施有效整顿。

6.全方位探索阶段(2021—今)——减轻学生负担与校外培训负担相结合

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”政策)，提出不仅要减轻义务教育阶段学生的作业负担，还要坚决缩减学科类校外培训机构，不再审批新的面向中小学学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构均被登记为非营利性机构，并且禁止占用休息日组织学生参加学科类培训。不仅如此，还对线上教育进行了约束，要求线上培训机构不得提供“拍照搜题”等违背教育教学规律的服务。随后，教育部又进一步明确了义务教育阶段校外培训学科类和非学科类的范围。“双减”政策的提出，直接有效地缩减了校外学科类培训机构的数量和规模，彻底改变了学生的休息时间“不是在机构补习就是在去补习机构的路上”这一现象。

二、不忘育人初心：减负政策的演变逻辑

从1949—2021年，我国减负的内容从单一的以保证学生、教师身体健康为目的转向减轻学生课业、校外负担，减负政策的内容逐渐多元化。

1.减负政策内容由单一转向多元

在减负政策的初步发展阶段，政策的颁布主体主要是教育部，由教育部独立颁布有关减负的政策文本高达九项，中共中央独立颁布的仅有两项。减负内容主要集中在减轻中小学生课业负担、改善师生身体健康方面。这些政策的提出主要与我国医疗水平低下、患病人数增加有关。由于这一阶段教育更多地是为阶级斗争服务，人们不敢提及“自我”，不敢提出人权；加之新中国成立初期苏联凯洛夫的《教育学》在我国风靡一时，他在书中引导人们要将教育看成社会主义改造社会的武器，也忽视了人的内在发展，“人”在当时始终被弱化。因此，这一时期的减负政策颁布主体也较为单一，都由教育部直接颁布，减负目的也比较孤立片面，只注重学生和教师的身体健康，并没有较多地关注到学生的全面发展。

在减负政策矫枉过正阶段，政策的颁布主体增加到了中共中央和国务院。劳动教育在全国风风火火地推广，大量知识青年“上山下乡”参与到劳动中，学制也由“六三三”改为“五二二”，学校与工厂和农村生产队挂钩，组织大批师生下厂下乡，学生用大量的时间学工、学农，视野得到了开阔，社会阅历也有所丰富，劳动观念得到加强，独立生活的能力也得到了锻炼。但是这一时期的理论知识主要以学习毛泽东思想为主，历史课暂停，语文和政治合并，导致学生学习到的理论知识既窄又少。相比于前一阶段，虽然智育负担有所减轻，但劳动负担又有所增加。

减负政策步入正轨阶段后，全国掀起了“高考热”，但是因为当时国家经济发展水平较低，教育资源稀缺，大学数量、录取人数都较少，因而相对于报名人数来说录取率非常低。相关资料显示，1977年，参加高考的人数高达570万，而录取人数仅有27万，录取率仅有5%。到了1992年，参加高考的人数有303万，而录取率也仅有25%。[8]这就使得学校和学生都过度追求成绩，不在乎学生是否真的能够学以致用，只要成绩超过别人，顺利考上大学就够了，忽略了对学生实践能力的培养，只注重学生的应试能力提高。随后重点学校恢复，学生为了进入重点学校又不得不参加许多竞赛活动，智育负担过重。基于此，国家教委分别提出纠正片面追求升学率的倾向，保证学生休息时间，以及停办许多中小学生竞赛活动等政策。这一阶段减负政策的关注点不仅仅是保证学生的休息时间，改善学生身体健康，还注重了升学率方面以及竞赛活动的问题。

减负政策发展成熟阶段，教育部首先明确了减负的对象——小学，之后对减负提出了明确的规定，内容包括分班、作业、考试、补课、锻炼等。随后国务院又发布了有关考试的制度，减负的内容持续扩大。2008年，教育部等四部委办公厅首次提出了有关治理校外培训机构的文件。这一阶段，我国减负政策颁布的主体也进一步扩大到四部委办公厅，减负内容也由减轻学生课业负担扩大到减轻学生课后负担。但是这一阶段并没有撼动教育培训机构的根基，仅仅只是对无证经营的校外机构进行查处，并没有控制辅导机构数量，也没有对培训机构实施有效整顿。

尽管历年的政策都提到要纠正过度注重升学率的错误倾向，但是在新高考改革前，应试教育仍然占据主流，很多学校、家长仍然将成绩作为衡量学生的唯一标准，这就出现了一个新的现象——“校内减负、校外增负”。以甘肃省酒泉市为例，2012年酒泉市的高中取消了高一高二的晚自习，这看似减轻了学生的课业负担，但是实则他们在下午放学后又被父母安排在各类教育机构继续补课，甚至很多学生在开学前就已经将本学期所学的知识提前学完了。然而培训机构教师的水平参差不齐，部分教师没有教师资格证，可能会出现教错或误导的情况。2021年是减负政策全方位探索阶段，因为这一阶段不仅在上述减负政策的基础上进一步要求减轻义务教育学生的作业负担，还要求减轻校外培训负担，减负内容相比于之前的政策，更加详细。首先规定了不能给小学一、二年级的学生留作业，并且不得有书面考试，其次不再审批新的学科类校外培训机构，禁止占用学生休息时间补课。这一政策撼动了校外培训机构的地位，真正减轻了学生校内、校外的双重负担。

2.减负责任主体从学校扩展到家庭、社会

1949—2007年，我国颁布的减负政策主要与学校有关，多以减轻学生课业负担为主。在这期间，学校是减负的主要场所，被寄予着非常高的期望，它们须从“时间管理”“作业管理”“课外活动”“教学管理”等四个方面入手，逐渐减轻学生的课业负担。其中要求改进最多的就是“教学管理”，要求学校必须严格按照教学大纲进行教学，禁止教师额外增加学生的学业压力。“作业管理”主要要求教师控制学生的作业难度和总量，缩短学生写作业的时间，并且杜绝布置惩罚性作业。“时间管理”要求学校要对学生的作息时间进行合理安排，禁止占用休息日组织学生补课，保证学生有充足的睡眠时间。“课外活动”分为两个部分，其一是要求中小学生每天要保证足够的锻炼时间，坚持进行1小时的体育锻炼，强身健体；其二是停办学生竞赛活动，避免学生课后还要为了参加竞赛而补课。

如今社会竞争日益加剧，家庭教育对学生的发展有着非常重要的影响，家长的教育观念会对孩子产生直接影响，学历和分数成了家长们眼中最重要的东西。许多家长认为只要孩子能够考出好成绩，考上好学校，就能有美好的前途和未来，为此不惜给孩子报名参加价格昂贵的教育培训机构，这样无形中增加了学生的课外负担，也加重了家庭的经济负担。

在社会方面，不仅有校外教育机构给学生增加负担，还有一些出版商也成了增加学生课业负担的推动者。部分出版社为了追求经济利益，不顾政府的政策和条令，竟相出版各级各类辅导资料、练习题、考试模拟试题、复习资料等，其中有很大一部分并不专业，粗制滥造，有些书店甚至利用熟人或教研工作渠道强行捆绑销售；学校老师为了“吃回扣”推荐学生到专门的书店购买特定的资料，学生被迫接受“题海战术”，苦不堪言。

到了2008年，教育部认识到把减负责任仅分配到学校是远远不够的，学生在学校得到了减负，但是在课外负担更重，因此教育部再次提出，要从控制作业量、保证学生休息时间方面减轻学生负担，并且提出要积极引导学生家长和社会的参与。至此，教育部的减负责任逐渐下放到了家庭和社会，这也意味着不能仅仅只关注学生在学校里的教育，还应该关注学生的家庭教育、社会教育。生活即教育，减负需要政府、学校、家庭、社会形成合力共同努力，责任下放也标志着教育要“以人为本”。2010年，“以人为本”也首次作为战略主题被写入《国家中长期教育和改革发展规划纲要(2010—2020年)》中，强调以受教育者为本，不应该把学生的分数、教育部门的利益放在首位，而是要以学生的全面发展为主。

3.减负背景由应试教育到核心素养能力发展

1949年，我国国民的文盲率高达80%以上，随着九年义务教育的普及以及应试教育的发展，国民文化素质得到了明显的提升。自1977年高考恢复以来，期间虽然经历了无数次的教育改革，并且应试教育通常被人诟病，但是在目前的情况下，应试教育仍然是中国最为主流的教育模式。从1977年以来，中国的减负政策也一直在与应试教育抗衡，一直提倡要纠正过度注重升学率的错误思想，应试教育仍然被认为是学生压力逐渐增加的主要原因之一。经常有新闻报道，我国高中学生每天仅睡4-6个小时。在全国知名的衡水中学，学生的吃饭和洗漱时间都有严格的规定，周考、月考、段考、期中考、期末考等考试安排密集，除此之外教师还会在课堂上进行各种测试。因此，在这一阶段，中国减负政策也大多都是围绕应试教育这样一个背景提出的，要求减轻学生的课业负担，禁止占用学生的休息时间等。虽然应试教育依然存在非常多的弊端，如学生的学业负担、课外负担都比较重，学生机械地接受各科教育得不到全面发展，甚至有些初中或高中直接停上体育课，不考虑学生的发展实际，限制了学生的创造力等。但也应该看到，应试教育也为当时的中国培养出了大批人才，提高了国民素质，并让许多出身贫寒的学生意识到只要努力就能改变自己的命运。因此，应试教育才会有其存在的理由。

随着2010年“以人为本”教育目标的提出，减负政策不仅关注学生身体健康，还追求学生身心健康，要求学校纠正片面追求升学率的错误倾向，大力推进义务教育免试入学，不再只要求提高学生的智力水平，而是要求培养学生的核心素养，要以培养“全面发展的人”为核心。到了2019年，“3+1+2”高考新模式出台，彻底摒弃了一考定终身的制度，部分科目实行一年多考的制度，也能够有效减轻学生的高考压力。评价制度和考试制度更加完善，有效促进了学生学好各门课程，克服了应试教育中“重理科、轻文科”的弊端。

三、牢记减负使命：阻碍与建议

1.传统考试文化观念重

从魏晋南北朝的九品中正制到清朝的科举制，将人根据职业分为“三六九等”的观念影响我国很长一段时间，认为“读书才是正确的道路”“读书高人一等”的价值观在人们心中根深蒂固，浓厚的考试文化也影响着一代又一代的人，勤学苦读的学习态度也备受人们推崇。这种由科举制度所导致的读书和考试文化一直对现在都有着深厚的影响。至今，人们都认为考试成绩是改变人命运的最好途径，因此有了“题海战术”“死记硬背”，教师教学方式也是千篇一律，成绩成了唯一评判学生综合能力的指标，“死读书”“读死书”的情况严重损害了学生的身心健康。受传统文化观念影响，学生不得不“头悬梁、锥刺股”，这就导致减负政策难以落到实处。

为了克服这一阻碍，就需要从家庭入手。从2008年教育部将减负责任下放到家庭和社会后，就有许多省份颁布了《家庭教育促进条例》，让家长认识到为学生减负需要家庭、社会与学校的密切配合，时刻提醒家长要切实履行家庭教育的责任，理性看待孩子的成绩，禁止盲目攀比。例如，中小学可以定期组织家长参加教育座谈会，通过座谈会改变家长的传统观念，使家长能够理解孩子，尊重孩子的个性发展，自觉杜绝“校内减负、校外增负”的情况，保证孩子的休息时间，促进孩子核心素养的发展。

2.社会用人机制单一

虽然教育部每年都在提倡要为学生减负，但是成绩、名校毕业证仍然是一个毕业生进入社会最重要的“敲门砖”，社会上各级各类企业都存在着崇尚名校、过分看中学历的用人标准，这对减负政策的实行有着直接的阻碍作用。学生和家长有一个固定思维：只要成绩好，考个好学校，就能有个好工作，获得好收入。随着高等教育的普及，更多的学生获得了上大学的机会，每年都有超过百万的毕业生走入社会寻求工作，拼学校、拼证书的现象也越来越多。虽然很多500强的企业标榜“只注重学生的能力，不看重学生的学校和成绩”，但是这些排名靠前、发展前景好的企业基本也很少会去普通高校进行招聘和面试。如果普通高校的学生投了简历，通常也在第一遍就已经被淘汰，根本没有进入第二轮面试的机会。在这样的压力下，学生和家长都不敢放松，只能不断追求名校和高学历。

为了克服这一阻碍，就要引导学生树立正确的就业观和人才观，及时遏制将学历与就业挂钩的不良风气，正确引导，让学生认识到社会对人才的需求具有多元化，每一个学生都可以根据自己的特长选择适合的职业，每一份职业都是平等的。政府层面也要加强与企业之间的沟通，呼吁企业选才要注重学生的能力，避免企业过度追求名校生。

3.优质教育资源分配不均

1953年，由于新中国刚刚成立，人才还比较匮乏，因此毛泽东提出要办重点中学。随后，教育部就颁布了有关办好中学与师范学校的相关文件，要求各地集中先办好一批重点学校。随着改革开放的步伐逐渐增大，邓小平也提出要办好重点学校，要把优秀的人都集中在重点中学和大学。1978—1980年，有关办好重点学校的方案和决定相继颁布，到了2000年，重点高中被“示范性高中”的头衔代替，逐渐加重了学生的学业负担。家长们为了孩子能够进入义务教育重点学校，出现了“超前学”“超纲学”的情况，甚至学区房被炒到了“天价”。虽然教育部和各地方为了遏制这些现象出台了一些政策，但是义务教育之后中考和高考的压力依然压在孩子的肩头。要克服这一阻碍，就需要政府统筹兼顾，禁止设置重点学校和重点班级，义务教育学生实施就近入学机制。对于教师，可以采取轮校上课的制度，避免教学水平高、经验丰富的教师都聚集在同一所学校，合理分配新老教师资源，均衡师资。