分税制下的地方财政自主权探析

●刘 雅

一、引言

每个国家都有中央与地方财政权划分的矛盾，这是大国治理的难题之一。经济基础决定上层建筑，为了权衡好两者之间的财政关系，我国在1994年进行了分税制改革，基于分税制体制背景下，我国地方财政自主权是否有效发挥作用，中央与地方财政关系是否得到有效改善。随着现代经济的发展和城市建设的健全，政府对于公共事务管理的财政需求越来越大，压力逐渐增大，不过相对的，政府职能也得到了扩张，很多政府机构都会通过发展土地财政以及发行各个债务，使财政自主权发挥到极致。

二、分税制背景简介

（一）分税制改革简介

我国于1994 年实施分税制改革，顾名思义，分税制改革的重点在于“分”，主要是对现行的各种税种进行分权、分税、分管，具体分为中央税、地方税以及中央地方共享税，改革的目的是为了高效处理中央和地方政府的事权和财权关系。20 多年以来，我国政府财政体制在运行、演变的过程中，财权逐渐向中央集中，而事权日趋向地方尤其是基层政府下移，这种情况导致地方政府财权和事权不相匹配的状况日渐显现。

（二）分税制背景下的中央与地方政府关系

分税制财政体制的实施使中央与地方财政关系走向制度化、规范化，基本形成了我国现行财政体制的制度框架。分税制改革将税种分为了中央税、地方税和共享税，除了共享税的收入需要按照一定比例在中央和地方政府之间进行分配，其他税种中央和地方都有各自的税种立法权、课税权和税款使用权，税款收入按照中央和地方的管理体制分别入库、支配和管理。在某种程度上，地方的财政权实现了自主。

然而，长期以来中央与地方政府之间存在着事权与财权不匹配的情况，弊端也逐渐显现出来，我国经济上强调加强中央的宏观调控能力，相应地在财政方面也要求中央集中大部分财力，地方在财政预算、财政收入以及财政支出等方面都要求与中央的政策导向一致，这就使得地方政府在一定程度上不能根据当地的具体发展实际来实现财政自主。除此之外，地方政府一直面临着财政收入不足，财政支出事项越来越多以及为追求GDP 的提高不断举债等问题。

三、地方财政自主权

（一）地方政府拥有财政自主权的意义

一直以来财政是促进地方经济发展的重要推动力之一，地方积极性的调动不能脱离地方财政自主权。赋予地方政府财政自主权可以为下一步我国财政体制改革、规范中央与地方财政关系提供一定的理论指导。我国目前实施的财政体制对统一市场经济、增强中央宏观调控能力都起了非常重要的作用。现阶段国家提出了对财政体制进行改革的要求，通过对中央与地方财政权限的规范和约束来构建现代财政体制，进一步健全地方财政体系。因此，赋予地方政府一定的财政自主权有利于释放地方经济活力，促进中央与地方协调发展，为全面深化改革提供新动力，并有利于国家治理现代化的实现。

分税制改革之后，中央和地方明确划分了收支权限和预算，形成了自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制，使各级政府可以有效利用税收杠杆进行经济调节，便于掌握调节力度，实现预期经济目标。对于当地经济发展和居民需求，必定是当地政府更加了解，以往由上级政府干预和授权下级政府财政权力，不仅效率慢，成本高，而且一层一层地批示和经手，最后的财政资金已无法及时解决居民问题。而地方政府拥有财政自主权之后，就可以根据居民的实际需求及时提供相应的公共服务，使得提供的公共服务更加规范化和法制化。财政收支与公共管理是不可分离的，下放一定的财政自主权有利于提高公共服务和管理效率。最重要的是，当地方政府拥有自主财政权之后，就可以放心大胆去做关于城市建设与经济发展的规划，无需缚手缚脚。为了促进经济发展，目前国家正大力推行财政自主权，各省也积极响应政策，适当给予下级政府更多财政自主权，直接促进了当地经济的建设和发展。

（二）地方财政自主权范围延伸

1.事权与支出责任自主权。我国的管理特色是中央对地方实行垂直管理，地方需要无条件执行中央政府政策。分税制改革只是将中央和地方的税种进行了区分，对地方财政体制并未作统一确定，而是视各级政府实际情况自行决定，因此在实践中，我国的事权和支出责任大多由各级政府自己承担，中央和地方政府之间的事权与支出责任划分不甚合理。加上目前我国经济发展越来越快，各地工业基础、自然资源和地理位置的差异，发展速度不一，原有的事权和支出责任划分制度已无法适应发展现状。两者严重失衡，经常出现“中央请客，地方买单”的情况。因此合理划分地方财政事权与支出责任刻不容缓，运用法律规定事权和支出责任的范围，以法律为保障，赋予地方政府一定的财政自主权。

财政收入包括税收收入和非税收收入，其中税收收入是主体，因此税收收入自主权也属于财政自主权之一。我国对于中央和地方的税收立法权有明确规定，税收基本制度也确定和设立了各税种及税率，但是对地方税收立法权却没有明确规定，既地方税体系并未统一建立完善。因此，必须通过加强地方税体系建设进一步缓解中央和地方的财政矛盾。对于增值税、所得税等全国性税种由全国人民代表大会及其常委会统一立法，对于地方性税收，如房地产税可以考虑由地方政府自行决定，税收优惠和扣除等皆可以让地方自主确定。

2.发债权。之前很多地方政府为了筹集公共建设资金，大兴“土地财政”，为了缓解这股热浪，中央授予地方一定的发债权，但要求地方需对举借债务自行偿还，中央不会救助，这在极大程度上增加了地方政府的负担，导致地方政府债务存量加大。为避免地方大肆举债，中央在赋予地方发债权的同时，应该明确规定地方债收入的用途，如只能用于投资性支出，并且要明令禁止新债还旧债，这样能让地方政府在借债方面更加谨慎。除此之外，为了提高政府还债率，中央要对各级地方政府进行信用评级，使地方信贷市场趋于完善。

四、完善地方政府财政权自主权的具体措施

（一）使地方事权与财政权相适应

形成事权与财政权力的密不可分、相互匹配的关系，而事权由于其公共产品的性质和领域不同，公共服务受益范围不同，因此事权范围也不同，为了提高政府职能和行政效率，必须明确划分中央和地方的事权。尤其对于那些经济发展较为滞后的地方，中央必须加大对它们的财政转移支付，赋予它们更高的财政自主权，保障它们在事权处理上所需要的财力，这不仅使事权与财政权相匹配，还有利于缩小地区发展差异，促进全国经济发展。

（二）加大地方税收自主权，调整税制结构

考虑到实际情况，可以对税制结构做出相应调整。对于一些难以征收的地方性税种，如果要中央去征收，未免成本过高，此时基于可以赋予地方权力，让地方政府进行征收管理，他们对于本地经济更加了解，掌握情况更全面，而且对于那些具有地方特色的税种可以申报中央批准和保护。综合考虑税基流动性和征管便利性等原则，合理确定地方税税种，不仅节约征收成本，而且有助于扩大地方的税源。中央减少对地方税收的干预，使地方税收真正实行了独立，使得中央和地方的财政税收体系更加科学，划分更加明确，有利于激发地方政府主动发展经济的积极性。

（三）加强对地方政府的举债监管力度

中央赋予地方发债权之后，一些地方政府大肆举债，导致债务存量不断增多，必须加强对地方政府的举债监管。虽然目前举债融资的平台和方式有很多，但是有些举债方式缺乏法律效力，也没有有效的监管制度，并不能解决政府在自己筹措方面的难题。因此必须采用法律手段进行监管，使得融资渠道和还债机制有法可依，让群众对政府部门的举债过程进行全方位监督，对债务进行严格管控。地方政府要主动建立债务信息披露制度，使债务信息透明化，保证当地百姓对政府举债的知情权，社会公众有权要求政府报告债务的基本情况，要接受监督。为了能够继续行使举债等财政自主权，就要规范化制度化举债权，做好全方位、多层次的监督工作。

五、结语

综合而言，分税制改革之后，随着国家法治化进程深入，中央与地方之间的财政矛盾减弱，财政自主权和事权责任划分越来越清晰。事实证明，赋予地方政府更多的财政自主权，能够积极有效提高公共服务与管理质量，助推当地经济增长，促进国家整体经济可持续发展。虽说目前我国仍然偏向于中央集权管理，地方政府财政自主权有一定限制，但是随着制度化和规范化的发展，有助于促进中国经济发展，社会和谐进步。