财权事权匹配与高质量发展:作用机理与实证分析

孙 开，沈安媛

(1.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025；2.常州大学 吴敬琏经济学院，江苏 常州 213159)

一、引 言

严格来说，事权与支出责任是适应我国国情的特有概念，因此，本文主要围绕国内的相关研究进行了整理。首先，学术界在政府间事权与支出责任划分原则这一问题上，其核心思想基本统一，都强调在中央政府的领导下，发挥地方政府的信息优势，提升事权履行效率，但在具体的划分方式上，需要结合实际情况分别考虑。其次，部分学者认为权责划分方式改革应当与财权和财力挂钩，事权是指政府“该做哪些事”，支出责任强调“办事的资金由谁支付”，财权是指政府“收钱的权力”，财力则指的是政府“实际拥有的资金”。事权和支出责任之间，事权是支出责任的前提。在明确了事权及相关的支出责任后，需要提供稳定的财力支撑，必须赋予政府与所需财力相匹配的财权，即在事权划分的基础上明确各级地方政府的支出责任，继而按税种划分财权并配以财力支撑。再次，近些年来的学术研究更多地聚焦于教育、农业、环保等具体权责关系划分中存在的问题并对此提出相应的解决措施。最后，在路径选择及争议处理的过程中，学术界更倾向于运用法治化手段，注重行政机关、纳税人等多主体的共同参与，从立法、行政、司法三个层面去应对出现的各类问题。

对于高质量发展概念，可以以中国共产党第十九次全国代表大会为节点，分为两个阶段。在正式提出经济高质量发展概念之前，学界主要是从两个方面来界定经济质量:第一种是狭义的经济增长质量，也可以理解为经济增长效率，是指经济活动过程中要素投入与产出之间的比率。另一种则是广义的经济发展质量，内涵更加丰富和多维。对于广义经济增长质量的内涵，不同学者的观点不尽相同。Barro认为，经济增长质量是与经济增长数量紧密相连的，包括受教育水平、居民健康状况、法律和社会秩序等多重要素。刘树成重新定义并解释了经济增长质量的内涵，指出提高经济增长质量和效益就是将经济增长中的稳定性、可持续性、协调性和和谐性有机结合，并使其统一。在正式提出中国经济迈向高质量发展阶段后，学界的相关研究主要集中在论述其理论内涵和测度其发展水平两个方面。赵华林认为，高质量发展是宏观层面上国民经济整体质量的提升，中观层面上产业发展的协调，微观层面上供给能力的优化。高培勇等强调，经济高质量发展是社会高质量及治理高质量在宏观经济运行领域的集中输出。此外，不同学者根据各自对经济高质量发展内涵的理解，构建了一系列用于测度经济发展质量水平的指标体系。师博和任保平在Mlachila 等研究的基础上，从经济增长的基本面和社会成果两个维度出发，构建了包括6 项指标在内的评估体系。史丹和李鹏从创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念出发，利用主成分分析法构建起高质量发展指标体系。刘亚雪等则以五大理念为基础，构建起衡量世界经济高质量发展水平的测度体系。

通过上述分析可以得出，在经济高质量发展的目标下完善财政体制，推动权责关系改革具有重要的现实意义。然而，目前学术界对两者之间的研究大多是割裂的，即仅探索经济高质量发展或者权责关系的相关变革，而对于从财权事权的匹配程度出发，探索其与高质量发展之间的有机关系并未有研究。本文可能的贡献之处在于弥补了这一研究层面的空白，通过建立系统广义矩估计模型，实证分析当前财权事权的不匹配程度对高质量发展的具体影响，并尝试解释造成这一影响的原因，以此为依据提出有针对性的建议。

二、财权事权匹配与高质量发展的作用机理

自分税制改革后，我国政府间权责关系划分改革大体上经历了三个阶段:第一阶段是“事权与财权相结合”时期，这种提法适应了当时国营企事业管理的客观现实，对培养公民的民主意识和监督意识有积极影响；第二阶段是随着分税制改革进程的不断推进，进入“财力与事权相匹配”时期，由强调“财权”转向强调“财力”，表明了转移支付将成为用于稳定财权配置格局的主要措施；第三阶段是当前的“事权与支出责任相适应”时期。新的提法贯彻了“事权是财权划分的基本前提，支出责任是财力划分的重要基础”这一理念。基于这一逻辑，形成稳定的政府事权、支出责任和财力匹配相适应的财政体制，可以为建设社会主义现代化国家提供强有力的制度支撑。权责划分方式会从多渠道影响高质量发展的建设进程，但本文为了更加聚焦经济增长环节与财政支出结构的影响，仅从这两个方面论证其与权责划分安排的关系。

(一)财权事权匹配与宏观经济运行

当前的权责安排存在较大的不对称性，即权、责之间不匹配度较高，主要体现在对共同事权和部分专属事权的划分安排上。以共同事权为例，单从理论层面考虑，上级政府委托下级政府行使事权，并以转移支付等形式履行其支出责任，从而形成权责相适应的逻辑闭环。“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的改革目标被确立后，权责之间的划分调整取得了显著进展:一是从全局角度完成了事权和支出责任划分方案的指导性设计，明确了中央与地方财政事权的划分调整方向；二是在基本公共服务领域，确定了央地政府间权责划分方案，为其他领域的改革提供了思路。这些举措在一定程度上完善了当前的财政体制，适应了经济运行的实际需求，但改革过程中出现的新问题也对下一步的工作提出了新的要求:一方面，事权划分的稳定性和确定性不高，缺少配套组织保障执行，在事权履行过程中可能会因“中央发令，地方执行”等问题导致责任不清、效率低下等问题；另一方面，在经济下行压力较大时，地方政府可获取的财政收入将会被压缩，这一点在欠发达地区表现得会更加明显。财政自给能力的下降，将难以保障地方政府经济建设的积极性，会对经济发展质量产生深层次的影响。

(二)财权事权匹配与财政支出结构

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革指导意见》(以下简称《意见》)明确了各项事权划分的基本原则，将义务教育、高等教育、科技研发等众多既体现中央战略意图又具有地域管理信息优势的基本公共服务作为央地共同事权，由两级政府共同管理。新的划分方式在一定程度上考虑了这类公共服务的受益范围，同时兼顾了政府职能与行政效率，有利于激励地方政府主动作为。但随着经济体制改革和财政体制改革的深入推进，许多问题也逐渐显现。本文主要以教育支出和科技支出为例进行分析。

第一，学历教育涵盖了义务教育、高中教育和高等教育三个阶段，《意见》中明确了义务教育和高等教育事权的划分范围，但对于高中教育这一事权的划分含糊，相关事权划分不明晰可能会导致承担支出责任的主体之间存在争议。此外，学历教育各阶段的外部影响存在异质性，各级政府在配置相关资源时扮演的角色也有差异。在当前权责划分背景下，事权下移，财权上解，对于经济基础薄弱的地区而言，由于其掌握的财政资金有限，工作发展重心又集中于经济增长，人才教育与培养上的外溢效应较大，可能会造成投资于教育领域的财政支出逐渐缩减。第二，对于科技研发创新而言，它是新常态背景下实现高质量发展的主要驱动力和关键着力点，为落实“协调成为内生特点”奠定了基础，有利于实现共享这一根本目标，促进社会公平。在基础研究、应用研究和技术转化这一创新链中，虽然各研发阶段的特征与目的不同，但都强调了政府资金投入的重要性。基础研究具有较强的公共性和外溢性，需要中央财政承担主要支出责任，应用研究和技术转化等更接近各区域自身的科技规划与生产应用，则需要地方财政牵头引导。

三、变量选取及模型构建

(一)变量的选取与测度

党的十八大以来，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念诠释了高质量发展的特质，是推动经济高质量发展的重要理论。将创新作为第一动力、协调作为内生特点、绿色作为普遍形态、开放作为必由之路、共享作为根本目的的发展方式能够满足人民群众日益增长的美好生活需要，这也是推进经济高质量发展的题中要义。本文将基于这一新发展理念来构建经济高质量发展水平的测度体系，并对其中具体包含的各类指标进行详细说明。

第一，创新是推动经济朝向高质量发展的第一动力，处于国家发展全局的核心位置。考虑到创新要素的投入量与创新成果的产出量并不恒等，存在效率损失的情况，本文拟从创新投入、创新产出和创新效率三重维度来衡量创新水平。第二，当前中国经济发展中的不协调不均衡现象主要存在于城乡间发展、产业结构布局、金融结构和投资消费结构，囿于数据的可获得性，拟从产业结构协调、城乡区域协调、金融结构协调、投资消费结构协调四个角度出发来衡量地区的协调能力。第三，绿色作为经济高质量发展过程中的普遍形态，是贯穿整个经济发展和社会发展的总体进程的。在绿色指标体系构建上主要从环境污染、资源消耗、绿化覆盖、环境治理四个维度出发去衡量区域绿色生态水平。第四，在经济新常态的背景下，除了挖掘并激发国内拥有的发展潜力外，还要继续保持并增强外部需求水平，深入参与国际产业价值链分工，加快实现国际产能合作。考虑到部分数据可获得性的问题，本文拟从外贸依存度和外商投资水平两个层面测度开放指标。第五，共享作为经济高质量发展的根本目的。本文认为，居民在经济发展过程中的参与度和享受到经济发展带来的福利水平是衡量区域共享能力的重要标准，因此，拟从收入共享水平、人民生活水平和基础设施建设三个角度出发，构建指标体系测度区域间共享能力。

经济高质量发展测度体系见表1，涉及的各项指标来源如下:R＆D 经费投入强度、R＆D 人员数来自中国科技数据库和《中国科技统计年鉴》；全部从业人员数、分产业就业人数数据、地区生产总值、分产业增加值、万人拥有医院床位数等数据来源于国家统计局；教育支出、财政总支出、技术市场成交额、专利申请授权数、规模以上工业企业资产负债率、金融服务业增加值、资本形成总额、最终消费支出数据、进出口总额、外商投资总额数据、居民消费水平、城镇基本养老保险覆盖率、人均铁路里程和燃气普及率来源于中国宏观经济数据库；工业废水排放总量、二氧化硫排放量、一般工业固体废物产生量、人均公园绿地面积、生活垃圾无害化处理率来源于中国宏观经济数据库和各省统计年鉴，缺失数据采用插值法补充；单位GDP 耗电量、森林覆盖率来源于国家统计局；单位GDP 能源使用量来源于中国能源数据库；建成区绿化覆盖率、环境污染投资治理额占GDP 比重来源于中国环境数据库。

表1 经济高质量发展水平测度体系

选用何种测度方式对多重指标进行综合测算并最终得出经济高质量发展指数，不同学者针对这一问题的看法不一，主要集中在以下几个层面:有的学者是通过平均赋值的方式来测度综合型指标；也有研究是采用主成分分析法来计算，首先确定各个维度的权重，再用主成分分析法合成经济高质量发展指数。本文拟选用熵权法对经济高质量发展体系进行衡量，原因如下:一方面，熵权法在确定各指标权重值时是根据各测度指标变异程度所反映的信息量来测算的，降低了人为赋权对指标造成的干扰，相较于平均赋值法更加客观；另一方面，主成分分析法虽然较熵权法而言更为简化，但其并不利于多个年份间数据的相互比较。为了指标测算过程更加客观，更大程度地发挥数据完整性和可比性，熵权法更适用于多个时间段内数据指标的测度。具体的测度过程如下:

(1)指标标准化

由于不同指标原始数据的量纲存在差异，为了消除测度指标在量纲、量级上的不一致，运用极差法对各二级指标进行标准化处理，如公式(1)所示:

式(1)中，表示省份，表示各项二级测度指标；X和Y分别表示标准化前和标准化后的测度指标，max(X) 和min(X) 分别表示X的最大值和最小值。

(2)信息熵计算

根据标准化后的二级指标计算各指标的信息熵(E)，如公式(2)所示:

(3)指标权重计算

计算经济高质量发展体系中各项指标的权重(W)，如公式(3)所示:

通过构建经济发展质量指数的权重矩阵得出经济高质量发展指数，如公式(4)所示:

式(4)中，Eq的取值区间为[0，1]，值越大说明该地整体经济发展质量较高，反之，说明该地经济发展质量较低。

本文将财权事权的匹配度作为核心解释变量，用来分析其在经济发展中发挥的各项具体作用。本文利用省本级财政收入与财政支出的匹配程度来测度省市两级政府之间财权事权的不匹配程度。囿于目前已有的各类数据中并未直接提供省本级财政收支信息，本文将利用全省一般公共预算收支数据和各地级市一般公共预算收支数据倒推出省本级一般公共预算收支。

为保证分析过程的严谨度和综合性，本文还将从经济增长、财政支出结构层面出发来进一步分析财权事权不匹配对其产生的各项影响。其中，经济增长水平主要用实际经济增长率来度量，财政支出结构分别采用教育支出占财政总支出的比重、科技支出占财政总支出的比重来反映。此外，考虑到经济运行和财政体制改革过程中还会受到现行财政体制、人口因素、制度环境等要素的共同作用，引入财政收入分权程度、城镇化水平、工业化水平、人口红利和制度环境因素作为控制变量纳入分析。

相关原始数据来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》、国家统计局网站和各省、市统计年鉴等，其中部分数据为整理计算得出。本文的样本数据时间跨度为2010—2018 年。考虑到直辖市与一般地级市之间的数据可比性以及部分数据的可获取性，剔除了直辖市、河北省和西藏自治区的观测值。

变量的具体测度方式以及描述性统计见表2、表3。

设计意图： 通过对尤溪科研成果的展示，引发对科研成果成功内在原因的思考，应用概念对事例分析理解生物多样性三个层次的关系，进一步增强学生爱家乡的情怀，激发保护生物多样性的意识。

表2 相关变量定义及度量

表3 主要变量的描述性统计

(二)实证模型构建

考虑到经济运行过程中存在“棘轮效应”，即前期的经济行为对后期经济发展方向会产生惯性影响。为准确考察财权事权的匹配程度对经济高质量发展产生的各项影响，本文考虑建立动态面板回归模型进行分析。GMM 估计方法从矩条件出发，通过构造包含参数的方程，可以有效解决内生性问题。在对差分GMM 和系统GMM 两种动态面板模型进行选择时，本文发现:差分GMM 模型将水平值的滞后项作为工具变量带入差分后的方程中进行广义矩估计；而系统GMM 将差分GMM 和水平GMM 结合，将水平值的滞后项作为差分方程的工具变量、差分变量的滞后项作为水平方程的工具变量，并将两者结合作为一个系统进行广义矩估计。因此，系统GMM 较差分GMM 而言，其估计效率更高，而且能显著降低小样本情况下的估计偏误以及短面板数据模型水平滞后项存在的弱工具变量问题。综上所述，本文在静态面板模型的基础上构建以下动态面板固定效应模型:

其中，式(5)(6)(7)分别表示解释变量对被解释变量的基础模型、交互效应和非线性关系。Y是被解释变量的一阶滞后项。Re是财权事权的不匹配程度。Id是财政收入分权程度。X 是控制变量的集合，其中包括城镇化水平()、工业化程度()、制度环境()和人口红利约束()。λ表示时间固定效应。表示省份，表示年份。

四、实证回归结果分析

(一)全样本下的实证回归

考虑到经济发展过程中存在的路径依赖，本文在实证分析中加入了被解释变量的一阶滞后值，同时为了解决内生性问题，采用广义矩估计的方法进行实证，具体实证结果如表4 所示。系统GMM 能够成立的前提条件是差分方程的残差序列不存在二阶及更高的自相关，并且工具变量是严格外生的，本文采用Arellano-Bond 检验对估计结果进行测试。AR(2)检验的原假设是残差序列不存在二阶自相关，表4 中AR(2)的各项检验结果说明了差分方程的残差序列不存在二阶自相关，只存在一阶自相关，通过了自相关性检验。

表4 中的第(1)(2)列分别分析了在全样本条件下，财权与事权的匹配程度对经济高质量发展与经济增长造成的具体影响。实证结果显示，当前的不匹配程度对高质量发展具有显著的促进作用，但对经济增长则呈现出显著的阻滞作用，二者均通过了1%的显著性水平检验。财政收入分权程度对经济高质量发展和经济增长的影响在5%的显著性水平下为正，表现出正向推动作用。造成这种情况的原因主要有以下几点:一是当前财政体制和经济运行整体保持着相向而行的态势。高质量发展作为新时代中国经济发展的主旋律，是现代化经济发展体系的核心要素。协调作为经济高质量发展中的内生特点，其涵盖了产业结构、金融结构、投资消费结构以及城乡结构等在内的多部门协调。要想推动各领域之间达到良性耦合，发挥协调的促进作用，需要更高层级的政府机关来组织落实，即这一部分的事权主要由高层级政府负责，相应的财权也会更多地被分配到高层级政府。实际经济运行过程中的不匹配主要表现为事权下移而财权仍较多地保留在上级政府。在高质量发展这一具体要求下，由于上级政府更多地承担了协调发展等具体事权，相对而言，其拥有的财权是与之相匹配的，因而呈现出当前的不匹配程度有利于推动高质量发展的局面。二是新常态强调的高质量发展并不再局限于经济增长单一维度，因而即使当前的不匹配局面有利于高质量发展，但实际上，它可能已经无法与经济增长形成良性耦合。各地方政府所拥有的信息优势在一定程度上要高于其上级政府。地市级政府更了解辖区内的经济发展现状与公共服务需求，其所承担的事权责任会明显高于上级政府，相应地，也会要求获取更多的财政资金。但当前财权事权不匹配的现实条件显然不利于推动经济增长。三是以收入分权表征的财政分权体制在推动经济高质量发展与经济增长方面都具有正向促进作用。收入分权程度的提升，意味着地方政府掌握的财政收入份额越高，财政资金形成的物质保障有利于促进经济朝着更高质量的方向发展。

表4 全样本下的实证结果

在分析了权责匹配程度与财政分权体制对经济宏观运行产生的各类影响后，本文继续深入探讨二者对财政支出结构产生的具体效应。考虑到教育作为国之大计、党之大计，在推动高质量发展的进程中，我国要实施创新驱动发展战略，推进以科技创新为核心的全面创新，坚持科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。因此，本文分别以教育支出、科技支出占财政总支出比重来表征财政支出结构，深入分析权责匹配程度与财政分权体制对教育支出和科技支出的具体影响，实证结果如表4 中第(3)(4)列所示。

表4 中的第(5)列引入了权责匹配程度与财政收入分权的交互项来分析二者对高质量发展的具体影响。首先，在交互效应分析中，单独分析某个解释变量对被解释变量的偏效应影响意义不大。偏效应的数学表达式为:

这里的表征的是在财政分权制度不存在的前提下，权责分配程度对经济高质量发展的具体影响。单一来看，表4 中第(5)列权责匹配程度对经济高质量发展的影响为0.045，且这一结果在10%的水平下保持显著，这是在以＝0 为前提的。而在对变量进行描述性统计时，财政收入分权的最低值为0.003，显然不符合这一前提条件。因此，文章针对权责匹配程度或财政分权体制对经济高质量发展的影响结果将不做单独分析。在分析交互项时，文章以财政收入分权制度的平均值代入，权责匹配程度对经济高质量的影响表现为:

说明随着权责不匹配程度的加深，其对经济高质量发展具有正向影响，当前的权责匹配程度与财政分权制度形成了良性耦合，从而促进了经济朝向更高质量发展。这一结论与基础模型中的结果保持一致。在基础模型中已对这一结果进行了细致的分析，这里不再赘述。

表4 中的第(6)列将权责匹配程度的平方项代入实证模型中，进一步考察了权责匹配程度与经济高质量发展的非线性关系。实证结果显示，财权事权不匹配程度指标的一次项显著为正，二次项为正但并不显著，说明当前的权责匹配程度对经济高质量发展的积极影响存在临界点，在到达这一临界点后，原先显著的积极影响则难以继续保持，两者之间的关系存在不确定性。这主要是因为在当前发展阶段，更多的是依靠高层级政府带领，实现整体经济运行质量的提升，体现了“集中力量办大事”的政治优势。但随着经济发展的整体质量得到提高后，面对经济社会运行过程中存在的各类问题时，更多的需要依靠地市级政府乃至县级政府去因地制宜地应对与解决，彼时，应当赋予与其所承担事权相匹配的财权。因而，当前权责匹配程度对经济高质量发展的正向促进效应难以持续保持。

(二)分样本下的实证回归

表5 高经济发展组的实证结果

表6 低经济发展组的实证结果

首先，从宏观经济的运行角度看，高经济发展组内，权责不匹配程度的加深显著不利于经济增长，但其对经济高质量发展的影响并不明显；财政收入分权与高质量发展、经济增长始终保持着显著的正向促进作用。而在低经济发展组内，权责关系的不匹配与高质量发展、经济增长间的关系与全样本下保持一致，即权责不匹配程度的加深有利于经济朝向高质量方向发展，但不利于经济增长，两者均通过了1%的显著性水平检验；而财政收入分权程度与高质量发展、经济增长之间的关系则并不显著。本文认为，造成上述情况的原因主要有以下几点:一是在高经济发展组内，由省级政府等高层级政府引领的发展模式很难推动整体经济发展质量的提升，这类地区需要更多地发挥出资源要素的集聚优势，在提升发展质量中协同组内各区域因地制宜、有组织、有规划的扮演好各自的角色，在安排下级政府事权的同时，匹配相应的财权，高效解决辖区内部问题，推动资源的合理分配。二是对于低经济发展组而言，其经济发展阶段落后于高经济发展组，在推动经济高质量发展这一过程中，当前工作的主要着力点是在统筹协调，加快推进经济发展，需要更多地发挥上级政府的政治影响力和号召力，去解决经济运行过程中面临的各项问题。

其次，从财政支出结构层面分析，高经济发展组内，权责关系的不匹配程度与两项财政支出的关系并不显著，财政收入分权程度与教育支出比重呈现显著的正向相关，与科技支出比重的关系并不明显。然而，低经济发展组内，权责关系不匹配程度对教育支出比重的影响显著为负，其与科技支出比重的关系显著为正，财政收入分权与两项财政支出比重的关系也表现为正，且至少通过了5%的显著性水平检验。上述分析指出，无论是义务教育、高中教育还是高等教育，都强调以地方政府管理为主，在经济发达地区，由于各层级地方政府实际掌握的财政资金较为雄厚，权责不匹配程度的加深对教育支出的影响并不十分显著；而在经济欠发达地区，财权事权不匹配程度越大，对教育支出占比的负面影响也会更加显著。同理，财权事权不匹配程度与财政科技支出比重之间的关系亦是如此。

再次，对高经济发展组而言，权责不匹配程度与高质量发展的交互效应显示，前者对后者的偏导数始终大于0，这与全样本下的交互效应模型结论一致。但对于低经济发展组而言，该组内财政收入分权程度的最低值为0.003，其交互效应为:

说明权责安排间的关系与财政收入分权制度在经济欠发达地区难以形成良性耦合机制，二者的共同作用不利于经济高质量发展。在低经济发展组内，由于其经济基础较为薄弱，当前工作主要偏向于提升经济增长率、加快基础设施建设等方面，财政收入分权程度与权责不匹配程度的共同加深可能会引致财政支出结构不合理，导致地方政府只注重发展速度，忽视经济发展效率及发展质量等问题。

最后，在高经济发展组内，权责不匹配程度的一次项、二次项对高质量发展的关系均不显著，而在低经济发展组内权责不匹配度的一次项不显著，但二次项显著为负。在不同的经济发展组内，财政收入分权程度与高质量发展的关系截然相反，经济发达地区财政收入分权程度的提升明显有利于高质量发展，而在欠发达地区，这种影响转变为负。通过全样本分析可以发现，当前权责不匹配的现状对经济高质量发展的正向促进作用并不是持续存在的，而在对全样本进行异质性分解后，发现在低经济发展组内，财权事权不匹配程度的加深对经济质量提升的负面阻滞效应渐趋显著。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文选用系统广义矩估计模型，实证分析了财权事权匹配程度对高质量发展、经济增长和财政支出结构的具体影响，结果显示:在全样本数据下，财权事权的不匹配程度对高质量发展和科技支出起到正向促进作用，但对经济增长和教育支出的影响方向相反。这一结论在低经济发展组中也成立。在高经济发展组内，财权事权的不匹配程度只对经济增长的负面阻滞效应表现显著。

(二)政策建议

基于当前高质量发展的现实背景，结合实证结论，本文提出以下几点政策建议:

第一，结合高质量发展的新阶段，根据事权与支出责任相适应的原则，配置实体化职能部门。对于完全由中央政府管辖的事权以及由央地政府共同管理的事权，其在履行过程中往往会因“中央发令、地方执行”的原因造成权利不清、责任不明、各级政府主体之间互相推诿扯皮。上级政府惯于使用行政命令方式要求下级政府按照其偏好履行事权，从而导致上下级政府之间的共同事务较多、执行效率低下等问题。对此，应当在坚持中央政府决策领导下，通过实体化的方式，组建专门的机构和人员队伍，负责省及省以下各级地方政府具体事权的落实，最终形成事权主体与执行主体相匹配的格局，建立起决策与执行相统一、权利与责任相统一、事权与支出责任相适应的运行机制。

第二，面对共同事权，廓清中央政府和地方政府的边界。虽然《意见》中对大多数基本公共服务事权界定了其事权主体，但正如上文所述，类如高中教育这类事权的划分与安排方式并不详细，应当根据受益范围重新划分，并配以相应的支出责任。坚持统一的原则和标准配置事权，但对于异质性差距较大的地区，也要兼顾公平，缺少的财力可以通过转移支付等方式解决，杜绝地方政府以财力问题为由推卸支出责任。

第三，推动事权划分方式规范化、法律化。目前我国政府间事权划分安排的法律基础较为薄弱，缺少必要的法律约束力。在新的宏观经济运行环境下，应当推进政府事权划分安排以规范化、法律化的方式确定下来，在法律层面明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、央地共同事权做出原则性、根本性的裁定，以法律权威保证事权划分方式的稳定性、有效性和持续性。