统一战线各领域风险防控治理机制研究

许烨

摘 要：着力破解统一战线各领域重点难点问题，防范化解统一战线各领域风险挑战，具有鲜明政治性、特殊重要性和极端敏感性。根据风险衍生“事前——事中——事后”的衍生逻辑和系统论的观点，统一战线各领域风险防控治理系统主要包括事前环节的风险识别子系统;事中环节的风险防控子系统和应急管理子系统;事后环节的恢复子系统以及学习优化子系统。秉承系统治理、动态治理、主动治理的原则，根据风险治理阶段的不同特征和需求，要不断调整和优化统一战线各领域的事前日常风险管理、事中应急风险管理、事后危机风险管理系统。为了使统一战线各领域风险防控治理体系更好地发挥功能，治理主体也必须从指标维护、信息管理、数据处理、专家分析、险情识别与预控处理等方面做好闭合系统维护。

关键词：统一战线;风险防控;治理

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2021）03-00047-11

正如习近平总书记多次所强调的“我们的事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。我们必须增强忧患意识，做到居安思危”[1];“当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有”。[2]当前的中国正处于新的历史方位，进入历史交汇期，面临着复杂的国内外形势，新情况和新问题不断涌现。健全防范化解风险的体制机制，增强防范化解风险能力，补齐风险治理短板，对于实现国家治理现代化和全面小康的目标影响重大。进入新时代以来，经济社会领域出现的新变化同样反映于统一战线工作领域。着力破解统一战线各领域重点难点问题，防范化解统一战线各领域风险挑战，具有鲜明政治性、特殊重要性和极端敏感性。建立健全统一战线各领域风险防控治理机制，事关统一战线各领域和谐稳定和改革发展事业全局顺利推进。

一、统一战线各领域风险防控治理系统要素及构建前提

（一）统一战线各领域风险防控治理机制构建前提

1.统一战线各领域风险指标设计

通过对近20年全国范围内涉及到各民主党派、无党派人士、民族、宗教、非公有制经济、港澳台海外、新的社会阶层人士、党外知识分子等统一战线各领域的突发性事件的整理，课题组经过进一步的讨论和风险分析，确立统一战线各领域风险包括8个一级指标、28个二级指标。

2.统一战线各领域风险分析

民主党派领域主要存在：（1）理论建设风险。理论体系建设不完善，指导思想趋同;（2）组织建设风险。组织建设不独立，制约发展;（3）能力建设风险。五种能力建设不足;（4）制度建设风险。制度建设薄弱等。

无党派人士领域主要存在：（1）意识形态领域风险。如多元化的价值诉求，少数价值观念与主流价值观不符，过分追求物质利益、个人至上，主流意识和为人民服务的意识较为薄弱的风险;部分“政治冷漠”，疏离政治，不配合;西方思潮影响，发表诋毁党和政府的极端言论。（2）政治参与风险。政治参与零散化、非组织化的风险。（3）队伍建设固有缺陷等风险。

民族领域主要存在：（1）经济风险。经济发展不平衡，存在天然劣势。（2）制度改革风险。随着改革的日渐深入，涉及民族因素的矛盾、纠纷凸显，现实状况与制度的不协调。（3）民族事务管理风险。政府管理性思维的固化、暴力事件的发生、分裂势力的鼓动等更是加剧了民族与国家之间、民族认同与国家认同之间的胶着和博弈。[3]（4）民族关系风险。社会关系的失调，并因社会关系失调，民族群体或成员的正常生活受到影响，严重地，有可能造成民族矛盾和冲突。（5）民族文化差异风险。因民族文化差异、宗教差异引起的群体性事件在增多。

宗教领域主要存在：（1）宗教界内部风险。“逆中国化”“去中国化”、教风不正等问题。（2）信教群众风险。信教群众和不信教群众对立。（3）宗教传播风险。非法传教传播，邪教传播等。（4）宗教界外部风险。境外势力渗透、“三股势力”。（5）宗教事务管理风险。涉及到宗教的突发性事件增多。

非公经济领域主要存在：（1）行业发展风险。提档升级、新旧动能转换。（2）意识形态风险。少数同志意见建议激进极端，参政议政意识弱化。

港澳台海外领域主要存在：（1）意识形态风险。西方不良激进思想渗透和同化，青年统战思想薄弱，社会民生事业发展累积的不满情绪风险。（2）政治风险。分裂风险，西方势力干涉。（3）管理风险。需防范境外非政府组织、防范外国人和华侨等管理工作中的相关情况;对港澳台海外人士统战工作需转变方式、提升效能。

新的社会阶层领域主要存在：（1）阶层固化或对立风险。不健康的阶层意识风险，少数人提出超越现行政治制度框架的参政要求，挑战当代中国民主政治的风险。（2）意识形态风险。“非对称战争”加速，非主流价值思潮弱化中国特色社会主义核心价值观念的风险;个别意见领袖“消极”，释放质量低劣信息。（3）阶层“不确定性预期”风险。作为影响我国社会稳定潜在杠杆的新社会阶层，其“不确定性预期”的加深会对社会整体发展产生负面影响。

党外知识分子领域主要存在：（1）意识形态领域风险。党外知识分子中所存在的成分较为复杂、价值观念多样化，凝聚力较差、诉求有差异等问题为新时代党外知识分子统战工作带来新的挑战[4];党外知识分子中存在的公共性弱化、群体性游离、在纠结和迷茫中通过新媒体表达思想等问题严重阻碍党外知识统战工作的推进。（2）队伍建设风险。定位不清、組织建设僵化、管理松散、人员构成向心力不强、价值观向实用主义倾斜的问题。（3）管理风险。对党外知识分子工作缺乏系统政策支撑、方法陈旧、创新不足等问题;统战干部的统战意识比较薄弱、统战干部素质有待提升、统战部门相关工作机制不够健全、党外人才优惠政策落实不到位的问题。

3.统一战线各领域风险的演化和危机的生成同步渐进

在时间和逻辑上，统一战线各领域风险的演化和危机的生成往往表现为一个渐进的过程。随着城镇化进程加快、民族交往交流交融进一步加强，新的不确定因素也随之出现，各类危机出现的频率也更加频繁。危机也不仅仅是被认知的客观现实，随着人们认识上的进步而将原来并非社会风险范畴的事物划归为社会风险，危机逐渐呈现出“集体的构建物”。以民族宗教领域为例，涉及民族宗教因素的社会风险已不同于传统社会，演变成了一种“全球性、社会性、人为性的”结构风险，其爆发从本质上来说是一系列风险诱发因素借由民族宗教领域，从量变到质变的发展变化过程，是人民内部矛盾由量的逐渐积累发展到质的飞跃的产物，而这种飞跃通过民族宗教矛盾所诱发。民族宗教领域风险与公共危机之间存在潜在的隐性关系，在一定条件下，二者的关系会从潜在的隐性关系转化为外在的显性关系。[5]实现这一转化的路径一般有两种：一是有明显的涉及民族宗教因素的突发性事件，一旦触发因子或导火索的“突发性事件”发生，民族宗教领域风险与公共危机之间存在潜在的隐性因果关系就会集中暴露，导致风险迅速转变为危机;二是虽然没有明显的突发性事件，但涉及到民族宗教的非标志性事件频发，持续积聚到一定程度后，导致危机发展。在这种路径下，风险与危机之间的关系释放的比较缓慢、持久，因而不容易被觉察。因此，突发事件是统一战线各领域风险向公共危机演化的触发点和导火索，是整个过程中的关键因素。因此，积极有效地应对突发事件，可以遏制统一战线各领域风险向公共危机的转化，维护社会稳定。

（二）统一战线各领域风险防控治理机制系统要素

风险有其生命周期，探索统一战线各领域风险防控治理机制构建的系统要素，要在坚持源头治理的同时注重过程管控。统一战线各领域风险防控治理是指风险防控治理主体，针对有可能导致统战工作出现问题的风险因素，为减少或规避风险，从而进行的一系列管理活动和措施，主要包括对各领域风险的识别与评估、防范与控制、准备与演练、交流与沟通等一系列管理活动。

1.风险识别与评估

统一战线各领域风险表现出极为明显的复杂性和扩张性。复杂性表现在当前统战各领域风险源众多，风险与风险之间相互关联，无论是风险种类还是数量都呈现出上升趋势。根据海恩法则，每一起严重事故发生前，必然曾发生过29次轻微事故和300多次能防患于未然的预警以及1000起事故隐患。风险防控治理的第一步，是及时识别风险和评估风险。风险社会概念的提出者乌尔希里·贝克认为，风险就是“系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式”[6]。应对这种危险和不安全感的第一步就是在风险发生之前，找出风险源，确定风险属性，并找出引致风险的原因。而风险评估，也即对风险引致事故的可能性和破坏程度进行评估，预判影响区域及损失程度，从而准确把握统战工作系统能否承受损失。全面精准识别和评估各领域可能存在的风险，是风险防控治理主体继续制定决策以干预风险的前提。

2.风险防范与控制

风险防范与控制，即识别研判统一战线各领域风险后，运用科学理论，针对风险制定决策及执行决策，使风险恢复到安全可控的状态。这一管理活动主要采取规避、转移以及分散等手段。应急预案是否完善有效，关系到风险减轻目标的具体实现。统一战线各领域风险防范与控制，应当预先筹谋规划，形成多套备选方案。根据前面课题组预先分析的不同的风险类型，可进一步细化各项二级指标，灵活地作出选择。各项措施的实施要注重及时性。对风险的防范与控制是整个统一战线风险管理流程是最为重要的一环，其目的就是要降低风险发生的可能性以及降低风险结果的破坏程度。

3.风险准备与演练

针对统一战线各领域风险治理，应当强化各领域的风险准备与演练。风险准备，即为有效应对风险而提前准备的各项措施，包括提高防控治理意识、建立防控治理组织、完善体制机制、构建专业化人才队伍、形成具有可操作性的风险预案、相应资源管理等等，这是风险防范与控制能否做好的前提与基础。风险演练旨在演练的过程中发现问题，检验风险应对方案的有效性，同时提高风险应对人才队伍的专业性，并且起到教育宣传的作用。统一战线各领域风险演练的关键是要在查找薄弱环节之后，有针对性地采取改善措施，否则风险演练就背离了初衷。

4.风险交流与沟通

在统一战线各领域风险防控治理的全过程中，受到影响的各方（党派、个人、团体、机构、社会组织等）间存在着信息的交互行为。各领域信息交流是否畅通，是否存在“信息真空”，关系到各方能否达成“信任”。而信任是社會活动的基础，高度影响着社会交往的范围和程度，以及各种风险治理资源能否有效调动。受到风险影响的统一战线各领域，只有在统战部的协调领导下，建立在充分的沟通交流上才能形成信赖关系，在信息对称的前提下，实现风险的共同治理、及早治理和高效治理。统一战线各领域的风险防控治理具有一定的特殊性，特别是港澳台海外领域、民族宗教领域，比其他社会领域的风险治理，可能会面临着更多元的价值观念挑战、利益需求挑战、境外敌对势力干涉挑战、“三股势力”挑战等。与此同时，新媒体技术的发展、社会舆论环境的变化都对风险交流与沟通提出了更高的要求。

（三）统一战线各领域风险防控治理系统框架

根据风险衍生“事前—事中—事后”的衍生逻辑和系统论的观点，我们认为完整的统一战线各领域风险防控治理系统可以由五个子系统构成，主要包括事前环节的风险识别子系统;事中环节的风险防控子系统和应急管理子系统;事后环节的恢复子系统以及学习优化子系统（详见下图示）。

1.风险识别子系统

通过风险识别子系统，在统战领域风险事件发生以前运用多种方法技术，如计算机辅助预测、专家分析等，实现对风险因子的精准感知和分析评估。一方面，在感知风险的基础上，把握有可能诱发统战领域风险事件的各种显性风险和隐性风险、内部风险和外部风险、当前风险和未来风险、静态风险和动态风险。另一方面，鉴别风险性质，评估风险可能导致的破坏程度、风险事件发生的可能性，以便为后期的风险处置决策提供依据。

2.风险防控子系统

当风险识别子系统完成了对统战各领域风险因素的识别和评估之后，风险防控子系统应对风险迅速做出反应。该子系统主要依靠制定和实施计划措施、构建统一战线领域人财物资源体系、搭建制度体系，来实现回避风险、控制损失、转移风险和承担风险等目的。

3.应急管理子系统

当统一战线某个领域中的风险累积到一定的程度，超过临界值时，就会转化为危机。应急管理子系统，主要承担着处置应对统一战线各领域出现突发性危机的功能，主要是通过有效的应急措施，调动应急资源，来化解和降低危机事件对统战领域和统战工作造成的损失和不利影响，恢复各领域的正常秩序，推进统战工作的正常开展。

4.事后恢复子系统

所谓事后恢复，也就是按照风险处置预案，对遭到风险破坏的统战各领域进行“复原”，对受到影响的个人、机构、群体、组织等实施救助项目，使这些客体恢复到风险发生前的状态，以进一步降低风险对统战对象和统战工作的影响，使统战各领域恢复“安全”“稳定”和“秩序”。

5.学习优化子系统

科学高效的风险防控治理，同样重视事后的学习优化。学习优化子系统，主要是从“事后”的角度，调查分析统战各领域风险成因、重新评估影响、理清各方责任、总结经验教训、优化预案体系。该子系统的建立，主要是为了提炼总结规律、完善薄弱环节，提高未来风险防控处置能力。

二、统一战线各领域风险防控治理分析

（一）风险防控治理防范机制分析——以民族宗教领域为例

民族宗教领域风险防控治理机制应包含组织指挥机制、风险评估机制、监测预警机制、应急处置机制、恢复优化机制等。

1.组织指挥机制

成立省市一级的民族宗教工作领导小组、民族宗教事务突发事件应急指挥部、专家组、现场指挥部。

民族宗教工作领导小组。通过建立和完善由党委统一领导、党政齐抓共管的民族宗教工作领导机构，体现对民族宗教工作领导的权威性。

民族宗教事务突发事件应急指挥部。成员单位包括各镇政府、市委宣传部、政法委、统战部、信访局、交通运输局、卫计局、公安局、民宗局、商务局、城建局、文化市场执法局、司法局、民政局、财政局、城管执法局、总工会、团市委、妇联。遇有涉及民族宗教领域的突发事件，各镇政府、其他政府有关部门根据市专项应急指挥部指令，按照职责分工做好突发事件的处置工作。

专家组。聘请有关民族、宗教事务专家，组建应急管理专家组，并建立应急管理专家库。专家组的主要职责：（1）为应急管理提供决策建议和技术咨询，参与本市民族宗教事务突发事件应急预案的编制、修订、演练与评估工作，参与应急管理宣教培训及学术交流与合作活动;（2）对突发事件的发生和发展趋势、救灾方案、处置办法、灾害损失和恢复方案等进行研究与评估，向市应急指挥部提供科学而有效的决策方案。

现场指挥部。根据应急处置工作需要，由应急指挥部牵头，负责组建现场指挥部，视情成立若干工作组，并建立现场指挥部相关运行工作制度，分工协作有序开展现场处置和救援工作。主要由综合协调组、应急救援组、医疗救护组、治安警戒组、技术专家组、新闻宣传组、人员疏散和安置组、物资和经费保障组、社会动员组、通信气象保障组、涉外涉港澳台工作组、特种应急组等组成。

2.风险评估机制

根据民族领域存在的经济风险、制度改革风险、民族事务管理风险、民族关系风险、民族文化差异风险，宗教领域存在的宗教界内部风险、信教群众风险、宗教传播风险、宗教界外部风险、宗教事务管理风险。涉及民族宗教因素突发事件风险进一步细化主要有：不尊重少数民族风俗习惯和伤害信教群众宗教感情，违反民族、宗教政策，经济纠纷，涉及宗教方面的问题处置不当引发的事件等。以上原因容易引发少数民族群众和信教群众聚焦围观、斗殴及骚乱，诱发人员踩踏、交通堵塞、火灾等事件。依据突发事件即将造成的危害、发展情况和紧迫性等因素，由低到高划分为一般（IV级）、较大（III级）、重大（II级）、特别重大（I级）四个预警级别，并依次采用蓝色、黄色、橙色、红色来加以表示。蓝色等级（IV级）：预计将要发生一般（IV级）以上民族宗教方面突发事件，事件即将临近，事态可能会扩大。黄色等级（III级）：预计将要发生较大（III级）以上民族宗教方面突发事件，事件已经临近，事态有扩大的趋势。橙色等级（II级）：预计将要发生重大（II级）以上民族宗教方面突发事件，事件即将发生，事态正在逐步扩大。红色等级（I级）：预计将要发生特别重大（I级）以上民族宗教方面的突发事件，事件会随时发生，事态正在趋于严重。

3.监测预警機制

应急指挥部办公室负责全市统一战线领域突发事件的预防、监测、信息监测网络建设和管理工作，规范信息的获取、报送、分析、发布的格式和程序。各相关部门应根据各自职责分工，及时收集、分析、汇总本地区、本部门影响民族宗教关系稳定的信息，收集、整理和研究发生在国内外可能对所属地区、部门、系统造成重大影响的重大突发事件信息，按照早发现、早控制、早报告、早处理的原则，预测可能发生的情况并及时上报应急指挥部。预测将有一般突发事件发生时，各相关部门应及时了解事态，做好相关预防、处理工作，并于事态平稳或处理完毕后，将信息报送市应急指挥部办公室;预测将有较大以上突发事件发生时，各相关部门应密切关注事态的发展趋势，并及时上报应急指挥部办公室。根据事件的发展状况和严重程度，由市应急指挥部及时将信息报市委、市政府，通报各成员单位。

4.应急处置机制

涉及民族宗教事务的突发事件发生后，事发单位、各镇政府、市应急指挥部、有关部门要立即启动相关预案的应急响应，采取措施控制事态发展，组织开展应急处置工作，并及时向当地和上级人民政府报告。

发生或确认即将发生较大以上突发事件，市应急指挥部总指挥应及时赶到现场处置，视情成立现场应急指挥部，组织、协调、动员当地有关专业应急力量和人民群众进行先期处置，及时对事件的性质、类别、危害程度、影响范围、防护措施、发展趋势等进行评估上报，采取有效措施控制事态发展，严防次生、衍生灾害。必要时由公安、司法机关对当事双方首要分子采取强制性措施。

此外，还要重视网络处置应急响应。一是启动网络舆情应对机制，分析舆情的发展形势;二是启动新闻发布审批和通报机制，制定新闻发布方案和发布内容，及时通报网络舆情发展，汇编舆情专报;三是启动网络监控和引导机制。启动公安局网络监控设备，严密监控舆情的发展动向;及时封堵和删除网上有害信息，组织网络舆情监测员针对突发公共事件相关舆情和舆论引导工作，积极撰写网评文章，通过发帖、跟帖等形式进行解释疏导，引导正确舆论发展方向，做好网络媒体的宣传导向工作。

5.恢复优化机制

做好应急处置结束后的善后各项工作，并对事件的发生、发展、应急处置过程中各相关部门及人员的工作情况进行全面的总结与评估，针对处置过程中的成功经验和暴露出的问题，进一步改善预测评估系统。

对工作不力、玩忽职守造成重大影响和严重后果的人员及部门，由纪检部门及纪检监察组织，严格按照问责制度启动问责。

（二）统一战线各领域危机治理机制分析

1.着手全方位应急预案体系，建立危机治理的防范机制

一是建立健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，在党委和政府的统一领导下，实行行政领导责任制。

二是高度重视统一战线各领域安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防为主，预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。

2.着力统战主体应急平台建设，强化危机治理的保障机制

加快整合统一战线各领域应急管理体系，应着力构建统一战线成员单位为主体的应急平台建设，实现纵向管理指挥通畅有效、横向协调合作迅速有序。为应对不断变化的统一战线各领域风险，应实现从单项应急管理向综合应急管理的转变，不断整合和协调应急管理机制。从纵向看，除了在省委统战部构建指挥中枢和常设综合协调部门外，地方各级政府同样要有相应的建制。这里并不需要新设机构，而是整合应急管理职能。从横向看，既要整合协调统一战线各成员单位的应急管理职能，也要整合协调不同地方政府间的应急管理职能，进而形成网络化的应急管理体系。

3.着眼大统战格局的治理网络，提升危机治理的整合机制

一是加强以属地管理为主的统战部应急处置队伍建设，健全协调联动机制，优化资源配置，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。

二是發挥部队和民兵预备役部队在处置突发事件中的骨干作用，充分动员和依靠公众力量，发挥市、镇、村（居）、企事业单位、社会团体和应急志愿者队伍的作用，调动一切积极因素，建立公众参与应对突发事件的有效机制。

4.做实全社会应急知识宣教，推动危机治理的创新机制建设

一是按照有关法律、法规、规章，加强突发事件监测预警与应急管理，维护公众的合法权益，确保突发事件应对的规范化、制度化、法制化。

二是对企事业单位、基层社区、社会组织和广大民众进行预防教育，鼓励和组织他们积极参与应急规划和预案编制，不断增强其参与应急管理的能力。

三、完善统一战线各领域风险防控治理的路径选择

统一战线各领域风险防控治理应当坚持以人民为中心、公众利益至上，统一领导、落实主体责任，预防为先、防治有机结合，及时反应、迅速精准处置，重视科技、运用技术力量等原则。

（一）风险管理视域下统一战线各领域风险防控的战略指导

当今社会属于不折不扣的“风险社会”，风险治理已经成为当下备受关注的一项重要课题。统一战线各领域风险防控治理是统战领域和风险治理的交叉，既符合风险治理的一般特征，又因统一战线各领域的独特情况而具有个性。当然，从风险管理视域看统一战线各领域风险防控治理依然要在系统治理、动态治理和主动治理等战略指导下进行。

1.系统治理

系统治理的原则，要求我们坚持以系统性思维应对统一战线各领域风险。一方面，统一战线各领域风险防控涵盖多个环节、步骤，要以系统论作为指导，坚持过程管理、要素管理，系统分析风险与风险之间的联系，而不是孤立地看待风险要素。另一方面，应将风险防控的理念纳入统战领域各个环节和统战工作各个方面，以提高工作的整体效果。坚持统筹兼顾的理念，立足统战工作大局，协调推进各项工作开展。系统治理统战各领域风险，要求我们看到小风险与大风险、个别风险与系统风险、局部风险和区域性风险、国内风险与国际风险、政治风险与经济社会风险之间的联系，以更宏观和全面的视野来推进风险防控治理。

2.动态治理

统一战线各领域风险防控治理，是一个包含风险识别与评估、防范与控制、准备与演练、交流与控制等一系列过程的复杂管理活动。正是由于风险本身具有不确定性，因此要从“事前——事中——事后”的动态发展的过程出发，及时调整决策部署。面对纷繁复杂的风险源，要高效识别，科学评估，做到早发现、早识别、早预警。各种风险源在风险性质、破坏程度、发生的可能性上有所差异，要做到抓关键问题，妥善应对重大风险;外部环境的变化发展以及风险本身的衍生，导致风险防控治理的不同阶段，工作重点也将有所不同，决定了我们要灵活应对。与此同时，我们还要意识到统一战线各领域风险的防控治理的开展，需要结合不同领域、不同统战工作对象的特点。

3.主动治理

主动治理，要求统一战线各领域风险治理主体将治理思维由被动应对转向积极主动。主动意味着未雨绸缪，重视事前环节。统一战线各领域风险防控治理，应以防范为重点、为先导。当前，统一战线各领域都存在着一定的风险源，风险因素客观存在，风险事件偶有发生。应对统战各领域可能发生的“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件，需要打有准备之战。有备无患，则遇事不慌。要从思想上做好长期应对的准备，树立风险意识、危机意识。统一战线各领域风险防控治理，要坚持底线思维，把握战略主动。治理主体应当意识到逃避退缩不是解决问题的正确方法，只有战略上主动才能迎来生机。战略主动，强调主动增强应对统一战线各领域风险的政治能力、谋划能力、舆情控制能力、协调统筹能力;主动强化应对风险的体制机制，加强风险防控治理系统建设，做好闭合系统维护。

（二）统一战线各领域风险防控治理体系的路径选择

统一战线各领域风险防控治理是一个动态演进的过程，科学高效的风险防控治理体系必须根据风险治理阶段的不同特征和需求，提供具有针对性的解决方案和可供选择的路径，并且不断调整优化。

1.事前日常风险管理

习近平总书记强调：“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有，”。统一战线各领域风险治理防控的先导在于重视日常风险的预防和管理。如果能够通过先期的风险预防将风险控制在可控范围内，这是最高效也是最为期盼的治理路径。首先，明确各治理主体的风险管理责任。按照利益相关者的分析框架，统一战线各领域风险及风险事件可能诱发风险因素、需要作出反应、受到风险影响的个人、组织或机构，甚至是风险事件中的“旁观者”，为了降低风险对自身利益和共同利益构成的威胁，理应积极参与风险防控治理，共享治理资源。而这一工作的开展显然应在风险防控治理前期开展。为此，还要加强各方的沟通衔接。

其次，提高风险识别与评估能力，及时预警风险。运用专家调查法、故障树法、事件树分析法、安全检查法表等传统方法，以及大数据、云计算等新兴技术手段，提高风险识别能力。量化风险评估指标，结合定性与定量评价，准确评估风险等级。在坚持传统手段的同时，顺应时代要求与技术升级趋势，依赖信息化手段，精准预测风险走向，为治理主体提供风险预警。

第三，构建应急预案体系，落实应急演练常态化。为了提高事中应急处置的规范性和有效性，应当根据统一战线各领域风险的不同特征，先期从上至下制定具有指导性和可操作性的应急预案，提供多种备选方案。同时，应通过理论评估、桌面推演和现场演练等方式检验应急预案的科学性和有效性，并组织相关人员开展培训，熟悉应急方案。

第四，加强应急资源储备。理顺资源共享与调配机制。加强预防、处置、救援、恢复等各个环节的资金、技术、物资、人力、医疗、交通、通信等物质保障，提高资源整合度，优化资源结构，平衡资源分布，全方位支撑统一战线各领域进行风险防范控制。第五，加强风险治理与安全管理教育培训。针对统一战线不同领域，组织开展培训教育，强化风险意识，排除风险隐患。

2.事中应急风险管理

应急管理是统一战线各领域风险防控治理过程中尤为重要的一环。审视当前统一战线各领域风险防控治理过程，依然存在着应急决策科学性不足、应急沟通协调不顺畅、应急处置过程规范性待提升等问题。动态治理、系统治理的方法论提示我们，统一战线各领域风险应急处置的成功建立在事前日常风险管理所做的各项准备之上。

进入事中应急风险管理阶段，我们首先应当根据风险事件的详细情况，及时启动预案与应急响应机制。同时成立应急处置工作小组，负责制定应急决策和指挥应急行动。为了提高应急决策科学性，应当构建科学的应急决策机制，在发挥决策层应对统一战线各领域风险的处置经验的同时，鼓励受风险波及的利益相关方积极建言献策。应急管理决策层应当高度关注风险事件的最新情况，预判风险发展趋势，因地因时更新决策。由于统一战线各领域风险防控治理具有一定的复杂性，各个领域都具有自身的特点，而制定应急决策对决策者提出了相当高的能力要求。因此决策者应当主动提高决策能力，加强对统一戰线相应领域风险管理与应急决策的知识学习，同时听取专业人士给予专业建议，智库建设将是应对统一战线各领域风险的重要智慧支撑。

其次是要做好风险事件的处置救援。按照分工明确、权责一致、迅速高效、精准施策的要求，落实各主体在统一战线各领域风险防控治理中的责任，防止统战领域风险事态进一步恶化。

第三，要做好应急处置信息协调。内部沟通方面，在整个统战各领域风险事件的应急管理过程中，尤其要做好各风险治理主体间的信息沟通，保障各主体平等共享信息。不仅要理顺沟通机制，明确专门机构和人员负责沟通，准确衔接沟通内容，建立经常性的内部沟通渠道。外部沟通方面，关注国内外有关本次风险事件的舆情，积极运用新媒体拓宽新闻发布渠道，及时发布应急处置最新进展情况，认真回应包括统战工作对象、新闻媒体、普通公众在内的社会各界对于统战领域风险事件的知情权。

3.事后危机风险管理

对统一战线各领域出现的风险因素以及风险事件的防控治理过程有无系统性反思，反映出风险治理者的应对思路是否仅仅停留于就事论事、头痛医头脚痛医脚的阶段。事后危机风险管理既是统一战线各领域某一风险事件的结束，也代表着新的风险管理过程的开启。

首先，恢复秩序。尽快使统一战线各领域恢复至风险事件发生之前的状态。进入风险治理的善后恢复阶段，必须把人民群众的利益放在首位，切实回应统战对象的关切点。恢复重建也要调动多元主体参与的积极性，例如，各级统战工作部门、各类统战工作对象、社会组织、企业以及公众应当共同参与，在统一指挥协调下有序调配资源，为正常生产生活秩序的恢复提供坚实的物质保障。

其次，总结经验。完整的风险防控治理希冀各治理主体不仅能成功地化解风险，而且要从风险化解的过程中寻求经验，做到化风险为收益、化危险为机会、化坏事为好事。全面总结风险的形成原因、演变过程、破坏程度、处置救援、责任落实、恢复情况等，总结统战各领域风险防控治理的经验和规律，为优化风险治理流程方法以及风险治理常态化长效化提供参考。

第三，完善机制体系。基于对统一战线领域风险防控处置过程的反思，靶向施策，精准精细完善组织机制、运行机制、制度体系、资源保障、社会动员等方面，以补短板、强弱项持续优化应对风险的能力。

（三）统一战线各领域风险防控治理体系的闭合系统维护

为了使统一战线各领域风险防控治理体系更好地发挥功能，治理主体有必要从指标维护、信息管理、数据处理、专家分析、险情识别与预控处理等方面做好闭合系统维护。

1.信息管理与数据处理

风险具有不确定性，这是风险治理的难点所在。风险治理能否成功，有赖于对“信息”或者说是“数据”的管理与分析。当前，人类社会已经进入大数据时代，如何从海量纷繁的信息中挖掘和利用有用信息，关系到决策的科学性和有效性。对于统一战线各领域风险防控治理体系而言同样如此，制定风险防控治理决策需要借助于信息管理与数据处理技术。一方面，要针对各个领域，建立综合性的风险信息管理平台，方便各风险治理主体通过该平台上传有关风险数据，同时实现统战各领域风险信息的及时共享，提高各方的风险防控意识，提前筹谋规划，并采取统一的措施，保障风险治理行为的有序性。另一方面，要顺应大数据与云计算等技术发展趋势，在统一战线各领域风险数据分析中强化技术支撑，正确勾勒风险镜像，预测风险走势，制定风险决策。统一战线各领域风险形势比以往要更加复杂多变，风险源构成多样，防控的难度更大。进行风险识别评估与决策制定，必须逐漸摆脱过去基于“经验型”“少量样本”的思维，从数据海洋中识别有效信息并进行计算。因此，大数据、云计算等高新技术的运用与技术团队的建立培养，将成为对统一战线各领域风险防控治理体系进行闭合系统维护的一项重要内容。

2.专家分析与智库建设

风险防控治理需要发挥“人”的作用，而专家是实现统一战线各领域风险防控治理专业化的一只重要力量。应当说，统一战线各领域风险的高度复杂性赋予了专家在风险防控治理中的权威性地位。在设计风险指标、评估风险威胁、制定应急预案、采取应急行动以及风险沟通等方面，专家团队是弥补风险治理主体在理性上的有限性的重要智慧支持。与此同时，专家的权威性也意味着更大的社会影响力、舆论引导力，专家在解释风险问题时更易获得社会认同。“专家对于风险议题的发言权越来越突出，专业资讯和建议由此成为风险治理必不可少的组成部分”。[7]统一战线各领域风险防控治理体系应当将专家分析与智库建设纳入进来。除了从思想层面引起高度重视以保障专家和智库的作用的发挥具有良好的氛围外，还要从以下几个方面着力：一是健全专家意见咨询征集制度，搭建智政信息共享平台;二是强化管理和引导，构建多元化的智库系统;三是落实经费保障，建立有效的评价和激励体系。

3.险情评估与预控管理

“针对高度复杂、更加不确定和后果巨大的现代风险，我们需要从现代风险责任与风险分配观，全险种、全领域、全过程、全社会系统治理观……，分析现代风险的治理理念及原则。”[8]风险的预控管理以全面质量管理理论为指导，在统一战线各领域风险防控治理中提倡健全预控管理就是要以多元主体参与风险治理、全过程、全方位进行管控。风险治理是一个螺旋式上升的过程，现有风险的化解统一战线各领域风险防范治理也意味着新的风险。PDCA是预控管理的基础理论之一，在统一战线各领域风险防控治理也应当构成一个包括计划、实施、检查以及处置的循环过程，在此期间逐渐实现整个防控治理体系机制的闭环式管理。这要求建立一个从风险源头-治理职责-治理措施-治理目标都极为明确和流畅的治理流程。由于统一战线各领域风险会随着内外部环境因子而发生变化，风险防控治理体系的指标设置也必须动态更新。除了通过风险指标的更新方便我们做好风险源的识别评价和分级以外，还要明确治理标准、流程程序以及各方责任，这是做好闭合系统维护的一项必要条件。另外，还应当落

实相应的制度和组织保障，为资源统筹调配提供依据。

参考文献：

[1] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2] 习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2019-11-06（4）.

[3]  孔瑞.民族问题治理体系和治理能力的内容框架研究[J].四川民族学院学报，2020（1）：27-32.

[4]  万立明，邵文静.十八大以来党外知识分子统战工作研究综述[J].上海市社会主义学院学报，2020（1）：59-64.

[5]  聂挺.风险管理视域：中国公共危机治理机制研究[D].武汉大学博士学位论文，2014.

[6]  [德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].南京：译林出版社，2004：19.

[7]  杨永伟，夏玉珍.风险社会的理论阐释——兼论风险治理[J].学习与探索，2016（5）：40.

[8]  张广利.创新风险治理模式应着重关注现代风险[J].人民论坛·学术前沿，2019（5）：28.

责任编辑：鲍跃华