政协协商的理论与实践思考

刘佳义

摘 要：协商是政协组织的主责主业，‘搭台’是政协工作的主要方式，‘双向发力’是政协工作主旨，协商是今后政协工作的主题。政协开展协商要在全面把握政治协商含义的基础上，弄清楚协商什么、怎么协商、谁来协商这三个问题。本文在深入分析全国政协十三届四次会议审议通过的常委会工作报告和政协全国委员会协商工作规则的基础上，通过对政协协商的内容、制度、程序、形式、载体、主体的阐释，回答了这三个关键问题。

关键词：政协协商;协商内容;协商制度和程序;协商形式和载体;协商主体

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2021）03-00036-06

全国政协十三届四次会议审议通过了汪洋主席所作的常委会工作报告和政协全国委员会协商工作规则。这两个文件都释放了一个强烈信号：“协商是政协组织的主责主业，‘搭台’是我们工作的主要方式，‘双向发力’是我们的工作主旨”，也就是说，协商是今后政协工作的主题，是做好新时代政协工作这篇大文章的总题目。

政协开展协商，首先需要明确政治协商的含义。政协章程给政治协商下的定义是：“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。”《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》给协商民主下过定义：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际問题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”笔者认为，全面把握政治协商的含义，需要把这两段话结合起来理解。

第一，政治协商是基本政治制度的重要内容。

第二，政治协商的前提和关键是要在中国共产党领导下进行。

第三，协商的主体是“人民内部各方面”，而不是有的同志认为的，是政协或其他单位和组织。

第四，协商的内容是“围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”。

第五，协商的原则是“坚持协商于决策之前和决策之中”。

第六，协商的目的是“努力形成共识”，而不是扩大分歧。

第七，协商的实质是“重要民主形式”。

第八，协商坚持平等协商的民主精神。

第九，政治协商有两种形式：一种是中国共产党与各民主党派直接协商;一种是中国共产党在政协与各民主党派的协商。

第十，政治协商与人大进行决策、政府执行实施相辅相成。江泽民同志曾经说过：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。”

这样理解政治协商的含义，就把党的领导与人民民主、民主与决策、民主与民生有机统一起来了。

一、政协协商“协商什么”

“协商什么”，始终是大家十分关注但又不十分清晰的问题。最早对政协协商内容作出规定的，是1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》。1995年的中央文件又进一步明确政治协商14条内容。2006年，在起草关于加强人民政协工作的意见稿时，征求了各方面意见。大家觉得，政协协商的14条内容，有些在实践中难以做到。因此，之后的文件对政协协商的内容规定都比较原则，主要是两个方面：一是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;二是政协内部的重要事务以及有关统一战线的其他重要问题。但各地政协长期都有反映，对“大政方针”和“重要问题”不好把握，弹性很大，很大程度上增加了协商的随意性。

这次协商规则关于协商内容讲了7条。与1995年政协履行三项职能的规定相比，其他方面的问题基本是一样的，但有几条没有明写，加了若干“重要问题”和“全局性、战略性、前瞻性问题”，还是比较原则。现在看来，作为文件只能写成这样，不可能把政协的协商内容写得太具体。在实际工作中，可以通过年度协商计划等加以明确。根据政协全国委员会协商工作规则和汪洋主席的报告，要坚持以下几条：

第一，协商要有计划。文件规定，每年要制定年度协商计划，确定重点协商议题，报党委批准后实施。年度协商计划一要坚持围绕中心、服务大局;二要注意规范，讲究程序。全国政协2021年度协商计划如下：

1.指导思想和基本原则。

2.重点协商议题 （10个）。

专题议政性常委会会议议题：

a）推进“十四五”规划落实，着力构建新发展格局。

b）建设更高水平的平安中国。

专题协商会议题：

c）巩固拓展脱贫攻坚成果，全面实施乡村振兴战略。

d）积极应对人口老龄化，促进人口均衡发展。

双周协商座谈会和远程协商会重点议题：

e）推动民族地区多渠道就业。

f）在重点领域加快启动新的国家科技重大专项。

g）社会救助法的制定。

h）加快绿色发展，保障农产品质量安全。

i）促进互联网游戏产业健康发展。

j）增强对外贸易综合竞争力。

3.邀请中央领导同志和有关部门负责同志出席重点协商活动的建议。

4.落实协商计划的主要措施。

第二，要统筹兼顾。多年的实践证明，政协的协商议题只抓大的不行，但如果都是一些小题目也不行，需要统筹兼顾。既体现年度特色，也注重着眼长远，开展重大战略性问题研究;既通过常委会会议等形式广泛协商综合性、全局性问题，也运用协商座谈会等平台深入协商老百姓的操心事、烦心事、揪心事，增强群众的获得感和满意度。江苏省政协制定的“有事好商量”工作规则，强调协商内容要契合党政所需、群众所盼、政协所能，聚焦党政关注的要事、民生改善的实事、社会治理的难事，对这个原则作出了自己的概括。

第三，坚持“双向发力”。“双向发力”实际上有两方面意义：一是要克服以往“一条腿长，一条腿短”的情况;二是要明确，政治协商是职能是手段，而凝聚共识才是方向是目的。江苏省“有事好商量”工作，变“组织委员”为“委员履职打开了一扇深入基层、融入群众的履职之门”，这些经验是值得总结的。

第四，要有民主監督内容。汪洋同志在今年的报告中说：“制定民主监督工作计划，重点围绕‘十四五’规划实施中的重大问题开展协商式监督。”这是一项需要我们引起重视并加强的重点工作。

二、政协协商“怎么协商”

怎么协商？实际上是两个问题，一是从硬件上说，要完善制度和程序，打造更多切实管用的协商形式和载体，二是从软件上说，要培育符合新时代特点的协商文化。

（一）关于协商制度建设

制度是协商的基础，也是做好协商工作的保障。十三届全国政协以来，我们已经制定修订重要工作制度77项，初步构建了以政协章程为基础，覆盖政协履职、组织管理、队伍建设等的制度体系。特别是全国政协2020年确定的10大制度建设，体现了全国政协制度建设的重点和方向。这10项制度2020年和2021年都要出台文件。全国政协十大制度建设如下：

1.坚持和完善党对政协领导的制度。

2.坚持和完善强化党的创新理论武装制度。

3.坚持和完善化解矛盾、凝聚共识的制度。

4.坚持和完善专门协商机构制度。

5.坚持和完善发挥新型政党制度优势的机制。

6.坚持和完善强化政协委员责任担当制度。

7.坚持和完善专门委员会工作制度。

8.坚持和完善人民政协理论研究制度。

9.坚持和完善市县政协工作制度。

10.坚持和完善政协系统联系指导工作制度。

（二）关于协商形式

打造更多切实管用的协商形式和载体，是政协潜力较大、创新空间比较大的工作。十六大以前的文件对政协履职一般只讲全会、常委会议等会议协商形式。党的十六大后，全国政协工作具有开创意义的事情之一，就是首次提出了“专题协商”这一新的形式。2005年7月，全国政协第一次召开“专题协商会”，主要围绕“十一五”规划建言献策。2010年，全国政协在此基础上，进一步提出了“界别协商”问题。当时设想，专题协商侧重于高层次、宽领域、全局性;界别协商侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性。通过会议协商形式与二者的配合，形成一个多层次的协商格局。

后来的实践又发展了。十八大报告总结了以往政协协商的经验，提出“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”四种形式。十八届三中全会又进一步肯定了这些形式。由此，全国政协形成了“1420”的协商格局，即：每年1次全体会议、2次专题议政性常委会、2次专题协商会、大约20次双周协商座谈会。俞正声主席曾讲过，“我的工作重点就是抓‘1420’，其他都是你们抓的一般性的工作。”

这次政协全国委员会协商工作规则列出了12种协商形式，其中有几种协商形式需要说明一下：

关于界别协商。开展界别协商，这是没有问题的，问题是如何开展。长期以来，这个问题争论的焦点，不在于全会期间如何开展界别协商，而在全会闭会期间要不要经常开展界别协商？要不要设立界别小组，设立召集人制度？政协全国委员会协商工作规则中“界别协商”的含义是：“以界别、专委会为基本依托，包括界别内协商、界别间协商以及界别委员同有关部门、界别群众的协商”。形式包括“全体会议闭会期间各界别根据需要组织相应的协商座谈会”。这里，明确了界别协商以界别和专委会为依托;全会闭会“各界别根据需要组织相应的协商座谈会”。根据以往实践，要注意几点：第一，闭会期间应明确由常委会或专委会组织界别活动，不宜使全会期间的界别小组召集人固化或长期化。这是针对全国政协的情况说的，现在各地有许多新的探索。第二，要分别根据有组织依托界别和无组织依托界别的不同特点开展协商活动。以全国政协社法委为例：对有组织依托的共青团、总工会、妇联等界别，侧重以团体为纽带，形成发挥组织优势的工作机制;对社科界等无组织依托的界别，侧重以课题为纽带，发挥委员专业化优势的工作机制。第三，界别协商应更多关注系统性、全局性、长远性议题，多做跨部门、跨领域的综合性课题。

关于对口协商。“对口协商”，究竟“谁和谁对口”？政协全国委员会协商工作规则讲的是，“各专门委员会按照年度工作计划，组织委员同相关方面座谈协商”。很多人认为，“对口协商”是政协各专委会与政府有关部门对口，这是一种误解。政协是一个平台，政协专委会也只能搭建平台，它是组织政协委员和各方面人士与有关部门协商，不能把政协组织包括专委会作为协商主体。

关于政党协商。这在今年政协大会小组讨论中，是大家谈得比较多的问题。过去的中央文件一直讲，政治协商有两种形式，一种是由统战部组织的中国共产党与各民主党派的协商;一种是中国共产党在政协与各民主党派、各界人士的协商。2005年中央关于多党合作的文件比较详细地论述了这两种形式。

在政协开展政党协商，是坚持和完善新型政党制度的重要内涵和应有之义。政党协商是中国共产党同各民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重要方针政策、重大问题，在决策之前和决策实施之中，进行政治协商的重要民主形式。人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，自成立之时起，即开创并承担着政党协商的职责和任务，“是各党派的协商机关” 。政党协商与政协协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分，他们都是新型政党制度的重要实现形式。推进社会主义协商民主，体现新型政党制度效能，需要进一步发挥政党协商与政协协商的作用，推动两种协商形式有效衔接、形成合力。要坚持和不断完善全国政协全体会议期间，习近平总书记和中共中央政治局常委分别与各民主党派界别政协委员座谈、共商国是的政党协商制度。要建立健全中共中央委托，全国政协党组在政协同各民主党派、无党派人士就统一战线、多党合作、民主监督、人民政协工作等一些重要问题进行协商的制度。完善在政协的制度化政党协商平台和机制，将其作为政党协商的重要组成部分，不断拓展和丰富政党协商的形式和内容。

（三）关于协商程序

过去我们对程序重视不够，政协工作随意性比较大。其实，坚持程序本身就是民主。这次政协全国委员会协商工作规则把“程序”作为一个重点，第一次在文件中专门写了一章。汪洋同志说，咱们是协商民主机构，大家还是要有这个程序。我们自己对民主的程序保证的不够，怎么专出质量、专出水平？

制度建设的重要性已经成为人们的共识，制度建设中的程序民主问题同样也要引起我们的高度重视。我们在实际工作中也会感觉到：如果协商之前没有认真的准备，对协商活动如何组织、与谁协商、协商什么、协商的成果如何处理和反馈等问题没有明确的程序规定，那么几乎可以断定这样的协商活动一定不会有什么成效。协商民主作为一种制度安排和工作方法，是特别讲程序和规范的。

政协全国委员会协商工作规则所规定的基本程序如图：

无论哪一种协商模式都有一套特定的操作程序，其共同点是都要经过计划、调研、筹备、协商、成果转化这几个阶段，但每个阶段的具体操作程序是不一样的。这次的政协全国委员会协商工作规则不仅第一次专写一章“协商程序”，而且比较详细地写了如何分类开展协商，对全体会议协商、常委会协商、提案办理协商等都分别提出要求，规定了程序。江苏省政协的协商工作规则也专设了“协商程序”一章，其中，“几个坚持”是很突出的亮点。这就是：第一，确定议题，坚持党政点题、委员荐题、群众出题、网络筛题等方式多渠道征集议题。重大事项列入年度计划，基层迫切需求事项，可简化程序“一事一议”，及时组织协商。第二，协商前，坚持不调研不协商。第三，协商讨论，坚持规范有序、简便易行、互动交流、民主集中。第四，成果转化，坚持建立健全机制、持续协商、跟踪落实，同时，坚持将凝聚共识贯穿协商议事全过程。

三、政协协商“谁来协商”

谁是专门协商机构的“专门人员”？不是各级政协机关的干部，而是政协委员。虽然他们很多是兼职，但由于他们是政协工作的主体，专门协商机构的“专门人员”只能是他们。要明确一个概念，委员是政协工作的主体，但政协组织不是协商的主体，而只是一个平台。在这个平台上，各党派团体和各族各界人士可以充分发表意见建议，与党和政府进行民主协商。

发挥委员在协商中的作用非常重要，但是正如汪洋同志在政协大会上的报告所说：“能力不足、本领恐慌是摆在每位政协委员面前的现实问题。”提升委员履职能力和水平，要聚焦提高协商本领这一重点，抓好政协委员“懂政协、会协商、善议政”的专业性针对性教育培训，加强协商前的深入调研，强化协商中的交流互动，搞好协商后的成果运用，走好网上群众路线，推动政协协商更好地服务科学决策、凝聚各界共识、助推国家治理。前不久，全国政协出台了《关于强化政协委员责任担当的意见》（以下简称《意见》），该文件是全国加强新时代政协委员队伍的纲领，共5个部分20条：

1.总体要求：意义、要求、原则。

2.委员责任担当的内容：强化政治责任;强化当好政协制度“三者”的责任;强化落实“18字”要求责任;强化团结引导界别群众责任。

3.提高委员履职本领：提高政治把握、协商议政、调查研究、合作共事本领。

4.加强委员联系界别群众工作：创新途径;面向社会传播共识;增强群众工作针对性。

5.做好委员履职服务管理工作：加强履职管理;健全激励机制;强化纪律约束;做好服务保障。

贯彻全国政协文件和汪洋同志讲话，重在“落实”“落细”上下功夫。文件中很多切实可行的举措，需要我们很好地体会和把握。

第一，健全激励机制。《意见》总结了各地实践，提出了若干条对委员履职的激励措施。但也要看到，仅仅评优表彰是不够的，还需要建立履职评议的结果与委员荣誉扩散和發展空间的联系。一些地方政协的探索实践是应该进一步总结推广的。比如，有些政协将委员履职情况通报委员的工作单位或所属界别，有的探索将优秀政协委员向党委有关部门进行干部推荐的做法，这既是党的干部路线的要求，也是通过个人发展空间的扩大对委员履职的激励之策。

第二，完善评议制度。在各地政协实践中，对委员履职评议，通常聚焦两个基本项：一是委员的“参会率”;二是委员提交提案、参加调研和反映社情民意的情况，有的还形成了文件。但这些探索“碎片化”现象明显，集约化程度不高。这次全国政协《意见》规定了一系列对委员履职情况统计、评议制度。一是健全委员履职情况统计制度，记录委员出席会议、参加调研和读书活动、联系界别群众、在专项工作和重大任务中履职情况。二是委员每年填报年度履职情况，届末提交本届履职情况报告。三是常委每年提交履职报告。将委员履职情况作为换届时继续提名的重要参考。四是建立委员履责承诺制度等。

第三，建立委员履职的约束机制。目前，各地政协探索“履职责任”的基本思路是按照“鼓励为主、约束为辅”的原则展开的。但也要认识到，委员的权利和义务是相匹配的，必要的约束机制、退出机制是构成委员责任担当制度有效性的“底线”保障。为此，全国政协《意见》从委员参加会议、与界别群众谈心谈话、参加学习培训、参加履职活动、遵守政协章程和会议决定等方面，作出了一系列的规定。大家学习后感到比过去更具体、更严格了，也提出了一些进一步改进的措施。有的同志提出，把好委员的“入口关”和“出口关”，形成产生、履职到退出的联动“闭环”，是强化委员责任担当制度的治本之策。

责任编辑：宋好