合宪性解释适用分析

潘 迪

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

2018年，《中华人民共和国宪法修正案》将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,合宪性审查在机构和职责安排上实现了突破。正如有的学者所说：“中国宪法学面临一个可能到来的合宪性审查时代。”[1]合宪性审查制度需要关注宪法教义学，尤其是合宪性解释理论，以期促进宪法规范化。

一、合宪性解释理论

(一)合宪性解释理论源起

关于合宪性解释理论，一般认为其最早起源于美国，德国联邦宪法法院判例和相关学说的发展使其得到完善。随着德国实务和理论的发展，其作为一种裁判或者解释技术受到其他国家包括我国的关注和借鉴。相比于德国的合宪性解释理论，将美国的合宪性审查理论称为合宪性推定原则则更为形象。合宪性推定原则是法院在违宪审查中所遵循的一项原则，以司法消极主义理念为基础，体现了司法谦抑的精神[2]。德国联邦宪法法院曾对合宪性解释作过如下界定:“如果可以对某一规范作出多种解释,并且部分解释所形成的结果是该规范是违宪的,部分解释所形成的结果是该规范合宪;那么该规范就是合宪的,必须对之作出合宪解释。”[3]78可见，合宪性解释是指对一项法律的解释，宪法法院对该项法律可能造成违宪结果与可能造成合宪结果中应选择后者，且不能认为该法律违宪。此外，在对法律进行解释时，应与宪法保持一致。可以说合宪性解释是一种避免法律因违宪而被宣布无效、维护一国法秩序和谐稳定的法律解释方法。

(二)合宪性解释理论在我国的发展

对我国来说，合宪性解释是舶来品。1993年，民法学者已对此做过相关的引介工作[4]，宪法学界的相关研究则发端于2008年前后。学者仁者见仁、智者见智，甚至专门撰文交流彼此的分歧[5]。通过对文献的梳理可以发现：学者所讲的“合宪性解释”更多的是“基于宪法的解释”，主要是指我国各级人民法院在依法裁判时，对其适用的法律应当进行符合宪法的解释，或者对个案裁判所适用的法律进行解释时，应当合乎宪法的原则和精神，从而通过司法把宪法在实践中运用起来[6]。2016年，最高人民法院发布的《人民法院民事裁判文书制作规范》规定“裁判文书不得引用宪法和各级人民法院关于审判工作的指导性文件、会议纪要、各审判业务庭的答复意见以及人民法院与有关部门联合下发的文件作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述”[7]。这可以看做是肯定了合宪性解释理论的实践效用。

有学者将合宪性解释视为依宪法这一高位阶的法律规范来解释低位阶法律的解释方法[8]171。有学者认为:“当同时存有数个法律解释之可能性时,仅择能导致合宪结果之解释。易言之,解释法律一般可使用文义、目的、体系、历史及综合解释等方式,只要任何一种方式能够找出立法者符合宪法之依据,即可排除由其他方式可能导出的违宪结果,因此明显的是一种偏惠于立法者的解释方式。”[9]146这种观点和上文所提到的德国联邦宪法法院的界定异曲同工，都强调维护法律的合宪性。王泽鉴认为，合宪性解释是“依‘宪法’的规范意旨及价值体系解释法律,而当某项法律规定有多种解释可能时,为避免该项法律被宣告‘违宪’,应采可导致其‘合宪’的解释。”[10]265尽管学者的表述有或多或少的差异，但都认可合宪性解释理论应体现出对宪法内容和精神的尊重，且多引用苏永钦介绍的三种合宪性解释规则，即“单纯的解释规则”“冲突规则”和“保全规则”[11]84。

(三)三种合宪性解释规则的适用

三种合宪性解释规则，即“单纯的解释规则”“冲突规则”和“保全规则”，是由瑞士学者坎皮休和穆勒提出来的。学者为进一步厘清作为解释规则的合宪性解释，研究了瑞士的合宪性解释相关实践，发现其大致表现为三种情况：一是在多个可能的解释中，选择解释结果是合宪的那一个；二是对不确定或者有待解释的法律概念进行解释时，应当符合宪法；三是“垂直规范穿透”，即不通过法律上的连接点直接诉诸宪法解释[12]。瑞士没有专门的宪法司法机关，联邦法院也没有违宪审查的功能，这样对联邦法律的合宪性控制就依靠法院的合宪性解释，其合宪性解释并不一定只发生在违宪审查中。从瑞士的具体实践来看合宪性解释理论的三个规则，前两项更多是发生在普通诉讼中的取舍规则，第三项则是属于违宪审查层面的规则。正如我国有的学者认为：合宪性解释有两个不同层面的内容，一种发生于真正的宪法案件即合宪性审查或违宪审查中，一种发生在普通案件中[13]。研究者须准确把握自己关注的研究对象，以避免混淆。

值得注意的是，无论是真正的宪法案件还是普通案件中的合宪性解释，其解释指向的都是普通法律，而非宪法规范，但都面向宪法进行解释[14]。在普通案件中，法官解释宪法是为了证明其进行解释符合宪法；而在真正的宪法案件中，法官解释宪法表示对立法权的尊重，在进行立法审查时需要对审查的法律尽量进行符合宪法的解释。这个过程需要解释所审查的法律，也需要解释宪法。也就是说，合宪性解释既可能存在于违宪审查过程中,也可能存在于普通法院法律适用的过程中，存在两种意义上的宪法案件。作为法律方法的合宪性解释对应的是普通诉讼中的合宪性解释，作为宪法方法的合宪性解释对应的是违宪审查中的合宪性解释。在这里需要指出的是，三种解释规则的适用并不是教条式的。在违宪审查中，宪法法官可能运用到解释规则；而在普通诉讼中，普通法官可能运用到保全规则。宪法法官适用解释规则不难理解，但是不能因为普通法院适用保全规则就认定普通法院在进行宪法解释，其本质仍然是法律解释。恰当的理解应当是：在合宪性解释的两个层面，都有可能使用这三种规则，只是，冲突规则和保全规则较多地适用在真正的宪法案件中，解释规则较多地适用在普通案件中。

二、合宪性解释实践中的局限与突破

(一)适用局限

我国关于合宪性解释的理论是宪法司法化运动停滞后另一力图突破宪法实施的途径，或厘清其与合宪性推定及合宪的限定解释的区别[15]，或分析其与“基于宪法的解释”的不同[12]。普通法院能否进行合宪性解释[16]，合宪性解释能否作为一种独立的解释方法[17]，以及合宪性解释与宪法效力虚置和法秩序一致性等问题[18]，基本上都是以法院作为合宪性解释的主体进行研究，较少涉及主要作为“保全规则”的违宪审查层面的合宪性解释。这并不是学者没有意识到合宪性解释的两个面向，也并非没有看到这一局限性，相反，恰恰是学界对宪法实施现实的无奈，是“在宪法审查处于搁置闷局中达到释宪机制聊胜于无的无奈尝试”[13]。有学者指出，越过合宪性审查或违宪审查中的合宪性解释而寄情于在普通案件中由普通法院开展法律的合宪性解释，只是隔靴搔痒、本末倒置[19]。但法律实践中曾经出现了援引宪法作为法律解释论证理由的案例(虽然后来相关司法解释被停止使用)，而且部门法学者也出现了宪法意识上的自觉，宪法需要对此作出必要的回应，以合宪性解释去整合整个法秩序。

(二)实践中的突破

如今值得欣喜的是，我国宪法和法律委员会设立后，明确了推进合宪性审查工作的主体，在全国人大常委会解释宪法架构下进行合宪性审查的理论和制度建构，合宪性解释在真正的宪法案件中有了发挥作用的机会。鉴于“合宪性解释”起源于西方违宪审查制度，要将该理论作为一种为法治中国所用的理论学说与制度架构，就必须对其内涵进行细致的剖析，理解其法治精神理念、价值及其对法治中国进程的意义。尤其需要厘清的是我国的合宪性审查和西方违宪审查的区别，“合宪性审查”强调中国制度的独特性，与西方违宪审查制度有着本质不同。三权分立和司法独立是西方违宪审查的制度基础，某种程度上违宪审查是反民主的，且一直有“反多数难题”的困扰;而“合宪性审查”的制度土壤是人民代表大会制度，表达了人民民主的理念，体现了审查的“柔性”，在一定程度上体现了较西方“司法谦抑”更为遏抑的精神[1]，体现了道路自觉、理论自觉和制度自觉。具体来说，中国的合宪性审查与西方的违宪审查制度有三方面的区别：① 关注内容不同。合宪性审查更强调的是“合宪”问题，审查法律文件内容是否符合宪法文本及精神，而违宪审查侧重于查找与纠正法律文件违反宪法的方面。② 目的不同。合宪性审查制度的设想更加符合我国的政治体制和法治体系。以“马伯里诉麦迪逊”案为开端，违宪审查制度大多是以司法机关或者宪法法院等机构为主体，很大程度上是通过追究和纠正违宪行为而实现某种权力的博弈平衡。而我国基于人民代表大会制度的优越性，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，同时也具有立法者、解释者、监督者的身份，不存在权力间的博弈平衡。合宪性审查侧重于自我审查，而不是违宪审查那样的纠偏。③ 处置结果不同。合宪性审查偏向于审查过程，而违宪性审查则注重违宪后果的承担[20]。这可能是因为我国合宪性审查工作目前还处于起步阶段，推动相关工作的切实有效进行是更为重要的任务，至于违宪制裁乃至宪法诉讼，可以在合宪性审查实践及理论发展成熟时再行斟酌，以稳步推进依宪治国方略。

(三)基于比较法视角的考察

具体以美国和德国为例。基于近代自由主义和三权分立思想的影响，美国式的违宪审查制度启动的基本条件是案件性和当事人资格,在公民个人合法权益受到侵害后,向法院提起诉讼并形成具体的案件后,公民个人又认为作为案件审理依据的法律违反宪法，从而提起违宪审查诉讼，体现了私权救济的理念[21]。在德国式的违宪审查制度下,根据提起违宪审查主体的不同可以分为三种情况。① 抽象的原则审查。根据德国基本法及宪法法院法的规定，联邦政府、州政府、联邦议院等在法律实施以后，有权向宪法法院提出请求进行抽象审查，从而防止滥用立法权，维护联邦制度，保障宪法秩序的统一。② 具体的案件审查。在审理具体案件过程中，当案件当事人对审理依据提出合宪性质疑时，由审理案件的法院向联邦宪法法院提起启动违宪审查程序，这一方面使普通案件的裁判论证充分，另一方面也可以使案件当事人的宪法权益得到救济。③ 宪法诉愿。在上述第二种具体的案件审查的情形中，普通法院不同意当事人提出的对适用法律违宪的质疑，不向联邦宪法法院提出违宪审查而径直根据存疑的法律作出判决，当事人的宪法权益由于在具体诉讼中未获得有效救济，直接向宪法法院提出违宪审查请求[22]。如果说美国式的违宪审查制度的出发点是对私权的保护，那么德国的违宪审查制度则是对宪法秩序的维护。实际上，私权的保护和宪法秩序的维护并不是对立的,保护了前者就是维护了后者，只是在制度安排上有所区别。

三、合宪性解释的实践意义

(一)安排合宪性审查机构

在宪法修改与深化国家机构改革的背景下，推进宪法和法律委员会行使合宪性审查权是对原有宪法监督权的重申和强调[23]。将“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”并不仅仅是一个名称的变化，更是机构工作安排的转变，突破了我国无专门机构负责监督宪法实施的局面，也使得全国人大及其常委会的宪法监督权落到实处。根据《中华人民共和国宪法》规定，全国人大及其常委会享有宪法监督权，合宪性审查权本质上作为宪法监督权也属于全国人大及其常委会，在宪法规范层面不能推出宪法和法律委员会拥有合宪性审查权的结论。同时，由于全国人大及其常委会的工作机制使其难以切实有效地进行合宪性审查工作，而作为专门委员会的宪法和法律委员会具有专业性、可以进行实质的审查事务，弥补全国人大及其常委会推进合宪性审查工作的不足。由此，通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会的职责问题的决定》，全国人大常委会将合宪性审查权授权给宪法和法律委员会，由其负责具体的合宪性审查工作事宜。即便如此，宪法和法律委员会只是全国人大及其常委会行使合宪性审查权的辅助机构，协助进行宪法实施的监督工作，最终的决定机构仍是全国人大及其常委会[24]。易而言之，合宪性审查权可以分为宪法和法律委员会行使的判断权与全国人大及其常委会行使的决断权，后者在前者判断的基础上作出最终决定[25]。根据《深化党和国家机构改革方案》的规定：“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”[26]从现有宪法和法律规范及可能的需求来看，宪法和法律委员会所需要负责的工作包括以下三个方面:一是对法律草案进行统一审议，二是对规范性文件的备案审查，三是协助对执法工作进行监督检查等。此外，宪法和法律委员会还可以在宪法解释等工作中发挥作用，以维护国家宪法秩序的统一性[27]。“可以说，合宪性审查是一种真正的全覆盖，所有规范性文件都将纳入审查范围，甚至还可能包括对一些行为进行审查。这些都要跟宪法保持一致，所以，合宪性审查的范围将更加广泛。”[28]

(二)分配合宪性审查职权

合宪性审查权可以分为狭义的合宪性审查权与合法性审查权。狭义的合宪性审查权，即对法律的合宪性审查，对此需要考虑我国的制度特色。一方面，全国人大及其常委会日常的重大立法事项都必须报请全国人大常委会党组研究决定，并报党中央批准；另一方面，法律是由全国人大及其常委会制定的，且由其掌握合宪性审查的最终决定权，宪法和法律委员会仅是全国人大的专门委员会并接受全国人大及其常委会的领导，在这样的体制下，全国人大及其常委会在制度范围内出现制定的法律不合宪的情形可能性较小[29]。为此，在法律的合宪性审查工作过程中，宪法和法律委员会工作的推展需要一定的艺术，可以合理利用事前审查机制对法律草案进行审议。至于合法性审查，主要是保证法律以下的法律文件与法律的一致性，主要由三种方式展开：第一，全国人大常委会的合法性审查机制主要有批准审查、备案审查和提请审查；第二，行政诉讼中的合法性审查机制，即法院在审理行政案件过程中，可能遇到行政行为所依据的规范性法律文件是否合法的问题；第三，行政复议中的合法性审查机制，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。在未设立宪法和法律委员会时，对于法律草案的审议，全国人大常委会法工委法规审查室和法律委员会以批准中的审查或者备案审查等抽象审查方式为主，已经取得很多成就与经验[30]。但在宪法和法律委员会设立以后，需要区分合法性审查与合宪性审查，通过建立“过滤”机制或者“筛选”机制对审查对象进行分流，区分“合法性问题”和“合宪性问题”，既不要把宪法问题法律化，也不要将法律问题宪法化[31]。合法性审查在合宪性审查工作中具有基础性和先行性作用，二者之间，应当按照“穷尽法律救济”和“回避宪法判断”的原则，先进行合法性审查。能在合法性审查层面解决的就在合法性审查中解决，只有合法性审查解决不了时，才有必要提交到合宪性审查的层面。

四、合宪性解释在合宪性审查中的适用分析

有学者认为，我国全国人大及其常委会的合宪性审查可以划分为“前端”与“后端”两个层次。“前端”是指在法律草案的审议过程中进行合宪性审查，由立法权的享有主体即全国人大及其常委会负责; “后端”的合宪性审查是由全国人大常委会在备案审查过程中进行的[1]。合宪性审查的“前端”是对法律草案通过前的合宪性控制，与原来由法律委员会承担的统一审议法律草案的职能密切相关，但需要更加普遍、充分和显明；而合宪性审查的“后端”主要是对其他规范性文件的备案审查，审查方式包括专项审查、依申请审查和依职权审查，审查时遵循合宪性、合法性和适当性三个层次的审查标准[32]。不论是在合宪性审查的“前端”还是“后端”，都有“法律的合宪性解释”发挥作用的可能。

(一)在合宪性审查“前端”的适用

合宪性审查的“前端”，即对提交全国人大及其常委会表决的法律草案作出事前的合宪性审查。要考虑到我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高权力机关，其他国家机关由人民代表大会选举产生，对它负责、受它监督，严格区别于西方的三权分立体制，不存在权力的博弈。在我国当前的宪法实施体制中，对法律的审查主要是事前审查，在立法程序中对法律草案进行合宪性控制。虽然“合宪性解释”已经得到我国大部分学者的认同，承认其作为宪法解释方法和宪法审查方法的合理之处，但是，法律草案的性质和法律有本质区别，且我国是党委领导、人大主导、政府配合、政协参与的立法模式，其中全国人大及其常委会在立法工作中起主导作用，是以，在立法过程中，立法机关判断法律草案合宪性时不应无条件采取作为“保全规则”的合宪性解释立场[33]。在这种情况下，对法律草案的合宪系审查应采取更为严格的标准，避免事后审查及纠偏的不便之处，同时也可以避免法律生效后出现违宪的争议，提高立法质量。

(二)在合宪性审查“后端”的适用

备案审查制度作为合宪性审查制度的“后端”，主要针对法律、行政法规和地方性法规的备案审查，是合宪性审查的重要方面，与合宪性审查制度有深切的内在联系[30]。在这个过程中，必然涉及对宪法规范的理解问题，而在对审查对象是否符合宪法的判断过程中也需要解释相关法律文件，存在借鉴合宪性解释的三种规则的情况。但并不是简单地套用“解释—冲突—保全规则”，而是要立足我们自身的情况：首先，我国是单一制国家形式，由中央统一领导，监督机构之间可以协调、沟通，衔接备案审查的程序、标准和处理方式。目前，不仅全国人大常委会有备案审查的权力，地方各级人大常委会、国务院和省级政府也有相关的备案审查权，存在同一个立法文件报送多个机关备案的情况。享有备案审查权的国家机关性质和层级的多元化，可以保证审查的频率，但也有可能浪费备案审查资源，特别是在备案主体能力不足时更难以保障立法文件的合宪性、合法性。其次，区别于违宪审查制度中公民只能在具体审查中提出审查要求，我国在抽象的备案审查中就可以有公众参与。由公民或其他组织向全国人大常委会提出审查建议，进行备案审查的已有先例，但对相关违宪违法审查建议的处理并没有公开，缺乏透明度。另外，关于还没有具体的法律制度规定公民个人参与备案审查的程序，未来可以考虑在现有的法规备案审查室的基础上借鉴德国“宪法诉愿”制度，以完善宪法委员会的办事机构。

五、结 语

2018年，全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会,使我国合宪性审查在机构和职责安排上实现了突破，中国宪法学面临一个可能到来的合宪性审查时代。关注宪法教义学，尤其是合宪性解释理论，厘清概念和规则源流，借鉴境外相关实践经验，探讨合宪性解释在我国合宪性审查的“前端”与“后端”的具体适用，以期促进宪法规范化，构建中国特色的合宪性审查制度。