《职业教育法》修订草案的理性审视与修法建议

彭振宇

（武汉职业技术学院，湖北 武汉430074）

1996年，新中国成立后第一部《中华人民共和国职业教育法》（简称“96版职教法”）正式颁布施行，这是职业教育发展史上具有里程碑意义的大事件，标志着中国职业教育迈入法制化发展轨道，职业教育的法律地位得以正式确立。但是随着国家和社会的发展进步，这部法律的不足和缺陷日益凸显。2008年起，关于《职业教育法》修订的呼声日益高涨，其相关工作随之逐步推开。遗憾的是，直到2019年，教育部牵头研究制定的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（简称“修法草案”）才终于推出，并于2020年12月5日面向社会征求意见[1]。2021年3月24日，李克强总理主持召开国务院常务工作会议，讨论通过“修法草案”。6月7日，“修法草案”提请第十三届全国人大常委会第二十九次会议审议。6月10日，全国人大常委会法制工作委员会面向社会公众再次征求意见，引起社会广泛关注和讨论[2]。这是《职业教育法》颁行实施25年来的首次大修，也是提出修法动议13年后首次进入全国人大常委会修法审议程序，迎来新版《职业教育法》正式颁行的曙光，成为当前职业教育界的一件大事。

从某种意义上说，法律的本质是制定规则。毋庸置疑，作为制度设计的最高形式，法律文本具有不可替代的重要价值和意义。《职业教育法》作为职业教育的根本大法，实际上发挥的是职业教育“宪法”的功能和作用，是职业教育法律制度体系中的“母法”。从法系的角度来说，我国《职业教育法》属于大陆法系的成文法，成文法的一个显著特点就是要以完整、严密、权威、明晰的语言将有关法律责任表述清楚。因此，这种独特的法律地位，决定了《职业教育法》的定位应该是管根本、管长远、管战略，是有关职业教育的一切法律、法规的上位法。它从法律规制和层级上决定了其法条内容应当抓大放小、突出重点和关键，要回应社会重大关切，明确现代职业教育体系建设和事业发展过程中的若干重大制度设计，适应当前社会发展形势并具有适度的超前性，经得起实践和历史检验，避免发生出台即落后的情况。基于这种认识，笔者对“修法草案”进行了认真梳理研读，提出如下看法就教于方家。

一、“修法草案”重大突破及亮点

相较于“96版职教法”，本次“修法草案”从5章40条扩展为8章58条。从积极的方面来观察，它有这样四个方面的明显突破和亮点：

（一）强化了党的领导

坚持中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征。坚持社会主义办学方向是各类各级教育必须坚持的基本原则，职业教育也不例外。只有坚持中国共产党领导，职业教育才会有根本的发展保障。“修法草案”很好地体现了这一点。“修法草案”第四条明确规定：“实施职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家教育方针，以立德树人为根本，以促进就业为导向……”。

（二）明确了类型定位

自2019年《国家职业教育改革实施方案》首次明确职业教育作为一种教育类型，具有与普通教育同等重要地位以来，争论多年的职业教育与普通教育的关系以国家文件的形式得到确认。法律作为国家意志的体现，具有行政法规、政策文本所不能替代的严肃性和权威性。“修法草案”第三条明确规定：“职业教育与普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。”这标志着职业教育的类型定位得到立法确认，获得了法律地位，成为职业教育定位的一个重大历史性转变。

（三）突出了体系建设

构建现代职业教育体系可以说是全体中国职教人共同的中国梦。“修法草案”第二章“职业教育体系”从5条增加为7条。不仅是篇幅上增加，在内涵上也明确了构建的是“现代”职业教育体系，对体系内涵作了具有鲜明时代特色的表述。“修法草案”第十二条规定：“国家建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，初级、中级、高级职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系。”

（四）完善了保障条件

整体上看，本次“修法草案”相对“96版职教法”，在职业教育保障条件方面有了进一步的细化和明确。尤其是本次“修法草案”专门新增第七章“法律责任”，成为本次修法的另一大亮点，对职业教育相关责任方的违法责任和处罚措施有了明确规定。这对职业教育法在实施过程中对相关方的权益保护具有重要作用，也有利于增强法律的约束力和强制力。

二、“修法草案”明显不足及问题

（一）宏观上存在的问题

本次“修法草案”虽然有上述突破和优点，但是客观整体上来看，还存在如下四大问题：

1.体制问题没有突破

长期以来，职业教育管理体制一直是职业教育的难点和痛点。从某种意义上来说，甚至成为阻碍职业教育事业改革发展的关键制约因素。比较“96版职教法”（第十一条）和“修法草案”（第十条），在关于职业教育管理体制的表述中，并没有任何实质突破。尽管措辞略有变化，但仍然坚持两条线管理的“双龙治水”管理体制。“修法草案”表述为“职业教育实行分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制。”本质上来看，法条表述仍然坚持“分而治之”的思路，并没有合并统筹。从现实情况来看，这种条块分割的管理体制不仅造成了职业教育统筹乏力、资源配置失衡、治理效能低下的弊端，而且在实际运作中甚至有日益尖锐和复杂化的态势。这里实际上要解决的问题不单单是谁管职业教育的问题，而是如何实现职业教育有效统筹、协同发展、提高效能的机制问题。科学有效解决职业教育统筹管理体制问题十分必要和迫切。

2.修法机制没有解决

一部法律从出台、实施到修订完善，应当有一个与时俱进的修法机制，这是实现依法治国的重要内容。以德国《联邦职业教育法》为例，自1969年首次推出以后，德国政府分别在1975年、1981年、2004年、2005年、2015年、2019年进行了多次修订，其中修法间隔时间最长是24年，最短时间为1年。“96版职教法”从出台到现在已经25年，伴随我国经济社会快速发展，职业教育所处的社会环境已经发生巨大变化，“96版职教法”有关提法和条款严重滞后于社会现实，面临修法的迫切需求。遗憾的是，从2008年提出修法动议到现在进入全国人大常委会修法审议程序，已经有13年之久。漫长的修法历程反映出我们的修法效率较低、修法机制不健全。应当在此次修法过程中予以明确，以确保法律的科学性和适用性，不断完善这一职业教育的根本大法。

3.配套制度没有解决

作为一种跨界的教育类型，职业教育名为教育，但实际上涉及国计民生，与产业经济、社会稳定、就业保障等重大问题密切相关，其内涵已经远远超出教育范畴，涉及人才标准、人才培养、人才评价、人才使用等社会发展的方方面面和人才工作的各个环节。换言之，职业教育除了具备教育功能之外，还具有非常强烈的经济功能。因此，面对这样复杂而重要的教育类型，要实现职业教育从法制化走向法治化，必须首先要解决职业教育法律制度体系完善的问题。不能仅仅依靠《职业教育法》这样一部法律来解决职业教育的所有问题。尤其在把《职业教育法》视为职业教育领域的根本大法、上位法这样的定位之下，必须通过出台配套法律制度、修订已有相关法律、制定实施细则（包括司法解释）、制定行政法规、地方法规等各种方式和办法，建立健全相对完善的职业教育法律制度体系，以破除具有明显人治色彩的“行政命令式”治理方式，避免无法可依、无章可循、有法不依等情况的发生，使职业教育真正走上法治化发展轨道。例如出台《产教融合促进法》《职业培训法》《国家资历框架规定》等下位法，来细化《职业教育法》，促使上位法能够落地实施。

4.法律刚性没有解决

由于历史局限性，迫于当时的社会时代环境，“96版职教法”的出台，其象征意义大于现实意义，其最大价值在于确立了职业教育的法律地位。同时其中很多法条表述偏软、偏弱，法律强制性、刚性不足的问题也非常明显。“修法草案”虽然增加了专门的一章“第七章法律责任”，但是整体来看，法律的强制性、刚性、法律威慑力仍然显得不足。法条中大量使用“鼓励”“应当”“可以”等明显语义模糊的词汇，而且对于一些责任主体的重大职责缺乏违法责任的回应表述。“第七章法律责任”主要针对职业院校、企业和个人如果没有履行相关法律责任作出相关规定。但对于一些重大制度设计和政府责任，缺乏明确的违法追责表述。例如对于企业的办学主体地位，没有明确清晰的表述，对生均经费的规定如果没有达到怎么办？政府如果不履行职业教育责任或履行得不好怎么办？等等，都没有明确的违法追责条款来体现，这就为下一步执法的软弱无力埋下了隐患。

（二）微观上存在的问题

具体来看，“修法草案”细节问题还有很多，为便于理解，笔者将这些问题归纳为四个方面：

1.理念上法律定位不够准确

党中央、国务院历来高度重视职业教育。《职业教育法》作为一部综合性上位法，修法时应当有明确的立法目标和法律定位。通俗地说，就是要体现时代精神，要反映职业教育发展趋势，要弥合矛盾分歧、解决问题，要回应社会重大关切，要明确修法解决什么问题，实现什么立法目标。从目前“修法草案”看，对《职业教育法》的定位是不够明确和清晰的，这部法律究竟要达到什么目的、解决什么问题，一些地方让人越看越糊涂，有很多困惑和疑惑，需要进一步明晰。

2.逻辑上整体思路不够清晰

“96版职教法”按照总则、职业教育体系、职业教育实施、职业教育保障条件、附则的逻辑框架进行表述。“修法草案”则按照总则、职业教育体系、职业教育实施、职业学校和职业培训机构、职业教育的教师与受教育者、职业教育保障条件、法律责任、附则的逻辑框架进行表述。增加了“职业学校和职业培训机构、职业教育的教师与受教育者、法律责任”3章18条。除了“法律责任”之外，增加的部分是按照教育要素逻辑进行表述，而不是按照法律功能逻辑进行表述。笔者认为《职业教育法》作为职业教育“宪法”，其本质是要规定清楚技术技能人才（含产业技术工人）培养培育培训的重大原则和制度设计，应当按照人才培养的规律来设计。比如谁来制定职业技能标准（人才标准）？谁来进行人才培养？谁来进行人才评价？如何使用人才？把这些基本问题通过制度的形式、法条的形式予以明确和固化，才是《职业教育法》的目的和使命所在。

3.内容上重大制度不够明确

“修法草案”中虽然对有关职业教育的若干重大制度设计进行了表述，但是表述不够明确清晰。比如产教融合制度、职业资格证书制度、培训制度、第三方评价制度、职业教育师资建设制度等。

举例来说，比如关于职业资格证书制度问题。“修法草案”第八条关于“职业资格证书”的表述，“……实行学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”。这种表述不准确也不恰当。其一，从概念内涵和逻辑上看，技能等级证书实际上属于职业资格证书中的一种（水平评价类职业资格证书），除此之外还有准入类职业资格证书。二者是包含与被包含关系。现行表述混淆了二者的逻辑关系，变成了并列平行关系。其二，国家目前并没有取消或废除职业资格证书制度、劳动预备制度、劳动准入制度等，只是在进一步改革完善过程中，在法律文本中必须对重大制度设计有明确规定，且不能与现行国家制度矛盾。其三，职业资格证书制度是现代人力资源保障制度的重大构成要件，也是现代职业教育体系中关键制度之一，涉及国家资历框架和学分银行建设，关系就业民生，涉及千家万户的切身利益，因此必须慎重对待、严谨表述。其四，随着国家工业化和现代化进程加快，过去和当前这种“学历本位”社会必将向技能型社会转变，职业资格证书制度是技能型社会的基础制度，法条表述应具有预见性，必须在法律文本中清晰明确表述。同样的理由，还涉及“修法草案”第四十六条有关内容，“国家实行学业证书和职业技能等级证书相互融通的制度”，这里直接用技能等级证书代替职业资格证书，这不符合逻辑，也不具前瞻性。技能等级证书并不能包含职业资格证书，也不能等于职业资格证书，并且与第八条表述不一致。

再如行业组织定位问题。“修法草案”第十三条“其他学校、教育机构或者符合条件的企业、行业组织按照教育行政部门的统筹规划，可以实施相应层次的职业学校教育或者提供纳入培养方案的学分课程。”第二十一条“……政府行业主管部门、行业组织可以根据需要，举办或联合举办职业学校、职业培训机构……”。行业组织作为维护行业利益的民间、非盈利社会团体，属于中介组织和非政府组织（NGO），不应是职业教育的直接举办方，而是参与职业教育的第三方。应当发挥的是制订标准、监督办学、评价鉴定等功能，而不是直接参与办学。且不符合“管办评”改革要求和“教（培）考”分离原则。应当在法律中明确加强对行业组织的指导培育建设，积极鼓励引导相关行业组织充分发挥其引领职业教育发展的作用，促进相关行业组织充分发挥其职业教育职能，在职业教育第三方评估评价工作中发挥积极作用，促使现代职业教育体系日趋完善。因此，建议对“修法草案”第十三条、第二十一条作相应调整，明确行业组织定位。建议制订出台《产教融合促进法》，赋予产教融合制度法律地位，将产教融合、校企合作、行业组织等问题进行细化，推动产教融合制度法制化和法治化。

4.形式上法条表述不够严谨

这主要体现在三个方面。一是法条表述不够严谨准确。“修法草案”第一条表述立法目的是这样说的，“为了大力发展职业教育，提高劳动者素质和技术技能水平，实施科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略，建设教育强国和人力资源强国，促进社会主义现代化建设，根据宪法、教育法和劳动法，制定本法。”好像为了表达重视职业教育，特地将“大力发展职业教育”提到最前面，但实际上“大力发展职业教育”不是立法的根本目的，而是途径、手段和过程。表述逻辑应从小到大，从微观到宏观，要体现时代特色。建议改为“为了提高劳动者素质和技术技能水平，实施……，建设……，加快发展现代职业教育，促进社会主义现代化建设……”。二是没有体现与时俱进的思想。既然《职业教育法》是根本大法，那么这部法律的使命和定位就不是解决微观上的实际问题，而是制定职业教育的“基本规则”，应当根据职业教育发展实际需要，抓大放小，进行重大制度设计。但“修法草案”目前的文本显示出粗细不均、详略不当的情况，应该明确的地方不明确，应当模糊的地方又过于纠缠细枝末节，过于细化具体化。例如关于职业教育的办学主体和办学机制，法条中表述并不清晰，留下了很多模糊地带，特别是关于企业作为重要办学主体的相关表述极少，对市场作用的表述也不清晰。关于教育教学内容、教学实施环节，又过于细化具体，没有预留发展空间，且根本不应当在这样级别的法律中出现。三是对相关概念使用不准确不严谨。例如“修法草案”第二条关于“职业教育”概念的表述，并没有体现职业教育的特殊性，落脚点在“综合素质”，与普通教育没有区别，也不符合职业教育实际，应为“综合职业能力和素质”。“修法草案”第七条“国家鼓励发展多种层次和类型的职业教育……”，这里的“类型”实际上应当是“形式”，避免与“类型教育”混淆。“修法草案”第十条建议修改为“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、社会参与的管理体制”；“修法草案”第十七条关于职业启蒙的表述，“开展职业启蒙、职业认知、职业体验与劳动技术教育……”实际上职业认知、职业体验都属于职业启蒙的范畴，三个概念是包含而非并列关系。建议修改为“开展职业启蒙与劳动技术教育……”。等等。

三、“修法草案”修改意见及建议

基于上述分析，除了上文已提到的问题和建议，笔者从宏观层面再提出如下修改意见和建议：

（一）确立修法机制，明确修法周期，提高修法效率

为加快发展现代职业教育，实现职业教育现代化，提高法律的科学性、适用性和针对性，建议建立定期修法的常态化机制。明确修法周期，比如5年一小修、10年一大修。并且要提高修法效率，不能搞拉锯战、消耗战，久议不决。通过定期修法，以便及时修订完善法律中不够完善的部分，不断完善具有中国特色的职业教育法律制度体系。

（二）建议分级立法，压缩法律条文，统一概念提法

如果将《职业教育法》视为职业教育“宪法”，就应当建立分级立法的机制，按照总分逻辑，根据上位法，修订平行法，制订出台下位法及配套法规，逐步形成较为完备的职业教育法律制度体系。鉴于当前职业教育界的现实状况，“两部”分治，一些重大问题分歧较大，短时间难以弥合达成共识。为争取早日通过“修法草案”，建议可以采取抓大放小的办法，压缩法律条文篇幅（比如压缩为30条左右），只对职业教育重大问题（尤其是那些争议分歧较大的问题）进行原则性表述，不作细化表述。通过后续配套法律制度、实施细则、司法解释等手段来解决落地实施操作性问题。例如法律文本中统一使用“职业教育”概念，在第二条中明确职业教育所涵盖的范围和类型即可，在现行表述后面加一句“本法所称职业教育包括但不限于学校职业教育、技工教育、职业培训、技能培训、就业创业培训、职业继续教育等。”其他条文中不再使用其他概念，统一使用“职业教育”概念。按照这种思路，“修法草案”第四章“职业学校和职业培训机构”就可以改为“职业教育机构”。因为“职业学校”“职业培训”都属于职业教育范畴，统一用一个概念“职业教育”来表述为宜。如果觉得当前概念内涵不足以涵盖现实情况，可根据需要赋予其相应内涵表述即可，这样可以弥合矛盾和分歧，避免无谓争辩。

（三）完善法律体系，注重衔接互通，配套逐步完善

这主要包含两层意思：一是要注重《职业教育法》内部各章各条之间的衔接、统一，结构清晰、逻辑严密、文字应准确精炼，减少低级文字错误、逻辑错误，避免相互矛盾、重叠交叉情况发生，形成法律闭环，前后呼应，表述严谨；二是要注重《职业教育法》与外部其他法律的衔接、互通。例如《劳动法》《公司法》《教育法》《民办教育促进法》《教师法》《就业促进法》《公务员法》《保险法》等相关法律，不能出现彼此矛盾或法律盲区的情况，最后导致某些法律条款无法执行的尴尬。

（四）强化执法意识，体现法律刚性，加强执法力度

立法环节应有执法意识。尽管目前“修法草案”新增了一章，专门强调“法律责任”，但是整体上看，该章法条表述还是偏软，法律刚性不足。一些法条缺乏可执行性，一些重大责任找不到责任主体，一些重要规定缺乏违法追究规定条款。例如“修法草案”第四十九条，规定了生均经费投入有关要求。但是没有法条规定如果没达到怎么办？该如何追究责任？追究谁的责任？等等。

综上，笔者认为，在新时代背景下，在百年未有之大变局的今天，在后疫情时代，在国家迈入第二个百年奋斗目标的关键时刻，新版《职业教育法》的出台刻不容缓。尽管目前的“修法草案”还有很多问题，但是从国家的现实情况出发，不能寄希望于所有职业教育问题通过此时此刻的这一部法律来解决，应当及时推出，哪怕并不完美。期待新版《职业教育法》在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，在促进现代职业教育体系建设和实现职业教育现代化事业发展中，发挥更加重要、更加明确的促进和指导作用。