当行政权力遇上民事权利——民事纠纷中的行政法问题探析

唐 芬

(西华师范大学 法学院， 四川 南充 637009)

一、源起：行政备案作为交房条件引发民事纠纷

2016年6月，王某与四川鸿天房地产开发有限公司(以下简称“鸿天公司”)签订《商品房买卖合同》，其中第11条约定，出卖人应当在2017年12月31日前交付商品房，交付时出卖人应提供已取得的规划验收批准文件和建筑工程竣工验收备案表；第15条约定，出卖人在交付房屋时，应该提供第11条约定的证明文件，如果出卖人出示的文件不齐全的，买受人有权予以拒绝收房，因此产生的逾期交房责任由出卖人承担。2016年11月，王某与鸿天公司签订的《商品房买卖合同》补充协议第6条约定，《建设工程竣工验收备案表》在办理期间的，可由买受人购买商品房所在楼栋取得的经建设、设计、施工、勘察、监理单位共同出具的《竣工验收报告》代替；除合同约定的交付条件外，买受人不得因法律法规对出卖人与行政部门间的管理性规定，要求出卖人达到超越合同约定的交付条件和承担超过合同约定的交付责任及其他民事责任。2017年12月31日前，鸿天公司通过邮递和报纸的方式发出《交房通知书》，但王某等业主以房屋质量不合格为由，拒绝办理房屋交付手续。2018年4月18日，N市建设工程质量安全监督管理站(以下简称“质监站”)接到群众信访投诉，称鸿天公司开发的楼盘未经竣工验收擅自交付各购房户使用，质监站根据国务院《建设工程质量管理条例》第58条和四川省《关于进一步加强建筑工程项目竣工验收备案管理的通知》(川建质安发(2009)251号)作出了《关于XX工程违规交房责令整改的通知》，拟对鸿天公司处罚如下：一、责令鸿天公司立即停止违规交房，由职能部门对违规行为立案查处；二、将视整改情况对该违规行为的相关单位、人员按照行业相关规定从严从重处理。2018年9月，王某起诉鸿天公司，认为鸿天公司未按期交房，要求鸿天公司承担违约责任。

在该案中，因为商品房买卖合同中约定的交房条件由最初的“交付时出卖人应提供已取得的规划验收批准文件和建筑工程竣工验收备案表”，变更为后来的“《建设工程竣工验收备案表》可《竣工验收报告》代替”，其中的备案行为以及质监站对房产公司的责令停止违规交房行为等，涉及行政法律关系，使得该案由一个单纯的民事纠纷变得相对复杂。虽然一二审法院均认定：案涉《补充协议》中有关逾期交房责任的条款为格式条款，并根据《建设工程质量管理条例》第49条、《建筑工程施工质量验收统一标准》第6.0.7条等规定，认为该条款将竣工验收合格并经备案登记这一法定交付条件予以了变更，违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效。鸿天公司案涉房屋在庭审辩论终结前未经验收合格，也未取得建筑工程竣工验收备案表，已构成逾期交房，应承担相应的违约责任。但是，建筑工程竣工验收备案行为以及质监站对房产公司的责令停止违规交房行为的法律性质究竟是什么？备案行为是否属于法律、行政法规的强制性规定？质监站是否有权以自己名义作出责令改正行为？要解决该民事法律纠纷，除了要分析当事人之间的民事法律关系，还必须对以上问题以及行民交织等行政法理论知识，逐一进行分析和判断，从而为最终解决此类行民交织案件提供理论和技术支持。

二、争议：民事法律纠纷中的行政法问题

在现代社会，行政主体在管理国家事务时，与民事法律行为及权利“相遇”的情形越来越多。王某诉鸿天公司商品房买卖合同案是一个民事法律纠纷，但由于该案商品房买卖合同中约定的交房条件涉及行政法律关系，其中诸多行政法问题需要厘清，否则这一民事纠纷将无法得到实质性化解。

(一)有关行政备案法律性质的争议

正如前文介绍所言，商品房买卖合同中，约定出卖人交房时必须提供建筑工程竣工验收备案表，因此必须首先明确该建筑工程竣工验收备案的法律性质，其是否是交房的法定条件？

我国《行政许可法》实施以及政府职能转变之后，行政备案在现代行政中的作用越来越突出，但行政法学者们对此的理论关注度并不高。行政实践中行政备案的种类繁多，性质多样，在行政法规范层面涵义多重，学界对其解读也各有不同。学者朱最新、曹延亮通过对相关法律文件的梳理，发现“备案”一词在我国法律文件中的涵义，按其性质主要有行政许可意义上的备案、行政确认意义上的备案、告知意义的备案、监督意义的备案等。此外，朱最新、曹延亮还对“备案”的理论界定进行了评析，认为行政法学界没有明确“备案”一词的定义。由于在法规范意义上“备案”的涵义多元，有关“备案”的理论探讨也是众说纷纭。朱最新、曹延亮认为，公民、法人或者其他组织根据有关法律法规规定，向行政机关报送与行政管理具体事务相关的材料，行政机关对报送材料予以收集、整理、存档备查，这样的一种程序性事实行为的行政法律制度即行政备案。但是，现行有关法规范体系充分扩张了行政备案的内涵，“行政备案”承载的功能不再局限于“当事人移送资料给主管资料保存，以备查考”这一初始含义[1]。

尽管“备案”的各种理论界定有一定的合理性，但是法制统一原理要求，法律规范里“备案”的涵义应该保持一致，否则必须在法律规范中进行特别解释。因此，在对“备案”没有进行统一科学界定之前，还得结合具体法律规定分析行政备案的性质。

(二)有关责令改正法律性质的争议

我国法律法规中对于“责令改正”的规定十分混乱。行政执法机关经常会对违法当事人作出责令其停止排污，停止违法施工，停止生产、销售不合格产品，停止无照经营等“责令改正行为”的决定。但是，这些不同的法律文件往往任意使用不同词汇。立法术语混乱导致学术理解困扰，相关学术研究陷入立法用语中无法自洽。据学者统计，包含“责令改正”字样的法律文件近2.5万篇，包含“责令整改”字样的法律文件近6千篇，包含“责令限期整改”的法律文件近 9千篇。因此，“责令改正”在概念、适用范围和法律属性上的混乱，需要从理论和实践进行厘清。对于责令改正行为的法律性质，目前至少存在行政处罚说、行政强制措施说、行政命令说、行政指导说、多样性质说等观点[2]。学者黄锫认为，责令改正是一种独立的、与行政强制、行政处罚等行政行为并列的、可型式化的行政执法行为[3]。

那么，质监站对未及时进行工程竣工备案的建设单位作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》，究竟是行政处罚还是其他什么性质的行政行为？

(三)有关行政授权与行政委托的争议

在我国，行政授权是指法律法规直接将某些行政职权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。但“行政委托”的内涵始终未在法律规范层面得到澄清。当前主流的界定为：行政委托是某一行政主体为了行政管理的需要，依照法律规定，将自己的行政职权委托给另一行政主体或其他组织以及个人，后者以委托人之名义代为行使行政职权，并由委托人承担行为法律责任的法律制度[4]。此外，行政委托在我国大致扮演着三种角色：“无法律、法规、规章授权”时的权宜之计、行政体制内的权力组织方式以及一种公私合作方式[5]。

关于权力的来源，行政授权是来自于法律法规的授权条款，而行政委托的权力却是行政机关与受委托人之间的行政委托协议[6]。一般认为：当法律法规直接授权某些机关或组织行使一定的行政职权时，则为行政授权；当法律法规未明确授权，而是由行政机关委托某些机关或组织行使一定的行政职权时，则为行政委托。然而，行政处罚权涉及行政秩序、行政制度和行政权威的维护等公共利益，《行政处罚法》对行政处罚权的委托采取的是严格的要件法定说，即：法律法规规章规定+在其法定权限内+委托符合法定条件的组织[7]。

质监站作出《关于XX工程违规交房责令整改的通知》的行为，究竟是法律法规授予自己的法定职权还是受建设主管部门的委托而行使的行政职权？如果本案中的责令整改是行政处罚，那么该行政处罚权是否可以委托给质监站行使？

(四)有关行民交织案件处理方式的争议

行政诉讼法和民事诉讼法都是为了解决纠纷的诉讼程序方面的法律，二者共通之处很多。在许多国家，行政诉讼法都是从民事诉讼法中逐步分离而产生的。因此，制定行政诉讼法时，便从民事诉讼法中吸取了相关的程序规则。根据目前的法律规定，在这两种诉讼中，行政争议与民事争议交织时的处理主要两种方式。

1.行政时一并审理民事。这主要体现在《行政诉讼法》第61条第1款之中：对于涉及行政登记、行政许可、行政征收、行政征用以及行政裁决的行政诉讼中，如果当事人请求一并解决相关的民事争议，人民法院可以一并审理。

2.先民事后行政。《行政诉讼法》第61条第2款规定：行政诉讼中，如果人民法院认为需要以民事诉讼裁判为行政案件的依据，可以裁定中止行政诉讼的审理。最高院适用《行政诉讼法》的解释第138条第3款则对当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议时人民法院的告知义务进行了进一步明确。如果婚姻、赠与、买卖、抵押等民事法律关系是作出相关行政行为的基础，当事人以这些民事法律关系无效或应当撤销为由，对相关行政行为提起行政诉讼，法院应当告知当事人先行解决民事争议；行政案件已经受理的，法院应裁定中止诉讼。

除了上述两种处理方式之外，如果民事法律行为的效力要以行政行为为前提或依据，为了更好更快地解决民事争议，是否应该建立“先行后民”制度，即：是否可以先审理相关行政争议，待相关行政争议解决之后再处理民事争议？下面笔者结合本案对以上问题一一进行探讨分析。

三、厘清：行政权力遇上民事权利相关问题之优化回应

(一)工程竣工验收备案的法律性质

根据《建设工程质量管理条例》的规定，行政机关对建设工程质量的监督管理方式是“备案式”。但是如前所述，我国行政备案制度并不完善，对于“备案”的内涵和性质均无定论，从而导致对工程竣工验收备案行为的可诉性分歧在实践界和学术界越来越大。根据上述有关备案性质的理论分析以及《建设工程质量管理条例》相关规定，建设主管部门在备案过程中，如果发现建设单位验收结果违反法律或相关管理规定，行政机关有要求其停用并进行整改的权力。为了对工程建设进行管理，建设主管部门应依法审查房产公司备案的事由、材料的真实性、合法性、完备性等，符合要求的存档备查，不符合要求的即要求房产公司及时纠正，并可依法进行行政处罚。建设工程竣工验收备案行为，对建设工程质量验收而言非常重要。但是，此备案行为属于事后的审查监督，对于报送备案事项本身不会有直接法律效果的产生，其目的仅仅是保障备案事项无害于公共利益。但是，该备案行为却能够影响甚至决定建设工程竣工验收的最终结果，是具备对验收结果“实质审查”的过程，是建设主管部门对建设工程竣工验收事项所作出的具体行政行为[8]。

最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》,为司法实践中正确及时审理商品房买卖合同纠纷案件提供了重要依据，同时也有许多亟需完善的地方。如，司法解释并没有明确规定，商品房买卖合同中涉及的商品房竣工验收备案手续是否是商品房交付的前提条件，而司法实践中则大多倾向于认定商品房竣工验收备案手续是商品房交付的前提条件，甚至于最高人民法院很多案例均是作如此认定。对此，笔者认为：房屋竣工验收报告备案仅仅是一种行政监督手段，当事人是否办理备案手续并不是认定民事合同效力的法定理由。

首先，房屋竣工验收报告备案仅仅是一种行政监督手段。房屋竣工验收报告备案仅仅是行政机关对建设单位进行行政法上的事后审查和监督，本身并不产生法律上的直接效果，因此，备案手续不应该是房屋交付的条件。即使根据《建设工程质量管理条例》第16条“建设单位……应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。……建设工程经验收合格的，方可交付使用”的规定，“建设工程经验收合格”是交房条件，但并不等于必须将房屋竣工验收报告表进行备案后才能交付使用。“工程验收合格”与“验收报告备案”并不是同一个行为。“工程竣工验收”是由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行的，而“验收报告备案”是“验收合格”后建设行政主管部门的一项事后审查监督行为。

其次，是否办理备案手续并不是认定民事合同效力的法定理由，只要合同约定不违反法律法规的强制性规定，就应该认定其效力。即使《建设工程质量管理条例》有关“建设工程经验收合格的，方可交付使用”的规定属于法律法规强制性规定，但由于“工程验收合格”与“验收报告备案”并不是同一个行为，“验收报告备案”仅仅是监督意义上的备案，并非《合同法》中违反法律、行政法规的强制性规定而认定合同无效的情形，其不能否定出卖人和买受人之间关于交付房屋条件的合同约定的法律效力。

本案《商品房买卖合同》补充协议第六条约定，“《建设工程竣工验收备案表》在办理期间的，可由买受人购买商品房所在楼栋取得的经建设、设计、施工、勘察、监理单位共同出具的《竣工验收报告》代替；除合同约定的交付条件外，买受人不得因法律法规对出卖人与行政部门间的管理性规定，要求出卖人达到超越合同约定的交付条件和承担超过合同约定的交付责任及其它民事责任。”并未违反法律、行政法规的强制性规定，应当认可其法律效力。这也跟最高院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定是一样的法理：当事人以商品房预售合同没有按照法律、行政法规的规定办理登记备案手续为由，“请求确认合同无效的，不予支持”，也即：行政备案仅仅是一种行政监督手段，当事人是否办理备案手续并不是认定民事合同效力的法定理由。

(二)违规交房责令整改的法律性质究竟是什么

任何单一的性质认定说都无法满足完整理解“责令行为”的性质，应根据不同行政违法行为判别“责令行为”的性质。据此分析，N市质监站《关于XX工程违规交房责令整改的通知》的法律性质，应该属于行政强制措施。

根据《建设工程质量管理条例》第58条的规定：建设单位有下列行为之一的，责令改正，处……罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：(一)没有组织竣工验收，擅自交付使用；……。虽然从该条规定的字面上看，责令改正与罚款同时适用，而且N市质监站在《关于XX工程违规交房责令整改的通知》中也使用了“处罚”二字，似乎无法判断责令改正是否就是行政处罚的一种，但是从责令改正的目的来看，责令立即停止违规交房不是该监督管理的目的，而是为了强制鸿天公司办理商品房竣工验收备案手续；再者，责令改正符合行政强制措施的特征，即它是临时性措施，适用条件宽松，不需确定有危害性等特征，因此，《建设工程质量管理条例》的规定“责令改正”和N市质监站《关于XX工程违规交房责令整改的通知》的法律性质，应该属于行政强制措施。

(三)质监站行使监督管理职权行为究竟是行政委托还是行政授权

首先，N市质监站行使监督管理职权的行为是行政委托。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第3条第2款之规定：县级以上地方政府建设主管部门负责本行政区域内的工程竣工验收的监督管理，具体工作可委托所属的工程质量监督机构实施。工程竣工验收的监督管理职权是属于县级以上地方人民政府建设主管部门的，N市质监站本身不具有工程竣工验收的监督管理职权，其作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》是受建设主管部门的行政委托而实施的具体监督管理工作。既然是行政委托的受委托方，N市质监站便不能以自己的名义行使行政职权，本案中其以自己名义作出《关于XX工程违规交房责令整改的通知》，其法律责任应该由N市建设主管部门承担。

其次，如果鸿天公司认为N市质监站作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》侵犯了其合法权益，应该以委托机关即N市建设主管部门为被告。工程质量监督机构不是行政机关，也不是法律法规或规章授权主体。《行政诉讼法》第26条第5款规定，行政机关委托的组织作出行政行为，被告是委托的行政机关。但在司法实践中，必须结合案件具体情况来具体分析并确认适格被告。比如，如果受委托者本身是行政主体，虽以自己的名义作出，但行使的并不属于自己职权范围的职权，而是委托权限范围内的行政行为，谁是适格被告？因为此时涉及被诉行政行为的职权来源合法性，如果该行政主体被诉后以该行为是受委托实施为由提出被告不适格，应由被告举证证明其是受委托实施该行为，如证明属实，则由法院告知原告变更被告为委托的行政主体。如果被告虽然提出该行为是受委托实施，但不(能)提供受委托的合法证据，则应以作出行政行为的行政主体为被告。

(四)行民交织：行政争议与民事争议交织时该如何处理

在行政争议与民事争议交织的案件中，除了“在行政案件中一并审理民事争议”和“先民后行”这两种处理方式之外，是否还有第三条道路？

1.能否在民事案件中一并审理行政争议。毕竟行政诉讼与民事诉讼的性质不同，因此行政诉讼法和民事诉讼法在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任分配和审判程序等方面还是有很大差别的。俗称“民告官”的行政诉讼，只有独特的举证责任和审判方式才能保证实现行政诉讼的立法宗旨，而目前我国法院大多数民事庭法官还不能一下子从民事审判思维方式转变到行政审判思维方式上来，无法保证行政审判符合行政诉讼的立法宗旨从而实现行政审判的公正性。

具体到本案，王某认为既然N市质监站都已经对鸿天公司作出了停止违规交房的通知，说明鸿天公司不符合交房条件，要求鸿天公司承担商品房买卖合同违约责任，属于民事法律纠纷。但是，鸿天公司认为，自己符合双方签订的商品房买卖合同约定的交房条件，而N市质监站对自己作出的停止违规交房的通知，本身既不合法，也影响了自己在商品房买卖合同纠纷中的权益。如果鸿天公司不服N市质监站对鸿天公司作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》，是否可以一并在该商品房买卖合同纠纷中一并提出审理呢？从目前《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等规定来看，没有对在民事案件中一并审理行政纠纷的法律依据，显然如果鸿天公司不服N市质监站对鸿天公司作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》，并不能在该商品房买卖合同纠纷中一并提出审理。

2.可否先行后民。那么，在民事诉讼中，如果民事法律行为的效力要以行政行为为前提或依据，可不可以先审理相关行政争议然后再处理民事争议呢？

有人认为，由于我国目前没有相关的明确法律依据，不能反过来“先行后民”。尽管在王某诉鸿天公司的商品房买卖合同纠纷的民事诉讼中，因为N市质监站对鸿天公司作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》是否是该商品房买卖合同纠纷中不能按期交房的原因，需要相关行政诉讼对其作出裁判，并作为审理该商品房买卖纠纷的依据，但是由于没有“因为民事案件的审理需以行政诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止民事诉讼”的明确法律依据，所以该案不能“先行后民”。但是，我们认为，《民事诉讼法》第150条第六项“其他应当中止诉讼的情形”作为兜底条款，并没有排除“先行后民”的可能。从法理角度来看，虽然不能在民事诉讼中一并审查该行政行为的合法性，但是既然该行政行为对当事人之间民事合同法律效力有着决定性影响，也即：民事案件需以行政诉讼的裁判为依据才能继续审理，为了正确审理相关民事案件，法院应当中止民事诉讼而“先行后民”。为了解决此类法律纠纷的司法困境，需要相关法律或者司法解释作出“可以中止民事诉讼”的明确规定。这样，本案就可以先行中止王某诉鸿天公司的商品房买卖合同纠纷的民事诉讼，待相关行政诉讼对N市质监站作出的《关于XX工程违规交房责令整改的通知》是否是该商品房买卖合同纠纷中不能按期交房的原因作出裁判后，再行审理该商品房买卖合同纠纷，该民事争议的解决才会更公平公正。

在现代社会，行政主体在管理国家事务时与民事法律行为及权利“相遇”的情形越来越多。有些行政制度影响民事法律关系，影响民事法律责任的承担。王某诉四川鸿天房地产公司商品房买卖合同案，就是因为该商品房买卖合同中约定的交房条件涉及行政法律关系，而让合同双方当事人之间的法律责任承担变得相对复杂。随着我国《民法典》的颁布，在这样一个公私法融合的时代，现代行政法将进一步影响着民法的发展，反过来，民法也会“感化”着行政法，平等、自由等民法理念将让行政法变得更加柔软。这就要求：行政执法人员必须树立权利意识、区隔意识，让民事的归民事、行政的归行政，不仅要尊重和保护行政相对人享有的行政法权利，同时也要尊重和保护其作为民事主体的各项民事权利。