南海海洋环境区域合作治理：问题审视、模式借鉴与路径选择

刘天琦，张丽娜

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

南海作为全球最大的生态系统，在保障全球生态系统平衡与食物供应安全方面发挥着重要作用。在过去的几十年中，南海周边国家通过对海洋资源的开发利用，各国经济均得到了高速发展，工业化及城市化进程也随之加快。然而，人口的急剧增长以及工业化的快速发展为南海生态环境带来了前所未有的压力，海洋环境污染等问题对南海周边国家的可持续发展提出了挑战。与此同时，海洋具有流动性、跨境性的显著特征，而海洋环境问题的治理又存在着复杂性，故此这些客观因素决定了区域内的任何单一国家均难以对海洋环境问题进行有效治理，必须依靠域内国家之间的紧密合作。就南海的环境保护问题学界进行了许多有益的探讨和研究，较为典型的如学者陈嘉和杨翠柏在《南海生态环境保护区域合作：反思与前瞻》中提出南海环境保护合作应以海洋保护区网络建设为中心，构建过程导向型务实合作机制；学者姚莹在《“人类命运共同体”视域下南海海洋保护区建设：现实需要、理论驱动与中国因应》中剖析了“人类命运共同体”思想与建设南海海洋保护区的契合性；学者隋军的《南海环境保护区域合作的法律机制构建》、张相君的《区域合作保护南海海洋环境法律制度构建研究》则主要从法律角度分析了南海的环保问题等等。笔者将在现有文献的基础上，进一步较为系统地探讨南海海洋环境区域合作治理问题，以作引玉之砖。

一、南海海洋环境区域合作治理的问题审视

近年来，南海周边国家逐渐认识到南海环境合作治理的必要性与紧迫性，进行了一系列区域合作实践，诸多国际组织机构如联合国环境规划署（UNEP）、亚太经合组织（APEC），区域性组织如东盟等也为治理、恢复南海海洋环境而不懈努力。这些前期努力成果为南海周边国家进一步深化合作关系，促进区域可持续发展奠定了深厚的实践基础，但是实践中存在的问题使得南海海洋环境得到的保护有限。

（一）已有法律基础难以满足南海区域环境合作治理的现实需求

基于海洋活动的国际性特点，各国需要为保护海洋生态环境付出共同努力，达成具有拘束力的共同的行为准则①姚莹：《“人类命运共同体”视域下南海海洋保护区建设：现实需要、理论驱动与中国因应》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2019年第4期，第97页。。南海周边国家相继批准加入了一系列与海洋环境保护相关的国际环境公约，如为沿海国通过单独或集体行动保护和保全海洋环境提供制度框架的1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）、为防止生态系统、物种及遗传资源退化和消失的《生物多样性公约》、为防止倾倒废弃物而造成海洋污染的《1972年伦敦倾废公约》以及致力于通过国际合作在全球范围内保护水陆和鸟类迁徙物种及其栖息地的《保护迁徙野生动物物种公约》等。这些国际环境公约确立了保护和保全海洋环境的全球性法律框架，同时为南海区域海洋环境合作治理相关政策的制定、项目计划的实施等确立了基本原则。虽然这些国际环境公约为南海海洋环境区域合作治理提供了法律支撑，但其仍不足以满足区域合作的现实需求。

首先，部分公约过于原则的规定及相关条款措辞的模糊性导致其难以有效解决南海环保问题。这些公约有的仅针对环境保护问题的一般情况作出普遍原则性的规定，有的则即使规定了某些具体条款也没能切实考虑到南海区域的特殊环境情况，如若将其直接适用于南海则难以针对性地解决区域的特定问题。同时，部分公约相关条款的措辞具有模糊性特征，这也在一定程度上影响了该公约的约束力。例如《公约》在第123 条中对“闭海或半闭海沿岸国的合作”作出了规定，“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。”“这些国家应尽力直接或通过适当区域组织……”该规定中虽表明沿岸国“应相互合作”但仍采用了“尽力”这一较为模糊的措辞，对此就合作应被视为强制性法律义务亦或是仅为对各沿岸国的鼓励、建议，各沿岸国更愿意从有利于本国的角度进行解释，而基于解释的不同，该条款难以被直接认定为具有强制约束力的义务性条款。这在一定程度上既影响了条款的约束力增加了合作治理环境问题的不确定性，也削弱了各方环境治理中合作的紧密性。除《公约》外，《生物多样性公约》中同样采用了“在适当情况下”“酌情”“尽可能”等模糊性词语，这些词语为各成员国提供了较大的解释空间②刘丹：《海洋生物资源保护的国际法》，上海：上海人民出版社2012年版，第17-18页。。

其次，南海周边国家对国际环境公约加入的自主选择性导致部分公约在南海环境区域合作治理中发挥作用有限。以《迁徙物种公约》为例，菲律宾是域内该公约的唯一缔约方以及该公约项下《养护儒艮及其整个栖息范围生境谅解备忘录》的唯一代表，即使物种中涉及到了海龟,对《印度洋、东南亚海龟及其栖息地的谅解备忘录》签署的周边国家也只是增加了印尼及越南③陈嘉，杨翠柏：《南海生态环境保护区域合作：反思与前瞻》，《南洋问题研究》2016年第2期，第35页。。其他国家从维护本国利益的角度出发，对选择加入该公约持较为消极的态度。又如《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（又称《拉姆萨公约》）《国际油污防备、反应和合作公约》等国际环境公约域内国家加入的数量同样有限。这些周边国家选择性加入国际环境公约的现实情况导致部分公约法律约束力的范围有限，发挥的作用也有限，体现了南海海洋环境保护区域合作治理法律基础的薄弱性。

除国际环境公约之外，中国与东盟或部分东南亚国家积极就南海海洋环境治理达成了诸多多边或双边层面的合作文件，其中最为重要的即为2002年中国与东盟10 国签署的《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》），该《宣言》提出海洋环境保护应为域内合作的优先领域，强调各方应就合作模式等尽力达成一致意见，表达了各方对海洋环境保护合作的共同意愿。2017年11月,中国与东盟又通过了《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017—2027）》。在双边领域内，中国与泰国签署了《关于海洋领域合作的谅解备忘录》（2011），中国与印度尼西亚续签了《海洋领域合作谅解备忘录》（2012），并对其原有内容进行了一定程度的修改，中国与越南则签署了《关于开展北部湾海洋及岛屿环境综合管理合作研究的协议》（2013）等等，这些合作文件同样为南海海洋环境区域合作治理提供了法律支撑。但在提供法律支撑的同时，文件体现了明显的软法性质，法律约束力有限且缺乏可操作性及实用性。

（二）国际机构在南海环境区域合作治理中发挥作用有限

自20 世纪80年代开始，UNEP 就对涵盖南海海域的东亚海环境状况进行评价工作。在海洋环境评价过程中，其不仅对海域内的海洋污染、海洋环境的特点及人类活动对海洋的影响进行了科学分析，还对海洋环境发展的趋势等进行了分析①UNEP,“State of the Marine Environment in the East Asian Seas Region”，Regional Seas Report and Studies,No.126，1990，p.1.。这些数据和信息在不同层次上为南海海洋环境区域合作治理提供了重要的前提和实践基础。同时，UNEP 为顺利实施东亚海行动计划发起并建立了东亚海协调机构（COBSEA）②COBSEA 包括中国、柬埔寨、印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南9 个成员国，机构根据东亚海行动计划，有权作出有关行动措施和财政问题的政策决定，特别是为实施行动计划制定工作方案，批准为支持工作方案的预算，审查实施行动计划获得的成果。，在具体实践当中，COBSEA 虽然并非专门针对南海海洋环境建立的协调机构，但该机构在南海海洋环境保护中发挥了重要作用，特别是对区域项目的发起，例如“扭转南海和泰国湾环境退化趋势项目”等。同时，COBSEA积极对周边各国相关人员进行培训、召开多国可以参加的研讨会、论坛，这些活动加强了成员国之间就海洋环境治理问题的沟通与交流，也增进了成员国之间的互信互谅。

由此可见，就致力于全球环境工作的UNEP 本身而言，其为实现最终阻止或缓解南海现在的环境退化率的目的，通过积极发挥自身主导力量在各个层面推动了域内协作关系的发展。但在取得一定成效的同时，UNEP 自身的局限性仍限制了其在南海海洋环境治理中发挥作用的空间。UNEP 从成立之初的机构职能定位即为规范性而非操作性，其就环境问题在联合国主要机构之间发挥沟通、协调及促进作用③檀跃宇：《联合国环境规划署的缘起及局限性》，《当代世界》2011年第8期，第46页。。UNEP的职能定位在一定程度上决定其难以成为南海海洋环境治理的主体。同时，UNEP 属于联合国的附属机构，其主要资金来源于联合国每年的常规预算分配及成员国的自愿捐赠，所获得资金的具体用途大多被预先指定，这在一定程度上导致UNEP 在南海的行动计划、资助的项目缺乏相对长期稳定的资金保障。资金短缺等问题使得UNEP 在海洋污染源防控、海上溢油事故应对及对影响海洋环境的陆上、海上活动监督等方面难以代替南海周边国家发挥主体作用④张丽娜，王晓艳：《论南海海域环境合作保护机制》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2014年第3期，第44页。。因此，要进行南海海洋环境的治理须依靠区域内的集体行动，只能促进周边国家进行多方面的区域合作。同时，正如前文所述，公约对海洋环境保护的宗旨、标准、措施等作出系统的规定，对各缔约国产生法律上的约束力，能够督促各缔约国履行相应的法律义务，承担违反公约规定的法律责任，为各国合作治理区域海洋环境在法律上提供支撑。UNEP 在南海进行的相关计划及海洋项目所取得的成效有限的主要原因还在于缺乏有约束力的区域公约，其实施仍以推动政策协调为主，涉及的内容则主要集中于科研培训等。此外，参与这些计划及项目的国家数量有限且积极性不高，从而导致计划及项目未能在区域层面得到有效的实施，也没能对区域环境的治理产生实质性的影响，合作的进程非常缓慢⑤UNEP,“The East Asian Seas Action Plan:Evaluation of its Development and Achievements”,Regional Seas Reports and Studies,NO.86,1987,p.3.。

除UNEP 外，APEC 从成立之初就对亚太地区的海洋环境问题非常关注，设立了海洋和渔业工作小组，但难以否认的是，APEC 最初成立的主要定位是多边性经济与贸易合作组织，主要目的在于促进亚太地区各成员国在经贸领域范围内的合作，与其对区域内经济发展的关注程度相比，其对海洋环境问题的治理缺乏足够的重视。APEC 组织内部并未能形成专门机制对海洋污染等环境问题进行应对处理，其设立的海洋和渔业工作小组发挥的作用同样有限，该小组主要的工作目标在于保证水产业及渔业的发展需求，确保海洋资源及生态系统的可持续发展⑥APEC，“Ocean and Fisherie”,https://www.apec.org/Groups/SOM-Steering-Committee-on-Economic-and-Technical-Cooperation/Working-Groups/Ocean-and-Fisheries，2020年10月8日访问。。且APEC 采取协商一致的合作原则，这种方式虽满足亚太地区的实际需要但也存在效率低下的问题⑦刘惠荣，刘晓靖：《APEC 海洋环境与资源保护机制研究——兼论中国的战略选择》，《中州学刊》2009年第6期，第97页。。此外，APEC 机制下区域内各国之间就海洋环境治理问题达成的多为意向性合作，即使形成了相关决议也并不具有强制执行力，与区域性公约的法律约束力更是相去甚远。由此可见，APEC 只是在宏观上对海洋资源的可持续发展予以把控，对区域内海洋环境合作治理发挥的作用是有限的。

（三）东盟框架下的南海环境区域合作治理的实质性进展缓慢

东盟是南海区域海洋治理的主导力量，其从1967年成立之初就对区域内的环境问题予以关注，在积极与UNEP 开展合作制定环境计划及具体环境项目的同时与中、日、韩、印等国家陆续形成合作机制。其中最具代表性的包括东盟分别与中、日、韩达成的“10+1”合作框架，与中日韩三国达成的“10+3”合作框架以及与中、日、韩、印、澳、新六国达成的“10+6”合作框架。在这些框架之下，各国多次召开了环境部长级别的高官会以及有关环境合作的研讨会和论坛等，促进了周边国家在海洋环境以及可持续发展领域的沟通与交流。同时，周边国家还在自然资源、土地利用、水资源保护等方面积极开展区域合作。在东盟的主导之下，1990年《吉隆坡环境与发展协定》、2002年《东盟跨境烟雾污染协议》等有关海洋环境保护的协议、行动计划予以形成。

这些东盟框架下的合作体现了各国对南海海洋环境问题的重视，但这些合作多年来取得的成效有限，南海海洋环境治理也未能达到预期。究其根本原因在于南海周边多元化的利益主体及复杂的地缘政治环境。周边国家之间长期存在的岛礁主权、海域划界、资源开发等争端使得其在合作治理环境时大多仅从本国发展利益角度出发，难以建立海洋环境治理的集体认同，形成环境利益共同观。基于此，东盟框架下南海环境治理合作的形式主要与AEPC 的合作论坛模式类似，且合作也停留在对话和协商的功能性阶段①邱昌情：《东盟治理进程屮的环境区域合作模式——从APEC 到“东盟10+3”》，《”》，《世界经济与政治论坛》2009年第2期，第104页。。而那些功能性阶段通过的各种协议、宣言、计划等均是一种软法，缺乏可操作性和实用性②曲如晓：《东盟环境合作的现状与前景》，《当代亚太》2002年第2期，第55页。。且在组织层面也未能形成具有决策、执行和监督等职能的机构。又因南海周边各国大多为发展中国家且经济发展水平参差不齐，发展较落后国家对开发利用海洋资源实现本国经济快速增长的动力远远超过与其他国家合作对海洋环境进行治理的动力，也正是这一原因导致这些国家在海洋环境区域合作治理中表现的尤为谨慎和被动，投入治理的资源有限，未能与形成的宣言、决议等在本国的落地做到有效衔接。同时，东盟框架下合作的资金主要来源于UNEP 的相关项目基金等，缺乏对资金分摊机制的设置，难以提供稳定的经费支持③薛桂芳：《“一带一路”视阈下中国-东盟南海海洋环境保护合作机制的构建》，《政法论丛》2019年第6期，第78页。。此外，域外大国对南海的介入也使得东盟框架下南海环境合作治理困难重重。

二、可供借鉴的海洋环境区域合作治理模式

因为海洋天然的流动性及特殊的地理状况，区域海洋沿岸国家考虑到长期可持续发展的现实需求，国家之间治理合作的意愿更为强烈④全永波：《全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策》，《太平洋学报》2020年第5期，第86页。。基于区域内各国之间存在的经济能力水平差异、意识形态对立、政治利益特定及履约能力不同等现实原因，UNEP 主要为区域内国家提供了三种海洋环境区域合作治理模式。

（一）北海-东北大西洋模式

北海-东北大西洋海域的沿岸国众多（包括德国、法国、英国、爱尔兰、丹麦、挪威、荷兰、瑞典、比利时、葡萄牙、西班牙、冰岛等国），这些沿岸国均具有经济发达、工业化城市化水平高的特点，这使得该海域成为世界上石油运输最为频繁的海域之一，故而运输中发生溢油事件的概率也比较大。1967年，在“托雷·卡尼翁”号油轮溢油事件的影响下，北海-东北大西洋海域沿岸国家开始了区域海洋环境合作治理的进程。基于极为相似的经济、政治及文化条件，北海-东北大西洋海域依循“一种问题，一种规范”的思路，在海洋环境合作模式上选择了一种分立模式，即针对具体不同的海洋环境问题,构建各自独立的法律制度予以解决⑤姚莹：《东北亚区域海洋环境合作路径选择——“地中海模式”之证成》，《当代法学》2010年第5期，第135页。。这种分立模式使得周边各国在总体认识达成一致的基础上，单独缔结与域内各个方面存在的海洋环境问题相对应的协议。

在合作的初始阶段，成员国对域内海洋环境问题治理的主要关注点是对海洋污染问题的治理，通过沟通与讨论，其决定通过单独立法的方式对不同的海洋污染问题进行规制。基于此，成员国于1969年签署了《应对北海油污合作协议》⑥该协议被1983年制定的《应对北海石油和其他有害物质污染合作协议》所取代，新协议将适用对象扩大到了包括危险和有害物质的各类污染源,又将适用范围扩展至东北大西洋区域,进一步规定了幵展联合行动时的操作规则，确定了技术问题方面的相关准则。，该协议是第一个区域性海洋环境保护条约，此项公约从缔结到最终生效只用了两个月，至今仍是国际法发展史中一项独特的法律文件⑦张相君：《区域合作保护南海海洋环境法律制度构建研究》，《中国海洋法学评论》2011年第1期，第176页。。1972年，为解决倾倒源对区域海洋环境造成污染的问题，北海周边国家在挪威首都奥斯陆签署通过了《防止船舶和航空器向海洋倾倒废物的奥斯陆公约》(以下简称《奥斯陆公约》)。1974年，西欧12 国连同欧洲经济共同体为解决陆基污染源问题通过了《防止陆基污染源污染海洋的巴黎公约》(以下简称《巴黎公约》)。随着域内成员国合作治理区域海洋环境的深入发展以及环境日趋恶化的现实情况，在其他海洋区域订立综合性公约模式治理海洋环境的影响之下，1992年具有综合性特点的区域公约《东北大西洋海洋环境保护公约》取代了《奥斯陆倾倒公约》和《巴黎公约》。

北海-东北大西洋模式的发展方式可以被概括为由分立向综合渐进，其特点则主要体现为“两高”：合作起点高、缔约成本高。分立模式有针对性明确、约束力强的优势，为提高域内海洋环境污染问题处理的效率，其对域内各国需要重点合作治理的环境污染问题加以明确，也对具体的污染问题进行了细致的规定。但这种模式对国家之间的协调性要求很高，其能够在北海-东北大西洋地区顺利施行主要依托于沿岸国均衡的经济和科学技术水平，相似的政治理念及强烈的文化认同。这些国家秉持共享观念，认同自身区域内的集体身份，故此在合作之初，成员国能较为顺利地就对海域内某一具体的环境污染问题进行规制达成合意，并制定相关的程序及规则等。正如著名建构主义学者温特（Aleksander Vinter）所提到的，行为体在建立了具有共享观念的集体身份后，彼此之间将高度信任，会以和平途径解决冲突而非将冲突诉诸武力①亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海：上海人民出版社2004年版，第430页。。故此，如果区域内国家之间履约的水平存在较大差异，未能达成一致意见而是部分国家选择性加入与自身更为密切的条约，那么合作治理的效果难以达成，这种分立模式显然是不合适的。除此之外，该模式之下，分立条约规定的越具体，缔约成本就会越高，针对各种不同的海洋环境污染问题，适用的相关制度、规则、程序及标准等在制定上需要重复进行，这在一定程度上也会造成机构职能重叠的情况。

（二）波罗的海模式

位于东北欧的波罗的海周边有9 个国家，包括俄罗斯、德国、波兰、丹麦、立陶宛、芬兰、拉脱维亚、瑞典及爱沙尼亚。这些国家的沿海城市中居住了大约2 000 多万的人口，另外还有大约4 000 万的人口生活在汇水区中②史建刚：《海洋环境保护概论》，北京：屮国石油大学出版社2010年版，第246页。。波罗的海是受人类活动影响最严重的“区域海”之一。为了保障人类的生存和发展利益，解决域内日趋严重的海洋环境问题，沿岸国家突破原有意识形态的对立，从20 世纪70年代开始共同选择了一种对所有海洋环境问题一并立法的综合模式。波罗的海沿岸6 国于1974年在芬兰首都赫尔辛基共同签署了《保护波罗的海海洋环境的赫尔辛基公约》，该公约由29 个条款6 个附录组成，是世界首个综合性区域海洋环保协议，涵盖整个波罗的海海域和所有生物资源。公约在1992年经过修改,在原有基础上新增了附录7。该公约不仅强调对区域内生态系统的恢复,而且还规定了各缔约国在对海洋环境污染问题进行治理时应该遵守的基本原则和应该履行的义务。公约涉及防止陆源污染、倾倒废弃物、来自船舶污染、海床和底土勘探开发活动造成的海洋污染以及缔约国间就消除溢油及其他有害物质方面的合作等，形成了波罗的海海洋环境保护的基本体系及合作的主要制度。同年，沿岸国成立波罗的海海洋环境保护委员会（又称赫尔辛基委员会），成立区域环境治理的协调机构，在该委员会之下又设立了秘书处、代表团及工作小组等③主要工作小组有6 个，分别为：生态系统方法执行小组、自然和生物多样性保护小组、陆源污染小组、海上小组、监测和评估小组、应急小组。，定期召开集体会议，不定期召开部长级会议。赫尔辛基委员会制定了保护波罗的海海洋生态系统方面的国际标准④全永波，叶芳：《“区域海”机制和中国参与全球海洋环境治理》，《中国高校社会科学》2019年第5期，第82页。。2007年，沿岸国通过了《保护波罗的海行动计划》。这一环境合作治理措施进一步强化了沿岸各国对区域身份的认同感，也使得波罗的海海洋环境治理成为区域海治理的典范模板。

波罗的海模式是海洋环境区域合作治理希望达到的理想目标，其主要特点在于将该地区的海洋环境问题作为一个整体在公约中作出了原则性规定，同时在附件中将有关具体环境问题的规则、标准、程序加以规定，为域内所有国家设定了统一、明确的权利义务，在签订公约时，这些国家须同时承担公约和附件中所规定的义务⑤张丽娜，王晓艳：《论南海海域环境合作保护机制》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2014年第3期，第46页。。在该模式之下，条约的实施可能会给缔约国带来一些难以预测的履约风险，甚至可能与其国内法产生冲突，因而域内各国通常对此极为谨慎，虽然对原则性条款达成一致意见较为容易，但对具体规则的谈判则持续时间较长。同时，最终公约的通过有可能以缔约国对个别条款进行保留予以置换，这在一定程度上不可避免地削弱了公约的约束力。此外，波罗的海模式下各附件对域内涉及的所有环境污染问题均作出了细致的规定，没有考虑到在可利用的治理资源受到限制的情况下，域内各国应选择哪一环境问题作为合作治理的重点领域。

（三）地中海模式

与上述提及两大海域相比，地中海海域周边国家的数量更多，各国的国情差异更强大，海洋环境区域合作治理涉及的问题也更为复杂。该海域沿岸共有18 个国家，其中包括发达国家与发展中国家，20 世纪70年代之前，各国均基于自身发展利益制定本国的海洋政策，这些政策多为对海洋资源的开发和利用，各国对资源的掠夺行为导致了地中海海域环境加剧恶化。为削弱地中海海域难以解决的南北差异带来的不利影响，UNEP 于1975年2月制定了地中海行动计划（Plan of Mediterranean Action）以通过协调国际及地区力量共同改善地中海的海洋环境，该计划包括环境评价、环境管理、机构安排、财政安排和法律文件5 个组成部分。在UNEP 的推动之下，地中海海域最终选择了分立与综合相结合的模式对海洋环境进行区域合作治理。在这种模式之下，各方通常要先达成一个框架公约①该框架公约的内容一般包括决策的程序、机构的设置、信息共享制度,以及沿岸国须履行的基本义务等。，待框架公约达成后再通过议定书，议定书规定的是针对海洋具体污染形式的技术条款，或者规定了关于海洋环境保护的特殊规则。1976年，地中海沿岸各国共同签订了框架性的《保护地中海海洋环境的巴塞罗那公约》及两个涉及具体议题的议定书②两个议定书为：《防止和减少船舶和飞行器倾倒污染地中海和海上焚烧的议定书》，后于1995年修订为《关于紧急情况下合作应对油污和其他有害物质污染地中海的议定书》，2002年被《关于紧急情况下合作防止船舶污染地中海的议定书》取代。，成立特别保护中心，每年投入一定的治理资金，这些资金主要用于海上污染调查行动，并对污染行径予以严厉打击③全永波：《全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策》，《太平洋学报》2020年第5期，第86页。。随着地中海环境问题的不断发展变化，框架性《巴塞罗那公约》于1995年进行了系统性的修改完善，在原有内容的基础上将污染者负担原则、可持续发展原则、预防原则等新内容引入公约。同时各成员国也提出了一些诸如完善国家援助政策、建立海洋污染监测网、定期培训环境治理机构和人员的治理政策。在此期间还陆续通过了针对不同具体议题的5 个议定书④这五个议定书分别为：1980年《防止陆源和陆地活动污染地中海的议定书》（1996年修订）、1982年《关于地中海特别保护区的议定书》（1995年被《关于地中海特别保护区和生物多样性议定书》取代）、1994年《防止勘探、开发大陆架、海床和底土污染地中海的议定书》、1996年《防止跨界运输和处理危险废弃物污染地中海的议定书》、2008年《地中海海岸区域综合管理议定书》。，这些议定书每个都明确规定了治理的目标、方法手段和缔约国的义务。《巴塞罗那公约》与涉及具体议题的7 个议定书，共同构成了海洋环境区域合作治理的地中海模式。

地中海模式与前述北海-东北大西洋模式和波罗的海模式明显不同，其采取的公约+议定书模式既通过设定最低限度的法律框架，为区域内国家海洋环境合作提供了稳定的制度性保障。同时，考虑到沿岸各国因经济发展水平差距而存在的履约能力问题，允许沿岸国针对自身主要环境问题自行决定接受哪些附加议定书。这种模式规定相关国家在签订《巴塞罗那公约》同时须至少批准一项议定书，这保证了域内国家至少可以就某一海洋环境保护的具体议题达成实质合作，为实现域内海洋环境治理的全面合作奠定了基础。正如著名国际法学者松井芳郎在书中所写到的，“环境保护条约既要确保缔约国的普遍性，又要为适应科学的认识和解决问题的能力发展，或为适用接受有关环境保护的基准和措施更具体的国家的意思变化，需要一个适时增加或更改约定内容的比较灵活的构造。”⑤松井芳郎：《国际法》，辛崇阳译，北京：中国政法大学出版社2004年版，第194-195页。地中海模式也因其灵活性更容易被各区域内国家所接受，也是UNEP 向其所管理的其他区域海洋项目主要予以推广的模式。

三、南海海洋环境区域合作治理的路径选择

良好的南海海洋环境的维护需要域内国家加强合作予以实现，为改善南海海洋环境现有合作中存在的问题，确保区域合作的顺利进行且取得更有益的成效，在未来区域合作中，适合自身发展的合作模式的选择是关键问题所在。正如前文所述，三大海域的合作治理模式均存在自身特有的优势和局限性，其形成的区域性法律及机制安排对南海海洋环境区域合作具有重要借鉴意义。南海是区域海，也是半闭海，从沿岸国的构成情况来看类似于波罗的海，可以概括为“1+1”模式。波罗的海周边九国的“1+1”模式是欧盟国家+俄罗斯，域内海洋合作形式逐渐由双边、区域多边向欧盟+俄罗斯过渡。观之南海地区，“1+1”模式则为中国+东盟国家，南海地区的互动主要在中国与东盟之间进行。同时，波罗的海沿岸国家之间存在着未能解决的领土争端，如20 世纪70年代，前苏联与瑞典、波兰、芬兰等国家之间存在着领海、专属经济区和大陆架边界争议等①匡增军，蒋中亮：《俄罗斯与波罗的海邻国的海洋划界争端解决》，《俄罗斯中亚东欧研究》2013年第6期，第75页。，但这些领土争端并没有影响沿岸国在海洋环境治理方面的合作。同样在南海地区，海洋领土主权及划界争端依然存在，但沿岸国仍在积极开展低敏感领域海洋合作的有益尝试。从这些类似方面可见，就南海海洋环境区域合作治理而言，波罗的海模式有颇多可借鉴之处。同时，南海周边国家的政治、经济、文化、宗教信仰甚至意识形态等均存在差异，情况较为复杂，合作的基础也较为薄弱，法律约束力问题一直阻碍着南海海洋环境区域合作治理的进程。基于这些现实情况，地中海的公约+议定书模式对南海海洋环境区域合作治理同样具有重要的参考价值。故此，南海海洋环境区域合作治理应主要从三方面展开：

（一）建立具有法律约束力的区域框架公约为核心的法律框架

欧洲三种模式的经验表明，具有法律约束力的公约是区域合作治理的基石。框架公约（或框架条约）为一项多边条约，其产生的法律效果与其他条约相同，其特殊之处主要表现在此类条约为之后的、更为具体的通常被称为议定书的条约或细化框架条约中所宣布原则的国内立法规定框架②安托尼·奥斯特：《现代条约法与实践》，江国青译，北京：中国人民大学出版社2005年版,第95页。。区域框架公约未就成员国义务作出具体条款规定，仅在海洋环境合作理念层面施加影响，增强区域合作的凝聚力③Miles E,Underdal A,Anderesen S,“Environmental Regime Effectiveness:Confronting Theory with Evidence”,Boston:MIT Press,2002，p.311.。虽然区域框架公约的执行需要各成员国自愿，但有法律约束力的区域框架公约与软法相比仍然具有优势，这符合南海海洋环境区域合作治理需要通过增强互信以共同采取行动保护南海环境的需求。同时，有约束力的区域框架公约可以作为中介有效连接国际公约与国内法，可以解决南海现有组织和行动计划重叠和缺位的现象，还可以作为保证对域外赞助机构施加影响，进而在这些机构帮助下缓解南海环境区域合作治理经费不足的窘境④隋军：《南海环境保护区域合作的法律制度构建》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2013年第6期，第18页。。直接达成具有法律约束力的区域框架公约虽是区域合作治理的首选，但由于南海周边国家之间的领土主权争议、社会经济状况的明显差异等现实原因，公约的达成面临着重重阻碍。为促进南海海洋环境区域合作治理的循序渐进发展，地中海的公约+议定书的模式更适宜被借鉴。框架公约+议定书在结构上具有明显的灵活性，在环境治理领域,这种灵活性对于及时适应最新科研进展和技术变化以及把尽可能多的国家拉到谈判桌边来至关重要⑤张小平：《论框架公约——以国际环境条约为例》，《外交评论》2007年第4期，第91页。，为成员国在区域环境治理领域的后续合作提供了可能。框架公约规定的主要是基本原则和成员国需履行的最低限度义务，保证更多的国家加入进来，为成员国之间的合作提供稳定的法律平台；议定书则是就某一具体的海洋环境问题制定相应的解决方案、标准和程序，但是其并不是对签署附加议定书进行强制性要求，只需至少签订一项即可，允许各国根据实际情况,采取渐进的方式加入议定书,避免一个综合性环境合作公约给发展中成员国的国内法造成过大的冲击⑥姚莹：《东北亚区域海洋环境合作路径选择——“地中海模式”之证成》，《当代法学》2010年第5期，第137页。。归结到南海，应通过框架性公约对域内各国保护海洋环境的义务、制定公约的宗旨、目标和原则、制度安排等内容作出较为宽泛的原则性规定，无需制定过于细化的具体合作措施条款，仅保证合作的总体方向即可。而具体议定书应针对南海主要环境问题达成，主要涉及三个领域：分别为防治海洋污染（包括陆源污染、船舶污染、倾倒源污染、海底开发源污染等）；生物资源养护（海洋渔业资源养护等）以及海洋保护区合作⑦姚莹：《南海环境保护区域合作：现实基础、价值目标与实现路径》，《学习与探索》2015年第12期，第72页。。

（二）构建处于南海海洋环境区域治理中心地位的合作机制

推动南海海洋环境区域合作治理需要一个处于中心地位的合作机制，这一合作机制应确保对所建立的区域框架公约为核心的法律框架的相关内容予以有效实施。基于相似的地理条件及沿岸国构成，波罗的海海洋环境治理合作机制对南海环境治理合作机制的构建和运行具有显著的参考价值，其机制架构落实在由沿岸国共同参与的赫尔辛基委员会。在合作初期，波罗的海沿岸各国因受政治、经济、文化差异及冷战时期意识形态对立等因素的影响，缺乏区域一体化的身份认同和合作的相互信任。赫尔辛基委员会的建立为成员国在海洋环境治理及生态保护方面提供了一个交流、沟通与合作的平台，正是这个平台的出现使得成员国对海洋环境保护逐渐形成了统一的理解和认识，相互之间建立起长期合作的信任和习惯①李聆群：《南海环保合作路径探析：波罗的海的实践与启示》，《南洋问题研究》2018年第4期，第55页。。委员会每年至少召开一次的集体会议及不定期举行的部长级会议等同于决策机构，会议对海洋环境治理的进展、合作努力的主要方向等进行深入探讨，对委员会的工作提出纲领性方针并就海域将要实施的合作计划等进行决策；委员会下设的工作组等同于执行机构，分别负责域内海洋环境保护的具体问题，切实执行各项任务；而秘书处则主要负责日常的行政工作以及各工作组的协调工作。赫尔辛基委员会的有效运行使得波罗的海海洋环境得到了有效改善。在未来南海海洋环境区域合作治理中，南海海洋环境治理合作机制的构建应在借鉴波罗的海经验的同时充分考虑南海的现实状况及特点。决策机构方面，南海各方现在有为落实《宣言》的高官会，相比之下，该高官会在性质上与委员会的部长级会议和集体会议较为类似，中国与东盟未来可以将现有高官会发展成为定期、定点、定向的交流、沟通和协调的平台，会议需对近期南海海洋环境存在的问题、治理的进展情况及未来治理的方向等进行讨论和规划，还需对将要施行的计划、项目等作出决策；执行机构方面，在决策机构下设立工作组。鉴于南海各方争议依然存在，主权顾虑较大，工作组可以参考早期赫尔辛基委员会的工作，为域内海洋环境方面的合作政策、措施等提供建议支持及技术咨询，同时对公约各项工作的落实加以督促②Ain,“Protection of the Baltic Sea: The Role of the Baltic Marine Environment Protection Commission”, AM-BIO，Vol.30，No.4,2001,pp.260－262．，将工作集中于推动联合科研、海域环境监测评估、技术成果转让、能力建设、科学咨询等方面；协调机构方面则设立负责日常行政及工作组协调的秘书处，该秘书处还应对已制定决策、计划、项目的施行现状进行追踪反馈。高效的海洋环境治理合作机制的构建是南海海洋环境区域合作治理的关键，对推动南海地区可持续发展具有重大意义。

（三）促进中国与东盟在南海海洋环境区域合作治理中的角色发挥

一方面，中国应在南海海洋环境合作治理中发挥自身作为域内大国的引领作用。随着当今世界霸权的逐渐没落，在制定集体行动的规则时，大国起着主要作用。国际环境保护集体行动的实践已对大国作用的日益凸显加以确证③李建勋：《南海低敏感领域区域合作：生态环境保护法律机制》，《黄冈师范学院学报》2015年第2期，第7页。。在南海海洋环境区域合作治理中，中国作为域内大国，全球第二大经济体，应该主动发挥引领作用。首先，就海洋权益而言，南海周边其他各方与中国明显不同。这些国家所主张的海洋权益主要集中在本国海岸毗邻的近海，而中国则涉及了整个南海海域。有限的利益诉求导致周边国家采取集体行动治理南海环境问题的积极性不高，故此海洋环境的区域合作治理需要中国的参与和领导。其次，南海周边国家主要为发展中国家，大多经济发展水平落后，也正因如此，与海洋环境治理相比，这些国家更关注如何加速开发利用海洋资源以促进本国经济的快速发展。中国是全球第二大经济体，在域内整体经济发展水平适于在南海海洋环境区域合作治理中承担较多的国际义务和责任。

另一方面，东盟作为南海海洋环境治理活动中的主导力量应进一步发挥积极作用。正如前文所述，域内各国在东盟主导下虽达成了一系列协议、计划、宣言等约束性文件，形成东盟环境合作的制度架构，但框架下合作的实质性进展缓慢。在未来南海海洋环境区域合作治理中，东盟需妥善协调内部成员国的利益诉求，帮助提高经济技术水平落后成员国保护海洋环境的能力建设，推动内部交流互动的同时增强对成员国的约束能力，关注已达成协议、计划等在各成员国的施行情况，促进各成员国政府及公众共同推进南海环境的改善。东盟还应提升自身作为区域主体自主解决问题的能力以加强自身在海洋环境区域合作中的影响力，同时积极与国际组织、域外国家和地区开展海洋环境治理合作，支持环境非政府组织在南海环境合作治理中发挥作用。东盟与其他治理主体之间的广泛合作利于形成对南海海洋环境治理的合力，进而加速海洋环境问题的解决。

此外，中国与东盟之间稳定友好的合作关系是南海海洋环境区域合作治理的重要基石。中国与东盟自1991年建立对话关系以来，相互信任及认同感不断加深，2002年通过《宣言》，2003年中国成为东盟的第一个战略伙伴，2010年成立中国-东盟自由贸易区，2018年就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致，2019年审议更新《落实〈宣言〉2016—2021年工作计划》,该计划中有一批新的海上务实的合作项目被加以确定。这三十年间双方在政治、经济、人文和社会领域展开全方位的交流与合作，虽然现有合作实践存在种种局限性且中国与东盟内部分国家在南海岛礁主权等问题上存在摩擦，但双方都能本着坦诚的态度及时沟通交流，通过对话、磋商等形式予以妥善处理。未来在南海海洋环境区域合作治理中，中国与东盟双方基于稳定友好的合作关系，应进一步在既有合作进程的基础上开创海洋环境保护合作的新局面，加速推动南海环境区域合作的法理化和机制化建设，进而寻求南海环境合作利益共同体的形成，破解区域合作集体行动困境，促进区域环境的可持续发展。