罗禹昆
(中国政法大学 证据科学研究院, 北京 100089)
留决制度是指审判者在审理特定案件后判决作出前,将案件全部或部分留给上级机构或机关作出决定的一种审判制度。由此可见,留决制度具有以下两个特点:一是发生在判决作出之前。这与发生在判决作出后生效前的上诉制度、判决生效后的申诉制度不同。二是审判权中审理权与裁决权的分离(或部分分离)。审理权由原审判人员行使,裁决权则留待上级审判机构或机关行使。总之,留决制度与西方的司法制度极为不同,与司法独立、直接言词等审判原则相冲突。在我国当代,留决制度主要体现在审判委员会(以下简称“审委会”)讨论决定案件这一职能之中。除了我国当代的司法制度,留决制度还存在于我国古代以及同在中华文化圈的新加坡审判活动中。留决制度是我国司法审判职能的传统之一。
在我国古代司法制度中,地方政府或中央官员拥有审理案件的权力,但是当发现案件重大或疑难时,必须将案件提呈至有裁决权的上级机关或者皇帝,由其作出最终的判决。史学界对此类制度有不同的称谓,如奏谳、会审、审转覆核等。“奏谳”意指“上奏”“汇报”,描述的是原审判人员向上级机关提呈案件的过程[1]。但是“奏谳”一词忽略了各代上级机关形式复杂的裁决活动。“会审”意指“会同审理”,描述的是上级机关共同裁决的组织形式[2]。但是“会审”一词忽略了原审判人员证据调查、审理案件的过程。此外,“会审制度”是一个涵盖审判大会、提审录囚、指定管辖、刑事宽免等政策制度的庞杂概念,其中有许多制度已成为历史,与现代司法制度了无干系。“审转覆核”意指原审判人员对特定案件审理后,提呈上级层层复核,直至最终作出判决的机制[3]。“审转覆核”一词较为全面地反映了古代类似制度的运行样态。但是“核”字意味着上级机关对于原审判人员的意见仅有同意或否定的被动权力,而“决”字还可以体现上级机关对不同意见的选择或者提出新意见的主动权力。因此,使用“留决制度”能更好地概括我国古代此类审判活动,并且融贯古今中外类似制度。
西周在继承夏、商两朝“天命”“神罚”思想的同时,创造性地发展出“明德慎罚”的法制指导思想[4]30-31。在“明德”方面,周公“制礼作乐,颁度量”,确立“亲亲”“尊尊”的国家社会生活基本原则[5]316、335-336。在“慎罚”方面,则应运出现了最早的留决制度。《礼记·王制》记载:“成狱辞,史以狱成告于正,正听之。正以狱成告于大司寇,大司寇听之棘木之下。大司寇以狱之成告于王,王命三公参听之。三公以狱之成告于王,王三又(通‘宥’),然后制刑。”[5]128-129意思是对于重大、疑难案件,地方法官审理后将审理结果提呈给“史”,“史”、“正”、大司寇逐级形成裁决意见后提呈给周王。周王再命令三公介入,三公听取报告后将其裁决结果再提呈给周王,周王根据量刑规则制定刑罚,作出最终判决。因此,这是一种典型的留决制度。我国古代留决制度的“原审判人员—上级机关—皇帝”的基本格局大致定型。
秦汉时期,经历了春秋战国的大国争霸、百家争鸣,国家体制发生了从“邦国分封”到“君主专制”的变化,留决制度也开始从“明德慎罚”转变为“中央集权”服务。秦朝的司法制度规定,凡地方发生的死刑等重大、疑难案件,郡县两级行政机关审理后必须将审理结果上报廷尉,由廷尉裁决后上报皇帝作出判决。中央发生的诏狱等重大、疑难案件也往往先由廷尉审理,然后将审理结果上报皇帝裁决[6]。至于汉朝,其留决制度沿袭秦朝,但是出现由司法官与非司法官共同审理案件的“杂治”现象[4]107。
唐宋时期,中央集权进一步加强,封建帝王不仅通过扩大中央权力以削弱地方势力,还通过离析中央权力以消除来自内部的威胁,在留决制度中设立复核制度。唐朝的审判制度不再以单一司法职位(廷尉)作为留决制度中皇帝与原审判人员之间的连接点,而是逐渐形成多方上级机构前后牵制的连接面。对于地方上奏的重大、疑难案件由大理寺负责审理,大理寺的裁决结果需要移交刑部复核;刑部复核通过后,还需要将复核结果移交中书、门下省再次复核;只有两次复核均通过之后才能作出判决。如果刑部或中书、门下省复核后不通过,则退回大理寺重审;如果复核后仍疑而不决的,根据不同时期的规定,要么由中书省作出判决,要么由大理寺与刑部到尚书省共同合议[7]。宋朝大体继承唐制,中央新设审刑院(神宗改革撤销)代替中书门下省、地方增设提点刑狱司负责复核留决案件[8]。
明清时期,留决制度发展到了顶峰,形成一套成熟完备的制度。明朝地方县、府、按察使有权行使审判权,但是对于徒刑以上案件应当提呈给刑部裁决、大理寺复核,皇帝保留对死刑案件的最终裁决权;对于重大、疑难案件则提呈给刑部、大理寺、都察院三法司共同裁决;全国涉及死刑的重要案件由六部尚书、大理寺卿、左都御使、通政使等九位中央高级官员共同裁决[4]214-216。清朝不仅保留前朝三法司、会审制度,还细化地方各级机关的留决权限。比如,府有权留决县审理后提呈的徒刑以下案件;省按察司有权留决府提呈的拟判处徒刑的案件;省督抚有权留决按察司提呈的拟判处充军、流刑案件[4]229-231。总体上,明清时期形成“地方逐级留决”“地方提呈中央复核留决”“中央三法司共同留决”“中央九卿共同留决”四种法定留决模式。
在我国当代,留决制度主要体现为审委会的讨论决定案件职能。我国《刑事诉讼法》第185条规定:“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭应当执行。”(1)相比之下,《行政诉讼法》与《民事诉讼法》没有明确设立留决制度。不过,《人民法院组织法》第36条规定允许中级以上人民法院根据审判工作的需要,按照审委会委员的专业和工作分工召开民事、行政审判等专业委员会会议。合议庭审理案件后作出判决前,将认为难以作出决定的疑难、复杂、重大案件提请院长交由审委会作出决定。这符合留决制度的基本特征,是留决制度在审判委员会中的体现。结合司法解释及其他法律的规定,可以总结出审委会中留决制度的法定运行机制:首先,在合议庭提交审委会的案件类型方面,有“应当提交”与“可以提交”两类。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《刑诉解释》)第178条的规定,拟判处死刑的案件应当提交审委会讨论决定。其他合议庭认为疑难、复杂、重大的案件则为“可以提交”。其次,在留决程序方面,包括提交程序、组织程序以及讨论决定程序。提交程序是因并非所有合议庭提交的案件都能进入审委会,还需要获得院长的批准。《刑诉解释》第178条规定“院长认为不必要的,可以建议合议庭复议一次”,但也可以直接不予批准。组织程序是指审委会人员召集、会议主持的过程。根据《人民组织法》第36、38条的规定,审委会由院长或院长委托的副院长主持召开,由院长、副院长和若干资深法官组成(实践中一般为各审判庭庭长),同级人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长可以列席。在讨论决定程序中,先由合议庭对案件情况进行汇报,再由审委会委员依次发表意见,列席人员也可以发表意见(但无权表决),最后由审委会委员民主表决作出决定。最后,在作出判决方面,包括生成机制与所附内容。在程序方面,《刑诉解释》第179条规定“审判委员会的决定,合议庭、独任审判员应当执行;有不同意见的,可以建议院长提交审判委员会复议”;《刑事诉讼法》第203条规定“判决书应当由审判人员和书记员署名”。在内容方面,《人民法院组织法》第39条规定“审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开,法律规定不公开的除外”。
2019年发布的《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》(以下简称《审委会工作意见》)对留决制度的法定运行机制进行了补充。虽然《审委会工作意见》不具有法律效力,但是一方面由最高审判机关提出意见一般会得到地方法院的遵循,另一方面最高审判机关提出的意见也是对地方法院反馈的工作经验的总结。因此,《审委会工作意见》很可能反映留决制度的实际运行状态,应当予以重视。首先,在合议庭提交审委会的留决案件方面,《审委会工作意见》第8条将“应当提交”的案件类型拓展为五类:(1)涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件;(2)法律适用规则不明的新类型案件;(3)拟宣告被告人无罪的案件;(4)拟在法定刑以下判处刑罚或者免予刑事处罚;(5)拟判处死刑的案件。其次,在留决程序方面,提交程序新增了院长可不经合议庭提请自主将案件提交审委会讨论决定(第10条)、提交审委会讨论前应当先由专业(主审)法官会议研讨(第11条)的规定;组织程序新增了“必要时可以邀请人大代表、政协委员、专家学者等列席”(第18条)的规定;讨论决定程序新增了“必要时可以调阅相关案卷、文件及庭审音频视频资料”(第15条)、院长可以提请审委会复议已经讨论决定的案件事项(第21条)的规定。最后,在作出判决方面,生成机制新增了审委会决定执行异常时向院长报告(第22条)、“合议庭、独任法官对其汇报的事实负责,审判委员会委员对其本人发表的意见和表决负责”(第31条)的规定;规定审委会会议纪要内部分发(第23条)。
在新加坡的审判制度中,“地方法庭和推事法庭在特殊案件中可以不作出结论而留待高等法庭作出裁决”[9],高等法庭的裁决范围仅限于刑事案件中“由地方法庭或推事庭提呈的特别案件里所保留的法律要点”[10]。这是一种颇具“新加坡特色”的留决制度。新加坡法院由两级组成,分为最高法院(The Supreme Court)和初级法院(The Subordinate Court)。最高法院又分为高等法庭(High Court)和上诉庭(Court of Appeal),整体上形成三个审级。初级法院由地方法庭、推事法庭和专门法庭组成。根据初级法院的管辖范围可知,新加坡留决制度的案件类型主要是10年有期徒刑以下的刑事案件。新加坡属于普通法系国家,保留了上诉“法律审”和裁决“遵循先例”(stare decisis)的司法传统。地方法庭和推事法庭向高等法庭提呈的部分只能是法律适用问题。但是新加坡没有实行普通法系国家所通行的陪审团制度,而是将审判权完全赋予法官[11]。地方法庭和推事法庭法官拥有完全的提呈自主权。
在普通法系的司法制度中,上级法院经手下级法院审理的案件的唯一途径就是上诉制度(前提还是一方当事人提起了上诉)。上级法院可以对下级法院作出的判决进行审理,但是上级法院与下级法院是在分别处理上诉案和原审案两个案件。所以他们想必很惊讶新加坡高等法庭为何能在地方法庭和推事法庭作出判决前对同一案件的法律要点进行裁决。事实上,这体现了新加坡灵活变通的司法技巧。法官的判决是事实认定与法律适用两个部分综合考虑的结果。由于上诉法院只能审理法律问题,所以地方法庭和推事法庭法官与其等着被告人或总检察署以法律适用错误为由向高等法庭提起上诉或抗诉,倒不如在原判决作出之前就先将该刑事案件中有争议的法律要点提呈给高等法庭裁决。这样一来,判决是地方法庭和推事法庭法官在高等法庭裁决的法律适用的大前提下结合客观事实这个小前提作出的决定。由此,新加坡留决制度可以起到以下作用:一是避免诉讼双方滥用诉权。有了高等法庭背书的判决可以使被告人或总检察署认识到上诉或抗诉后被驳回的风险很大,从而谨慎考虑是否继续诉讼。二是减免法官法律适用的责任。由于判决中的法律问题是由高等法庭裁决的,即使高等法庭发现原判决的法律适用确有错误,推翻原判,地方法庭和推事法庭的法官也不用因此承担办案责任。法官可以专注于案件的证据调查、案情辩论等事实认定部分。三是保障被告人的人身权益。地方法庭和推事法庭提呈给高等法庭的案件仅限于刑事案件,而不包括民事案件。这是因为即使民事判决被上诉驳回,当事人受到的损失也只是暂时地失去对私有财产的控制。但是即使刑事判决被上诉驳回,在一审判决作出后、二审判决作出前被羁押的被告人的人身自由仍不可挽回地被剥夺了。因此,在刑事审判的上诉制度之前增加一个留决制度,可以使法院更审慎地使用刑罚权,减少对被告人人身自由的限制。
虽然我国古代、当代以及新加坡的留决制度有所不同,却有着相同的制度目的与理念。留决制度的目的是指为什么而设置或所要解决的问题是什么;留决制度的理念是指对于所要解决的问题所秉持的观念以及解决思路是什么。首先,从我国当代留决制度的规定中,可以明确所要解决的问题:原审判人员遇到了其难以决定或者不宜由其决定的疑难、复杂或重大案件。这在我国古代以及新加坡的留决制度中也有所体现。判断一个案件是否疑难、复杂、重大存在以下两种方式:一是通过原审判人员在审理过程中发现。这是一种过程性判断,最直接的判断标准就是原审判人员难以作出决定。使原审判人员难以作出决定的因素有很多,比如,有学者根据司法实务的实际情况将这些因素总结为领导高度关注、法律适用疑难、可能引起群体性事件、涉及处级以上干部犯罪、社会影响重大等[12]。二是由法律事先规定。这是一种结果性判断,即原审判人员已经拟定某种决定,但法律依然要求将案件交由上级机构或机关讨论决定,其依据主要是不宜由原审判人员决定。比如,我国《刑诉解释》第178条规定拟判处死刑的案件应当提交审委会讨论决定。即使在实践中有的案件可能事实清楚、证据充分、法律适用明确,但是由于判决的执行涉及被告人的生命权利,所以不宜由合议庭来决定这种“不能承受之重”。
其次,留决制度反映了立法者与司法实务者对于疑难、复杂或重大案件希望“一次审成”(one take)的观念(2)“One take”一词源于音乐领域,意指音乐作品从录音开始到结束、不经过后期处理即一次性成型的音乐理念。。“一次审成”意指从开始审理到作出判决之前、不寄望于二审或再审、在一审即获得审判成效较好的司法产品的司法观念。这种观念体现在留决制度的第一个特征当中,即发生在审理之后判决作出之前。“以重复审判的方式追求司法的正确性和正当性必须以维护司法终局性和权威性为前提,否则,如果这种追求以破坏终局性为代价,那么案件的审判次数越多,则司法的正当性和权威性越少。判决不被随意推翻,是审判权威最基本和最本质的内容。”[13]西方国家通过事先确定上诉次数以及将上诉范围限制在法律问题的“有限上诉”的方式,从程序上减少判决被推翻的可能,从而保证司法的正当性与权威性。而我国司法传统则通过留决制度展现出一种不同的思路——使初次审判长期处于非终局的状态(审判拉长)以及上级机构或机关的不断介入(审判膨胀)(3)这一点也体现在2020年9月发布的《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》的规定中,院、庭长“发现已决或待决案件中存在的法律适用标准不统一问题,依照程序采取改变审判组织形式、增加合议庭成员、召集专业法官会议、建议或决定将案件提交审判委员会讨论等举措”。。通过司法内部的否定与证成过程,从实质上获得判决外部稳固的正确性与恰当性。换言之,只要判决未作出,就不会被推翻;只要判决作出了,就难以被推翻。在我国古代,由于“理论上只有最高层级的皇帝才是所有司法案件的最终裁判者”,尤其是疑难、复杂、重大的案件,在逐级裁决得到皇帝首肯之前不存在审结一说[14],因此其留决制度本身就是“一次审成”的。在我国当代留决制度中,虽然在一审判决作出之后,判决并未立即生效,还需要经过上诉、抗诉的期限,但是社会公众对司法审判的评价却在判决作出之后就即刻发生。如果公众对判决给予的是负面评价,虽然二审法院有机会通过被告人的上诉或检察院的抗诉进行重新审判,但是此时二审法院将处于一个两难境地:如果维持原判,公众对原判决的负面评价将牵连至二审判决;如果推翻原判,则等于为公众对原判决的负面评价正名,使得原审判机关的公信力遭受二次打击。再审亦同理。因此,对于司法公信力的维护不能寄望于二审或再审,应尽量在一审判决中即达成最佳的审判效果。“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”(4)2012年12月4日,习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话。既要包括判决已生效的案件,也要包括判决已作出(但未生效)的案件。在新加坡留决制度中,从其受案范围和裁决内容来看,其发挥的作用和产生的影响都十分有限。即使没有留决制度,上诉制度也能涵盖其裁决法律适用问题的职能。不过,既然留决制度能融入新加坡的审判制度,且“一次审成”可以减少判决被推翻的可能,起到节省司法资源、提高司法效率的效果,又何乐而不为呢?
最后,留决制度体现了立法者以及司法实务者对于疑难、复杂、重大案件“垂直异体裁决”的解决思路。在“一次审成”的观念下该如何保证司法产品一次性就取得较好的审判成效呢?从留决制度的第二个特征,即审判权中审理权与裁决权分别交由原审判人员与上级机构或机关行使,可以看出首先是通过“异体裁决”来避免“同体裁决”所存在的弊端(5)此处借用了监督学中“异体监督”与“同体监督”的概念。,比如“自我论证”“中立性不足”等。然后选择“垂直裁决”,即交由上级机构或机关决定的模式,而非“水平裁决”。其中,又可以分为两种“垂直”类型。在我国古代与新加坡留决制度中案件由上级机关讨论决定,是一种“机关的垂直”;我国当代留决制度则由机关内部的上级机构讨论决定,是一种“人员的垂直”。于是,可以再进一步追问,为什么经由上级机构或机关决定的司法产品就比原审判人员的有更好的审判成效呢?有学者认为这是民主集中制的优势[15],但既然如此为何不由法院全体法官对疑难、复杂、重大案件进行大会讨论、投票决定呢?况且在我国古代留决制度的有些模式以及新加坡留决制度中所谓的上级机关在实际运行时也仅由少数几人甚至是一人进行裁决。难道是因为上级机构或机关人员见多识广、经验丰富,比原审判人员考虑得更加周全吗?尽管这种说法不无道理且无从考证,但是苏力教授认为:“无论是基层法院法官还是上级法院法官,他们对司法的知识贡献实际上是平等的,尽管国家的政治权力体制授予它们的决策权能和范围不同。”[16]因此,上级机构或机关的决定与原审判人员的决定之间的根本差异不是人数的多少或阅历的深浅,而是权威或级别的高低。一方面,上级机构或机关对于使得原审判人员难以决定的事项进行交涉、作出决策。比如,对于有争议的问题是选择听取原审判人员意见,还是提出不同的意见。另一方面,对于不宜由原审判人员作出决定的案件,上级机构或机关以其权威代表其所处级别的机关之整体意志作出决定,并承担“司法裁判在中国社会中的政治责任、社会责任乃至法律责任”[17]。
综上,为了避免原审判人员难以决定或不宜决定的疑难、复杂、重大案件的判决被多次推翻,在“一次审成”观念的影响下,留决制度通过使案件保持在非终局的状态,并将其交由更具权威的上级机构或机关进行讨论、交涉与决策,最终获得具有正确性与恰当性且不易被推翻的判决。判决的终局性反过来增强了司法尤其是上级机构或机关司法的正当性与权威性,从而形成一种良性循环。
我国古代延续和发展近3 000年的留决制度证明了其存在的合理性。新加坡的留决制度也证明了留决制度与现代司法制度融合的可行性。因此,关于我国当代留决制度的存废之争[18]或许暂可以保留审判委员会为结论告一段落。然而,虽然留决制度蕴含的“一次审成”“垂直裁决”等理念是我国秉持积极的实质真实发现主义[19]、追求实体正义的体现,但是仍然存在以下弊端:一方面,审判长期的非终局状态将使当事人一直处于不安定的状态。结合我国刑事案件的高羁押率,被告人可能长时间处于羁押状态[19]。另一方面,审判的多方多级介入也导致司法责任分配不明。这为避免错案的发生以及错案发生后的有效追责埋下隐患。碍于篇幅,本文对留决制度存在的不足及其对策将不再展开,权且打下留决制度的类型、目的与理念之基础,为后来者抛砖引玉。