预防腐败犯罪人员外逃国际执法合作研究

王君祥

(河南科技大学 法学院， 河南 洛阳 471023)

一、预防腐败犯罪人员外逃国际合作的现状及存在问题

党的十八大以来，国内反腐败战场延伸到海外，境外追逃追赃力度空前，一大批潜逃多年的腐败犯罪分子得到有效惩治，也追回了大批流失的腐败资产(1)中央追逃办发布数据显示，2014年至2019年5月，全国共追回外逃人员5 974人，其中党员和国家工作人员1 425人，“百名红通人员”58人，追回赃款142.48亿元人民币(参见《人民日报》2019年6月27日第7版)。。当前，“中国主动倡导构建国际反腐败新秩序，积极推动国际追逃追赃务实合作，不断增强国际话语权和规则制定权”[1]，中国反腐败国际合作网络遍布全球。惩治和预防是反腐败问题的不同侧面，但是，惩治不能代替预防。在惩治腐败国际合作网络扩散的同时，我们应当思考如何构建预防腐败国际合作网络，从而形成腐败犯罪人员不能逃的局面。

我国在加入《联合国反腐败公约》后的2007年5月专门成立国家预防腐败局，旨在坚决惩治腐败犯罪的同时，强化腐败犯罪的预防(2)目前，国家预防腐败局已与中纪委外事局合并，成立国际合作局，国际合作局设有国家预防腐败局办公室，承担预防腐败的职能。。国家预防腐败局职能除了负责国内预防腐败工作之外，一个重要职责就是开展预防腐败的国际合作和国际援助。多年来，我国和外国政府以及国际组织在预防腐败国际合作方面开展了积极性的探索工作,主要表现以下两个方面。

一是积极主导构建和参与包括预防性内容在内的多边和双边的反腐败国际合作机制。多边性的预防国际合作机制主要包括联合国毒品与犯罪问题办公室、国际刑警组织、亚洲监察专员协会、国际反贪局联合会等；还通过中非合作论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛和中国—东盟领导人会议等平台制定和发布预防和打击腐败的宣言、联合声明、行动计划等。中国还和美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等腐败犯罪人员外逃集中地国家建立包含了预防性内容的双边反腐败国际合作机制。

二是现有的预防腐败国际合作内容关切点是各国反腐败信息交流和技术援助。各国利用反腐败国际合作平台积极开展预防腐败执法能力的交流和协作、构建执法机关之间良好的工作关系。十八大以来，我国反腐败国际合作得到极大重视，被提升到国家政治和外交层面，随着惩治腐败犯罪机制的强化，预防腐败国际合作也得到政府高层的推动和协调，但是其内容主要还是集中在执法能力提升交流和政治性宣言方面。

总体上看，我国预防腐败犯罪国际合作还处于探索和尝试阶段，实践中既缺乏具体和有针对性的制度安排，国内相关理论研究也非常薄弱，具体分析如下。

一是预防腐败国际合作尚未成为一个独立、制度性和法律性问题。目前，虽然国际社会开始重视预防腐败国际合作，但是相关内容附属于惩治腐败国际合作之中，而且这些内容较为原则，缺乏规范性和约束力，没有具体和实质性的制度性安排，没有突显预防性反腐败国际合作的重要性和必要性。例如，《联合国反腐败公约》缔约国会议下设了预防腐败工作组，其职责就是协助缔约国会议发展和积累预防腐败经验，促进缔约国交流信息和经验，帮助收集和推广实践经验，鼓励所有利益相关方和社会各部门在预防腐败方面进行合作。[2]这些内容相较于公约中刑事定罪和执法机制而言，就缺乏刚性。

二是预防腐败国际合作不仅没有具体制度安排，同样缺乏针对腐败犯罪溢出效应而采取的预防性内容。腐败犯罪溢出效应突出体现在腐败犯罪人员和资金的外逃。当腐败犯罪人员自己觉得腐败行为被发觉或者经过周密筹划认为出逃时机成熟时，就会利用证件管理、海关出境管理等制度漏洞而离境。因此，预防腐败国际合作不应当限于政治性宣言和技术能力的交流，而应当基于腐败犯罪人员外逃的具体环节和基本特点，在各国执法机关之间建立一套长效、规范的可操作性法律制度。

综合上述，近年来我国开展的跨境追逃追赃行动遏制了腐败犯罪人员外逃局势，特别是国内制定和践行了较为严密的防逃制度和程序，成效较为显著。但是，鉴于腐败犯罪成为影响所有社会和经济发展的跨国问题，惩治和预防腐败犯罪不能仅仅凭借国内执法力量，我们也需要外国执法机关的协作。特别是当我们付出了极大的司法资源开展境外追逃追赃后，应当反思如何与相关国家密切合作，将腐败犯罪人员堵在国境内，或者即使其逃出国境而使其不能入境，从而达到防范其外逃的目的。理论和实务应给予预防腐败国际执法合作的研究一定的重视。

二、预防腐败犯罪人员外逃国际执法合作的必要性

(一)国内反腐策略的转变的需要

十八大以来我国海外反腐败战略已经逐步转变，开始关注预防腐败的国际合作。这一点可以从中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室启动的“天网”系列行动看出。2018年“天网”专项行动明确提出，要追逃追赃一起抓、追逃防逃一起抓。追逃追赃一起抓，对内对外同向发力。对内将防止资金外流作为防逃工作重点。这种工作任务的表述意味着我国反腐国际合作战略思维转变的开始，要把反腐败国际合作工作重点向预防方向转变。2019“天网”行动指出，要盯紧重点国家、重点个案，加大挂牌督办力度，有力削减外逃存量、有效遏制外逃增量。明确提出了要深化司法协助和国际执法协作，扎实推进个人攻坚，完善防逃制度机制、斩断赃款跨境转移渠道，推进防逃追逃追赃一体化建设[3]。这是近年来中央反腐败国际合作的一种新表述，进一步突出和明确了国际反腐败预防合作的重点和路径，即既要追逃追赃，更要防逃，且把防逃作为反腐败三项工作的首要地位。因此，我国应在继续加大跨境追逃追赃力度的同时，转变查案思维，将如何构建预防腐败国际合作问题提到日程上来，力求与重点国家在反腐败国际合作政治层面开展交流，签署相关执法、司法合作条约，进行预防腐败国际合作，做到事前防范腐败犯罪人员的外逃。

(二)预防腐败也需要国际合作

一般说来，预防腐败犯罪的发生是一个系统的工程，需要主权国家有既定的预防腐败的战略、政策和具体可操作性的法律规定。这项工作既是一个国内法律体系完善的过程，也需要与其他国家开展密切的执法、司法合作。全球经济一体化的发展，很多原本国内犯罪的危害效应外溢到境外，腐败犯罪资金的外逃往往借助洗钱途径，这对于资金流出国和流入国的经济和社会发展都会带来一定危害性。腐败分子潜逃所在国也不愿落下“犯罪天堂”的口实。因此，开展惩治和预防腐败犯罪的工作容易在全球各国达成共识。

反腐败应当是法治框架下的全球协同战略，惩治和预防是这一战略的两个层面。当惩治腐败国际合作网络构建基本成熟之后，预防腐败国际合作的问题需要提到日程上。目前，专题研究预防腐败国际合作的话题并不是一个显性话题。对于国家来说，预防腐败国际合作能有效节约本国治理腐败的司法资源，特别是对于腐败犯罪分子和资金外逃严重的国家来说，构筑防范性国际合作网络，将腐败犯罪分子和腐败资产堵在国内，就不会耗费极大的资源开展跨境追逃追赃。

当前，开展预防腐败国际合作平台还是很完善的。联合国大会1991年12月18日第46/152号决议通过《联合国预防犯罪和刑事司法方案的原则声明和行动纲领》为通过国际组织开展预防犯罪提供了指导性方案。国际刑警组织、国际海关组织等在预防腐败犯罪人员外逃中发挥着重要作用。另外，近年来，由中国主导和参与构建的亚太经济合作组织反腐败执法合作网络以及G20反腐败执法合作网络都有很多预防腐败国际合作的内容[4]。这些国际组织可以在腐败犯罪人员出入境中情报信息共享、提供犯罪线索开展合作，是中国与外国构建预防腐败犯罪人员外逃国际合作的重要平台。

(三)国际公约框架对预防腐败国际合作有明确要求

国际组织和国际公约都将预防腐败国际合作作为重要内容加以对待。《联合国反腐败公约》在序言中所言：“腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，因此，开展国际合作预防和控制腐败是至关重要的。”国际反贪局联合会要求会员国按照《联合国反腐败公约》要求缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策，以促进社会参与，体现法治、妥善管理公共事务和公共财产，促进廉正、透明度和问责制(acountability)。《公约》要求缔约国应确保建立一个或者酌情建立多个机构，并赋予其必要的独立性和专门的人力、财力资源，以对预防性反腐败法律、政策的实施进行监督和协调，并积累和传播预防腐败的知识。

《联合国反腐败公约》在总则之后的第二章规定了“预防措施”，将预防腐败放在整个公约内容的前列，彰显了国际社会对待预防措施的重视程度。第5条第4款规定，“缔约国应当根据本国法律制度的基本原则，酌情彼此协作并同有关国际组织和区域组织协作，以促进和制定本条所述措施。这种协作可以包括参与各种预防腐败的国际方案和项目”。本条是有关预防性反腐败政策和做法的规定，内容包括社会参与、法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制；各国制定和促进各种预防腐败的做法；完善有效的法律文件和行政措施等。实际上，像《美洲国家组织反腐败公约》也有反腐败预防措施的规定；《欧洲理事会反腐败刑法公约》《欧洲联盟反腐败公约》等都有国家间反腐败合作的内容。这些规定均表明，预防腐败国际合作是履行国际义务的要求，而预防腐败犯罪人员和资金的外逃本身就是预防腐败国际合作的内容。

综上可知，建立国际合作机制预防腐败犯罪是必要的。特别是对我国来说，在跨境追逃追赃国际合作机制非常成熟的情况下，利用既有的反腐合作成果，与其他国家和国际组织建立防范腐败犯罪人员和资金外逃国际合作机制也具有一定可行性。

三、预防腐败犯罪人员外逃的跨境国际执法合作制度

国际执法合作是近年来受到国际社会特别关注的一个话题。《联合国反腐败公约》第48条专门对此作了规定。相较于刑事司法合作来说，执法合作的主体主要是行政执法部门、针对的事项不仅限于犯罪事项，采取的程序也并不严格[5]。从实践看，腐败犯罪人员外逃不仅有通过边界地区而潜逃的，更多的是犯罪分子掩藏身份从内地海关，如机场出境港口或者出海港口等边境口岸潜逃。腐败犯罪人员外逃主要是借助出入境管理制度漏洞而完成。因此，预防腐败人员外逃的跨境执法合作就需要各国海关等出入境执法部门针对重点领域、重点人物等建立有效的出入境管理合作机制。这种合作既包括我们能有效地管得住腐败犯罪人员离境，还指当国内执法机关没有及时阻止人员离境时，由入境国根据我国提供的情报有效阻止该人员入境的情形。

(一)建立国家间出入境人员信息共享制度

国家间出入境人员信息共享是成功开展跨境执法合作、预防腐败人员外逃的重要前提和保障。情报共享对反腐败各国是一种互惠互利制度。“在各自独立管辖的司法流程中, 外部信息是对一国反腐败司法活动的重要支持,相互的支持就构成互惠互利。”[6]一些国家和地区在重要人员出入境信息预警通报方面有成功的经验。如，美国和加拿大建立了统一跨境执法合作制度。根据两国政府签署的开展边境安全执法合作的协议，美国国土安全部会把离开加拿大游客的情报传递给加方，而加拿大边境服务局也会把从陆路离开美国的游客信息传递给美国。协议也允许美国分享从加拿大出入境人员的有关情报信息[7]。欧盟申根情报系统能存储和传递特定相关人员的数据信息(3)根据1990年《申根公约》第95条至第98条规定，这类人员主要包括：(1)为引渡目的而被通缉逮捕的人员；(2)已经发布警告被拒绝入境的外国人；(3)失踪人口或者根据签发警告成员国有权机构的请求，为得到保护或者免于威胁需要暂时置于警察保护之下的人员；(4)证人、刑事诉讼被告人、服刑人员或者是为服剥夺自由刑而传唤进行汇报的人员。。该系统可以接入欧盟旅客出入境登记系统、签证信息系统等，存储了犯罪嫌疑人或者与犯罪行为有关的普通公民的数据。欧盟各级警察机构和边境执法人员在例行检查的时候可以看到每个人的个人材料，他们可以通过国家信息处理系统在最短时间内收到另一个申根国家发出的缉捕犯罪嫌疑人的预警信息。[8]

上述跨境执法合作情报交流机制对我国预防腐败国际合作开展有重要借鉴价值。我国可以尝试与腐败犯罪潜逃目的地国家建立出入境人员身份信息共享机制。虽然我国与腐败犯罪分子主要潜逃地国家的美国、加拿大等国在法律传统、跨境执法合作历史、意识形态等方面不同，和这些国家在DNA图谱、指纹和其他生物信息等方面分享也存在一定难度，很难建立上述深度合作类型的跨境执法合作机制，但是，我们可以和相关国家开展下列条件下的出入境人员信息交流合作：(1)共享的身份信息情报应当能充分识别出入境人员的身份。执法机关相关提供和交换的这些信息可以包括相关出入境人员的姓名、年龄、职业、居住地和照片等。(2)重点关注某一时间段内多次因私出入境公职人员的信息，提供该人在外国动向。(3)将重点领域和重点部门公职人员身份信息作为识别和确认的重点。(4)特别关注公职人员出入境的事由，特别是有可能在境外申请移民、转移资产和购置不动产等情况。

出入境人员信息的共享有待于我国和外国边境执法机关之间建立直接合作机制，有常态和规范的信息共享工作机制。当我国执法机关未能及时阻止犯罪嫌疑人出境，在知悉其潜逃的第一时间起，向其有可能潜逃目的国家发出预警信息，将其个人身份信息和违法犯罪情况通过执法合作途径发给对方，让对方出入境管理机构在最短时间内采取阻止入境的措施，最终让嫌疑人被原地遣返回国。

一般说来，腐败犯罪分子的外逃往往经过了精心策划，前期在国内大肆贪污受贿，捞取腐败资金，自己妻女移民到境外，办理虚假移民身份，掩盖身份自己继续在国内捞钱，一旦听到国内风吹草动马上利用虚假身份闪人。因而，这种情况应当是我国和外国执法机关在共享出入境信息合作中要特别注意的问题。我国公安机关应当将腐败犯罪人员涉嫌伪造该国证件的情况及时通报目的地国家入境管理部门，从而阻止该人员入境。典型的例子就是胡星案。胡星逃亡到新加坡，后来前往英国、香港等地，因为其持有他人护照身份被识破而无法入境。后来，中方及时向新加坡警方提供了我国公安部的通缉令、向国际刑警申报了红色通缉令的文件、案件卷宗及其本人和弟弟的户籍资料，证明了胡星本人所持护照属于伪造，最终为其被劝返回国创造了条件[9]。该案说明，让腐败犯罪人员外逃目的国及时获知该犯罪人员入境虚假身份信息意义重大，这可以有效阻止犯罪分子入境，使得其外逃计划破灭，不得不接受国内执法机关采取进一步缉捕措施。一旦等到犯罪分子出境，实现其外逃目的，即使其身份伪造，我国执法机关要想再采取措施让其回国，往往要经历非常复杂的司法审查程序，且追逃成本巨大。

(二)与重要国家建立拒绝腐败犯罪分子入境合作制度

与相关国家建立出入境人员信息共享制度的目的在于初步识别出哪些是腐败犯罪人员，从而让外逃目的地国家阻止腐败犯罪分子入境。而要让目的国家阻止腐败犯罪人员入境，就需要吃透这些国家出入境管理的法规，这样才能有针对性提供初步的证据，配合这些国家拒绝嫌疑人员入境。出入境人员信息共享和腐败犯罪分子潜逃目的地国家拒绝入境是预防腐败人员外逃国际合作机制同一问题不同侧面的内容。

任何一个主权国家没有允许外国人入境的一般义务，各国出于国际交往的需要，一般基于互惠基础允许外国人合法进入本国，同时规定外国人入境的条件和手续。一般说来，外国人入境要经过两个手续，申请取得要进入国家的入境签证；在该国入境口岸接受安全、卫生和海关等方面的检查。对于入境后有可能危害本国安全、社会秩序和国民健康的外国人，一国有权拒绝其入境。这些人员就包括刑事罪犯。因此，一个国家完全可以基于维护本国公共安全、国家安全、公共政策等原因考虑拒绝腐败犯罪分子入境。如，在美国，根据《移民与国籍法案》，如总统认为某些人入境将损害美国利益时，有权做出拒绝入境决定。根据申根国家约定，如当事人对于公共安全、国家安全、公共政策存在威胁，就必须被拒绝入境。

公共安全、国家安全、公共政策等拒绝入境原因是一个很宽泛的理由，至于哪些具体事由让入境国家感到国家安全、公共安全受到威胁，其中既可能是对申请入境人员有无一般违法行为，也可以是有无一定危险犯罪行为，还可以是基于入境申请人一般情况的综合考虑。比如，申根国家约定对于受到1年以上监禁处罚、或者非常可能犯有重罪的人可以拒绝入境；加拿大对犯有重罪的人员或者其他刑事犯罪人员可以拒绝其入境外[10]。美国早在2003年布什总统时期就宣布对那些卷入官方贪污活动的外国移民拒绝进入美国境内。[11]

在边境执法机关对有危险人员入境预警信息通报基础上，主权国家基于一定理由将腐败犯罪分子拒之门外，这是非常理想的预防腐败犯罪分子外逃的国际执法合作模式。为此，我们应当做到以下几点：第一，需要认真研究腐败犯罪分子主要潜逃地国家的出入境管理法、移民法和相关政策，吃透各国拒绝入境的条件；第二，借助国内对重要公职人员的动态监督制度，和有关国家建立重点人物出入境身份信息通报合作制度，及时监测可疑人员跨境活动；第三，建立重要海关、口岸互派联络员制度，及时相互通报和共享腐败犯罪线索；第四，强化我国和相关国家移民部门的合作，及时掌握重要和可疑人员申请移民动态，促使外逃目的地国家边境执法机关拒绝涉嫌腐败犯罪人员入境。

综上所述，一旦外国边境口岸执法部门发现和确认了腐败犯罪分子身份，可以迅速向我国执法部门进行通报，双方密切合作，迟延该犯罪人员入境直至被就地遣返回国。我国相关执法部门一旦发现了腐败犯罪人员有外逃嫌疑，需要向有关国家通报，提供尽可能多的涉嫌犯罪的信息，以便于该外国执法机关阻止其入境。这些边境执法合作机制就是要把反腐败策略从事后惩治向事前预防进行转变，从惩治腐败犯罪人员潜逃出境转变到预防腐败犯罪人员出境或者相关国家拒绝人员入境。

(三)开展海外税务金融账户信息交换合作获取国内腐败犯罪线索

预防腐败犯罪人潜逃的关键是在腐败犯罪分子潜伏期时就能发现其犯罪线索，从而启动侦查措施，及时防止其外逃。一般情况下，腐败犯罪的线索可以由执法机关根据日常工作情况搜集。另一方面，鉴于腐败犯罪分子外逃程序和环节上具有特殊性，欲外逃的腐败犯罪人员往往都是窝案，他们事先安排自己配偶、子女或者其他特定关系人出国，在国外获得居住身份，本人在国内继续捞钱并向境外转移腐败资产，等到时机成熟外逃。因此，即使国内执法机关一时没有发现其财产变化情况，但是其转移到境外存放在特定关系人名下的财产情况是我们执法工作的一个突破口。如果我们能够通过与外国开展的税务、金融账户信息交换掌握国内公职人员及其特定关系人在境外的财产变化状况，就可以为国内执法机关尽早发现相关人员腐败线索提供一条捷径，从而尽早采取有效措施预防腐败犯罪人员外逃。

2014年7月，经济合作组织发布了《金融账户涉税信息自动交换标准》，从而为“共同申报准则”(CRS-Common Reporting Standard或者“统一报告标准”)信息的自动交换提供了国际法律依据。“共同申报准则”倡导国家间金融账户信息分享制度。当前，有100多个国家参加了“共同申报准则”，其规定了应交换的账户信息，申报金融机构的范围、申报账户的种类及申报金融机构应遵循的尽职调查程序。2015年12月16日中国签署了《金融账户涉税信息自动交换之多边政府间协议》，承诺遵守该协议规定的“共同申报准则”；2017年5月19日国家税务总局、财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会正式发布共同申报准则，即公告14；2017年9月开始，中国个人及其控制的公司在100个国家和地区开设的银行账户信息(截至2016年底的信息)将会主动呈报于中国税务机关；2018年9月后，中国开始与“共同申报准则”其他成员国或地区进行首次信息交换。(4)需要指出的是，作为我国腐败犯罪人员主要外逃目的国的美国并不是“共同申报准则”的参加国，美国自己制定了《美国海外账户税收合规法案》，但是，美国通过与相关国家签署双边合作协议来解决税务和金融账户的信息交换问题。2014年6月27日，中美两国就《美国海外账户税收合规法案》的实施达成一项初步协议，互换彼此海外公民的账户信息(参见王偕林《CRS共同申报准则下，个人海外资产配置的重要性日趋凸显》，http://www.alf.com.cn/news_detail/newsId=127.html)。

开展金融账户涉税信息在全球的自动交换旨在共同打击离岸金融账户逃税行为[12]。但是，“共同申报准则”客观上能让国内执法机关掌握有关人员涉嫌腐败犯罪线索，为执法机关尽早采取防范腐败犯罪人员外逃提供帮助，主要体现在：

第一，“共同申报准则”要求彼此交换在对方国家居住的本国人纳税账户人的信息，在互惠的条件下彼此提供本国境内账户持有者的姓名、纳税识别号、账号、储蓄账户利息及其他收入总额。这就使得腐败犯罪人员及其关系人在海外金融账户信息信息透明化。

第二，如果国内公职人员及其关系人的海外财产来源于贪腐犯罪，必然是通过洗钱方式而转移。各国通过所掌握和监管的海外公民、企业资金获取和转移的情况，能够查清犯罪所得及其收益转移的情况，从中发现某些犯罪线索，税务金融账户信息交换对于防范和打击洗钱犯罪及其上游犯罪具有独特的功能。

第三，国内税务部门如果在金融账户信息交换过程中发现和掌握了国内公职人员及其关系人在海外财产收入异常变化，将会开展必要的初步的调查，并将这一异常情况反馈给纪委监察机关，由其做进一步识别和判断工作；

第四，国内纪委监察机关根据税务部门提供的线索，通过比较分析可疑公职人员合法财产与现有财产，能了解公职人员以及特定关系人的收入变化，从而对这些人员是否涉嫌腐败犯罪展开调查。

第五，国内纪委监察机关在查证相关人员涉嫌腐败犯罪过程中，可以依职权对这些人员的出境和财产转移采取限制措施，从而实现预防腐败犯罪人员和资金外逃的结果。

综上，虽然国家间金融账户信息分享制度实际上为强化对海外账户偷逃税行为进行监管而制定，但它客观上对防范和打击贪腐、洗钱等犯罪有一定好处。需要强调的是，海外税务和金融账户信息的作用仅仅限于为国内执法机关查处腐败犯罪提供线索。执法机关应当根据国内相关法律规定对线索真伪进行查证，并视情况采取刑事立案、侦查等措施。从国家刑事司法合作的要求看，这些线索信息并不能作为国内司法机关证明有关人员涉嫌犯罪的证据。司法机关要想用这些线索信息作为证据证明嫌疑人构成犯罪，必须通过严格刑事司法协助程序向外国提出开展调查取证合作的请求。