经济增长目标约束对生产性服务业的影响研究

申 兴（武汉大学政治与公共管理学院）

经过改革开放之后的经济高速增长，目前中国经济体量已十分庞大，经济增速逐渐变缓，因此寻找新的发展动力，优化产业结构，从粗放型发展转向高质量集约型发展方式成为未来中国经济保持可持续发展的必由之路。根据发达国家的发展经验，产业结构升级是进一步实现经济持续发展、实现发展动力转换的重要途径。

但从数据调查发现，2004年至2013年间中国三产比重由开始的四成左右增长到2013年的46.1%，增幅很小，同期二产比重降幅为2%，十年间交通邮政、仓储物流业以及金融保险业的增加值占第三产业增加值比重几乎不变，维持在22%-23%之间，这两大行业集中体现生产性服务业的发展水平，也能体现出服务业内部结构的高级化程度。十年间三产增加值主要由以房地产业为主的生活性服务业所产生。可见无论是三次产业的结构上，还是三产内部均未实现结构高级化。

中国经济增长与政府强有力的政策制定有很大关系。Blanchard & Shleifer认为中国中央政府与地方政府间存在自上而下的激励约束机制[1]，这种行政上逐级分包与经济上激励约束可以将中央政府下达的复杂的任务依据区域划分逐级分解到地方政府，减轻上级政府的负担[2]。这种关系体现在经济上就表现为地方政府在中央年度经济目标设定后，逐级分解经济任务的同时层层加码，下级政府设定的经济目标往往会高于上级政府的经济目标，同时由于晋升激励模式的存在，地方政府官员将想方设法完成经济目标甚至是超额完成，以求在晋升竞争中得到晋升机会。这种自上而下的垂直管理体系与经济上的相互激励关系将会使地方政府扭曲资源配置，对经济产生不良影响。

因此本文尝试从地方政府经济增长目标约束角度研究中国生产性服务业发展缓慢的原因。

■ 理论分析

（一）“层层加码”现象形成原因

Oates认为外在约束存在的原因是由于中央政府与地方政府空间上的分离所带来的信息不对称，这种情况下不可避免存在监督成本[3]。对此中央政府过去实行以GDP为主要考核指标的机制来监督地方经济增长状况，在这种机制下，地方政府官员通过制订高的预期增长目标向中央释放“能力信号”[4]，表现为下级政府会在上一级指定的经济目标的基础上继续加码，由此产生所谓的“层层加码”现象[5]，同时由于同级政府间还存在着“标尺竞争”，同级政府间竞争激烈，因而这种加码的幅度也是常年居高不下，这也是地方政府经济增长目标设定普遍较高的原因。而从内在约束角度看，由于中央政府对地方政府是“垂直管理”体系，这一体系下上下级官员是激励约束关系，这种体制使得地方政府官员在制订目标时偏好使用较严格的约束词即硬约束。简言之，地方政府制订更高的预期目标向上级释放能力信号，产生“层层加码”，确保目标实现，地方政府更多使用硬约束确保目标实现。

（二）经济增长目标约束影响服务业发展的机制研究

首先，经济增长的目标约束会导致财政支出结构失衡，这会抑制生产性服务业的发展。具体表现在当地方政府制订的经济增长目标无法在预期内实现时，一般会从财政支出里增加基础设施的投资比例，以实现经济增长目标。比如，中国很多地方存在重复施工工程，人为地从数据上提高地方GDP。这种扩大基础设施建设投资的支出行为，一方面会挤占压缩地方政府对教育科技及人力资本积累的投资，这些方面投资减少会导致地方人力资本要素及创新要素的生产相比于生产性服务业的需求而言更加稀缺，从要素供给角度抑制生产性服务业发展。

其次，在高经济增长目标约束下，地方政府更偏好于引进那些在短期内能带来经济快速增长的工业企业，这些工业企业通常为资本密集型与劳动密集型，长此以往，会导致地方产业结构低端“锁定”，高端发展不足，高端制造业需要生产性服务业的支持，它的受限必然会从需求层次抑制生产性服务业发展。

■ 数据来源与变量描述

（一）数据来源

本文选取了从2004-2013年中国东部9个省份的面板数据进行研究，部分地区部分年份有缺失。数据主要来源于中国市级政府公布的统计公报与政府工作报告、城市年鉴。

（二）被解释变量

本文以交通运输仓储物流与金融保险业三个行业总值之和来代表生产性服务业总体水平，原因是生产性服务业包含行业种类多样，各地方统计数据各有短缺，因此以各地共有的这三个行业来代表生产性服务业总体水平，并对产值取对数处理。

（三）核心解释变量

（1）约束强度。本文根据各地级市政府的政府工作报告中每年经济增长目标之前的用以修饰的副词为标准。软约束表示采用“左右”“之间”“上下”等修饰词，该值为1，其余情况为0。将采用“力争”“确保”之类的视作是硬约束，取值为1，其余取值为0。

（2）层层加码。本文是以地级市政府作为研究主体，因此本文在实际统计中的层层加码主要统计各年省级政府与该省地级政府所制订目标差额，作为市省差。

除了上述核心解释变量外，为了避免遗漏变量而产生内生性问题，在进行统计时还加入了如下控制变量：①人均GDP，采用当年人均GDP（元）的对数表示；②教育科技投入，采用当年财政支出中教育科技支出的对数；③财政自主权，采用地方政府一般预算支出与一般预算收入的比值表示；④货运量，采用货物运输量的对数；⑤人力资本水平，采用地级市内各年高等学校总数的对数表示。

■ 模型设定及实证结果分析

（一）模型设定

本文要验证地方经济增长目标约束对生产性服务业是否有影响，模型设定如下：

在该线性面板模型中，表示城市，表示时间。表示生产性服务业产值，表示各年份各地级市经济增长目标省市间“层层加码”的尺度，表示各年份各地区经济增长目标约束的类型。表示除核心解释变量以外的其他控制变量的总集。表示时间固定效应，表示的是地区固定效应。

（二）实证结果及分析

对模型（1）进行实证分析，即检验“层层加码”对生产性服务业发展的影响，结果在表1中呈现。

表1 “层层加码”对生产性服务业发展的影响

从表1第(1)列中可以看到，市省差额每提高1%，生产性服务业产值会降低15.46%，并且这种作用在1%的显著性水平下通过了系数显著性检验。第(2)列加入了其他控制变量后，省差额每提高1%，生产性服务业产值会降低1.13%，同样也在1%的水平下显著。该结果说明了市省间经济增长目标的“层层加码”对于生产线服务业的发展是不利的，呈现出显著的负向关系。“层层加码”水平越高，越不利于生产性服务业产值的增长。因此，地方政府在制订本地的经济增长目标时，应该因地制宜，合理的对本地区经济目标进行规划。

除了“层层加码”以外，即使两地具有相同的“层层加码”幅度，采用不同类型的约束方式即使用软约束与使用硬约束作为约束方式时，对生产性服务业产值的增长是否有影响就是模型（2）需要检验的内容了，检验结果如表2所示。

表2 不同约束方式对生产性服务业产值增长的影响

由表2第(2)列加入其他控制变量的结果可知，硬约束会降低生产性服务业产值0.036%，并且通过了1%显著性水平下的显著性检验，软约束会提高生产性服务业产值，虽然该效果没有通过10%显著性水平下的显著性检验。说明了地方政府制订经济增长目标时所采用的约束类型确实会显著影响政府对经济增长的治理。在采用硬约束并“层层加码”后，地方政府会为了完成预期目标而扭曲资源配置，从供给与需求角度抑制生产性服务业增长。因此地方政府在制订经济目标时以中央为准，以软约束为方法制订经济增长目标，降低官员管理经济的压力，将注意力更多放于有利于经济长远健康发展上，重视结构性变革，而非经济短期畸形增长。

■ 结论与政策建议

由于中国当前自上而下的“垂直治理”体系，经济增长目标不可避免地作为政府治理经济的主要手段而大规模实行。文章从“经济增长目标约束”这一特性方面研究为何当前处于工业化后期的中国的生产性服务业发展尚未达到其他同处于工业化后期国家的水平，为研究中国结构变革缓慢的原因提供了新视角与新思路。本文以2004-2013年东部九省政府的面板数据，从“层层加码”“软硬约束”两个角度将地方政府制订的经济增长目标特征分解。通过实证结果可以得出以下结论：（1）从“层层加码”角度看，市省间经济增长目标差值越大，对生产性服务业产值增长负向抑制作用越明显；（2）从“软硬约束”来看，地方政府采用软硬约束对生产性服务业的效应有显著不同，软约束呈现明显的正向作用，硬约束呈现明显的负向作用；基于以上实证结果，本文提出以下的政策建议：

①国家及地方政府要通过行政与经济手段鼓励高端制造业与生产性服务业的发展，增强行业联动，促进经济体生产效率的提升。

②对“层层加码”现象，层层加码由实证结果可以看出，明显不利于生产性服务业的发展，自然也是与实现当前中国经济结构转型升级这个诉求相违背的。因此，地方政府在制订经济增长目标时应因地制宜，量力而行，从经济发展长远角度考虑，避免设定过高的经济目标；

③地方政府亦或是省政府在制订经济增长目标时，应该“留有余地”，避免“确保”“之上”“实际情况按XX执行”等不符合经济发展规律的硬性约束，毕竟经济体是复杂的，个别要素的变动都会引起经济整体的波动，“留有余地”的用词更符合经济发展规律，更有利于经济结构的升级。