“层层加码”为什么适得其反

本刊特约评论员

实际工作中，公共政策在执行时有时存在一种“层层加码”的现象，即为了完成工作任务，相关部门倾向于采取“对下加码”的策略，来满足上级的刚性要求。比如，在基层减负中“表格减负”现象，在经济发展状况统计中因“层层加码”导致的数据虚高现象，等等。为什么很多政策在执行过程中会层层加码？

一方面，层层加码是一种压力传导机制。在纵向多层级的政府组织结构中，任何公共政策实施过程都伴随着目标任务的层层下达和分解。这是政府公共政策活动的必要步骤，从而使政策精神落到实处。本质上，任务层层分解是压力的层层传导，但在这个过程中，一些部门倾向于采用加码方式向下传导压力，进而形成了当下屡见不鲜的层层加码现象。政策在沿着纵向层级向下传递过程中，有关部门对政策指标的要求逐级趋严，标准也随之逐级提高。 这种层层加码看似强化了刚性要求，压实了工作责任，却也带来了一些问题，如基层部门面对加码后脱离实际的工作目标叫苦连天，一些地方不得不“层层注水”进行数据造假，使政策执行陷入一定程度上的恶性循环。

另一方面，层层加码亦是一种避责机制，且会引发“反向避责”问题。实际工作中，有的政策并非具备或暂不具备刚性执行的条件，但还要求贯彻落实，可能会出现层层加码现象，以力保该项政策落实到位。在这一过程中，除了比较容易出现上级部门通过提高指标以保自身无虞的“避责”现象外，还同时存在着下级向上级逐层转移责任的现象。这种下级向上级“逐层反向避责”，与其说是对层层加码的一种“软执行”应对，不如说是下级对上级刚性政策目标任务的一种“软抵抗”行为。这或许可以理解为对自上而下“层层加码”的一种自下而上的对冲。

若要走出层层加码的误区，使刚性的工作要求回归正常轨道，需从以下方面着手努力。

在政策制定时要加强调研力度，力求政策顶层设计初衷符合政策实际执行情况。这也是破解层层加码现象的根本之策。“没有调查，没有发言权”，毛泽东同志的这一论断在当今公共政策制定中具有重要指导意义。在工作中，如果缺少实事求是的调查研究，就不了解真正的情況，更做不到科学决策，这种工作作风需要大力避免。

积极创造政策执行的可行条件。常言道，“巧妇难为无米之炊”。面对实践中暂不具备刚性执行条件的有关政策，应该积极创设其可行的条件，如出台相关配套政策、提高政策认同度及提升执行者综合素质等，并在上述可行条件具备的基础上强化常规的刚性约束，以确保政策落实到位。

此外，不断提高政策执行主体的素质和能力，提升对政策目标的自觉认同，促进政策执行上下主体的协同配合等，也是破解层层加码难题的有效选择。

责任编辑 / 丁兆丹