香港国安法的立法特点

邹平学(深圳大学港澳基本法研究中心)

2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议高票表决通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)。6月30日，第十三届全国人大常委会第二十次会议全票通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国安法》)，国家主席习近平当天签署第49号主席令予以公布，自公布之日起施行。当日下午，全国人大常委会按照《决定》的要求，依法征询了香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见，作出决定，将《香港国安法》列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施。当日晚上，《香港国安法》由香港特别行政区在香港刊宪公布，正式落地实施。 不难发现，由最高国家权力机关作出《决定》，再由最高国家权力机关的常设机关根据宪法、香港基本法和《决定》制定《香港国安法》，列入基本法附件三，作为在香港适用的全国性法律，不仅能有效解决香港回归以来维护国家全法律制度和执行机制明显存在的不健全、不适应、不符合的“短板”问题，有力筑牢香港特别行政区维护国家安全的制度屏障，保障香港“一国两制”实践行稳致远，也通过这一重大立法决策，为坚持和完善“一国两制”制度体系、健全完善香港国家安全法制建设写下了浓墨重彩的一笔。

不难看到，这次香港国安立法的突出特点是通过中央立法来启动，采取“决定+立法”的方式，分两步予以推进，这在我国立法史上非常罕见。认识这一重大立法特点需要回答如下两个问题。

一、为什么这次香港国安立法采取中央立法

香港基本法第23条规定香港“应自行立法”，禁止叛国、分裂国家等七种危害国家安全的犯罪行为。香港有人就认为，既然香港国安立法已经通过基本法第23条授权香港自行完成立法，中央就不能再主动立法了。这种看法是错误的，因为：

第一，基本法第23条处于基本法第二章“中央与特区关系”的位置，说明这一条性质不属于香港自治权的范畴，而是涉及中央与特区宪制关系以及特区承担的履行维护国家安全的宪制责任的条款，不属于香港可以自行决定是否立法和如何立法的自治权的范畴。即使香港完成了第23条立法，也存在全国人大常委会备案审查是否通过的问题，换言之，中央对于香港完成第23条立法享有完整的监督权。此外，按照总体国家安全观，第23条立法所要禁止的七种犯罪行为不能涵盖危害国家安全的所有犯罪行为，因而第23条立法性质上虽然属于香港国安立法范畴，但范围却无法覆盖国安立法的全部。

第二，环视全世界各国，国家安全立法都是国家立法权力，属于中央事权，鲜有授权地方负责的例证。根据宪法，不论香港是否完成第23条立法，中央始终负有维护香港在内的全国范围的国家主权、安全和发展利益的责任，享有相关的立法、执法和司法的权力。香港基本法授权特区“自行立法”，体现了中央对特区的高度信任，也明确了香港特区负有维护国家安全的宪制责任和立法义务，落实基本法第23条的立法问题一直是中央在港推进的重点工作之一，故特区是否应当立法、何时启动立法及如何立法，以及无法完成立法情况下如何解决困局，都需要服从中央的要求、接受中央的指令和监督。

第三，香港回归23年来，特区反对派在国外境外反中势力的支持下阻挠、延宕基本法第23条立法工作，导致特区国家安全局势日趋严峻，未来特区自行完成第23条立法实际上已经很困难。在这种情况下，基于主权原则，根据宪法，中央当然需要履行中央对香港特别行政区有关国家安全事务的根本责任，行使有关权力。香港国安形势的发展也表明，中央不出手无法解决香港国安立法的困局。全国人大及其常委会依宪依法建立健全香港维护国安的法律制度和执行机制。这是对包括香港同胞在内的全体中国人民负责，具有无可置疑的正当性、合宪性、合法性。

第四，这次《香港国安法》虽然是解决香港国安法制缺漏和短板问题，但这是一部全国性法律，要明确国家安全的中央事权属性，要对四类危害国家安全犯罪的罪行和刑罚作出规定，要规定中央政府和特区政府需要设立的相应机构，规定这些机构必要的权力和办案程序，体现出实体法、组织法和程序法相结合的综合性法律特点。在立法技术上，既要与内地国家安全法、反恐怖主义法、刑罚、刑事诉讼法等全国性法律相衔接，还要兼顾香港法律制度和司法体制的特殊性，故只能由中央立法方可妥善解决上述需要。

第五，这次《香港国安法》所要防范、制止和惩治发生在香港的分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或者境外势力危害国家安全等四类犯罪行为，与香港基本法第23条所要立法禁止的七种行为只有一种行为是重合的，其他并不一致。换言之，中央制定了《香港国安法》，并没有豁免特区原有的立法责任与义务，《香港国安法》第7条就规定：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律”。

二、为什么中央要采取“决定+立法”的方式

这次中央立法分两步来推进，第一步是全国人大根据宪法和香港基本法作出有关《决定》，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出若干基本规定，该决定共七个条文，同时授权全国人大常委会制定相关法律。第二步是全国人大常委会根据宪法、香港基本法和《决定》的授权，结合香港特别行政区具体情况，制定《香港国安法》并决定将其列入香港基本法附件三，该法律共6章66条，由香港特区在当地公布实施。这种“全国人大通过决定+全国人大常委会制定法律”的模式在新中国立法史上十分罕见，甚至可以说史无前例。我国中央立法实践中，中央立法方式一般是全国人大及其全国人大常委会通过行使国家立法权制定法律，这是最为常见的方式，还有就是全国人大及其常委会通过行使重大事项决定权，作出有关法律问题的决定的方式。这次解决香港国安立法问题的方式既不同于全国人大单独的立法行为，也不同于全国人大常委会的单独立法行为，而是采取最高国家权力机关行使决定权和最高国家权力机关常设机关行使国家立法权相结合的方式。为什么要这样做？这需要从香港国安立法问题的极端重要性、紧迫性以及解决香港国安立法问题面临的巨大挑战性和复杂性来看。

第一，解决香港国安法律制度和执行机制的短板问题势在必行、刻不容缓，需要权威手段和果敢决策。香港回归23年，由于“反中乱港”势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，第23条立法一直没有完成。而且，自2003年第23条立法受挫以来，这一立法在香港已被严重污名化、妖魔化，香港自行完成第23条立法实际上已经很困难，甚至短时间内看不到希望。与此同时，香港现行法律中一些涉及维护国家安全的有关规定，长期处于“休眠”状态，没有被激活。除了法律制度的空白缺漏外，香港特区在维护国家安全的机构设置、力量配备和执法权力等方面亦存在明显缺失，有关执法工作需要加强。不难发现，香港在维护国家安全法律制度和执行机制方面长期处于“不设防”状态，无法有效震慑、防范、制止和惩治危害国家安全的行为，这已经成为香港基本法实施的重大不足，是香港政治社会生态日益恶化的根本原因。从2012年反国教运动到2014年持续79天的非法占中，再到2016 年农历春节期间的旺角暴乱，直至2019年反修例风波酿成回归以来最大的管治危机，香港特别行政区内部极端政治力量和外部政治势力相互之间深度勾连，内外联动，频频出手，公然鼓吹“港独”“自决”“公投”等主张，“港独”“黑暴”和“揽炒”势力有恃无恐，“港独”与“台独”合流十分明显，气焰嚣张，各种从事破坏国家统一、分裂国家、危害国家安全的暴力甚至恐怖活动不断升级，愈演愈烈，特别是，“港独”已经完成了从社会思潮向政治势力的转变，国外境外反中势力插手干预香港事务已从暗流涌动、鼓噪代理人模式到明目张胆赤膊上阵。这些都给特区政府的施政、中央政府的管治乃至“一国两制”事业带来严峻挑战。因此，中央经过仔细权衡利弊，勇于担当，敢于负责，从坚持和完善“一国两制”制度体系的高度出发作出决断，采取中央“决定+立法”的方式，分两步予以推进，非常及时，十分英明，很有必要。

第二，完全可以预计，下决心解决香港国安立法问题势必遭遇香港反对派的激烈反对和国外境外反中势力的强力干预，故必须以彰显主权意志和国家立场的方式坚决回击。毫无疑问，香港国安立法关系“一国两制”在香港能否行稳致远，关系香港基本法能否全面有效实施，属于关乎国家利益和人民福祉的重大事项。众所周知，这项重大立法决策的推进非常不易，一旦启动会面临香港社会反对派的激烈反对和国外境外反中势力的强力干预。全国人大是最高国家权力机关，代表国家主权，全国人大和全国人大常委会依据宪法赋予的权力，决定从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，能够充分彰显主权意志和国家立场，是当下解决香港国安立法困局的最佳途径。重大事项决定权是体现最高国家权力机关特征的一项重要权力，体现一切权力属于人民，标志着人民的意志高于一切，人民有权决定国家的一切重大事情的国家本质。由全国人大采取决定权方式通过《决定》，全国人大常委会制定相关法律，对内体现主权的最高性，反映出中央极为重视解决港区国安问题，反映出国家在这一立法决策和推进策略上非常审慎和严格按照宪法和基本法办事，对外彰显主权的独立性和自卫性，向全世界表达中国人民坚定维护国家主权、安全和发展利益的最高意志及坚定决心和坚强意志。由于全国人大作为最高国家权力机关，它作出的决定具有不容置疑的法律效力，它还有权监督宪法的实施，有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，而《决定》再授权全国人大常委会制定相关法律，以具体化《决定》的各项原则要求，这就使得《决定》和《香港国安法》上下接合、无缝对接、环环相扣，具有毋庸置疑、不容挑战的权威和效力，从而使得由此建立健全的香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制具有不容置疑、不容挑战的权威和效力。值得一提的是，全国人大的决定和法律都具有法律效力，但其规定的事项是不同的：决定通常是表达意志，宣示立场，确立原则，决定事项，明确授权;法律则是系统构建制度机制，设定权力(权利)，明确义务，订立罚则(责任)。由于基本法是全国人大制定的，基本法也规定修改权在全国人大，故《决定》由人大作出，使其具有和基本法同等位阶的外在法律形式。同时授权全国人大常委会立法，使得常委会的这一立法具有香港国安法制上的特别法地位。王晨副委员长在《决定》起草说明中指出：“任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触。”《香港国安法》第62条规定“香港特区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定”。这些规定，对于保证《决定》和《香港国安法》的权威地位和法律效力很有意义。