“统分结合”“协同联动”：香港维护国家安全制度的基本原则

2021-11-11 13:16黎沛文深圳大学港澳基本法研究中心

暨南学报(哲学社会科学版) 2021年2期

黎沛文(深圳大学港澳基本法研究中心)

“当今世界正面临百年未有之大变局”。当前复杂的内外政治环境，大为加剧了香港国家安全形势的严峻性，香港国安法的实施工作亦面临巨大挑战，如何确保各责任主体在中央统一领导下依法切实履行维护国家安全职责，已成为新一阶段有效实现香港维护国家安全任务的关键。为此，本文将以《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)确立的“统分结合”(第44条)“协同联动”(第49条)国家安全制度和工作机制基本要求和原则为视角，对香港维护国家安全制度的机制设置及内部机理进行全面梳理剖析，从而能更好地推动香港国安法的执行落实。

一、“统分结合”“协同联动”原则的贯彻

维护国家安全是世界各国重要的宪政价值理念，其在德国等国家展现为防御型民主理念下“维护共和国的存续”的宪法原则，在美国等国家则展现为确保联邦能实现对内进行国家整合以及对外进行国家防卫的宪法制度。目前，我国国家安全法治保障体系确立了中国共产党对国家安全工作的领导地位，并要求建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。中央国家安全委员会作为向中央政治局、中央政治局常务委员会负责的国家安全领导机构，主要职责为负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。而这样一种领导体制，必须通过一系列的国家安全制度和工作机制来贯彻和体现。因此，习近平主席于中央国家安全委员会第一次会议上指出，中央国家安全委员须遵循集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则，聚焦重点，抓纲带目，紧紧围绕国家安全工作的统一部署狠抓落实。国家安全法对此进行了明确落实，该法第44条规定中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制。同时，由于国家安全牵涉众多部门，国家安全法第49条又明确规定国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制，以实现不同责任主体之间能分工合作、协同一致开展维护国家安全工作。

制定实施香港国安法作为新形势下中央在国家层面主动建立健全香港维护国家安全法律制度和执行机制的立法实践，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》要求在研究起草法案的过程中必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻总体国家安全观，坚持和完善“一国两制”制度体系，把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来。为此，香港国安法重点突出了维护国家 “政治安全”、“制度安全”、“社会安全”等主要任务，将维护国家主权、领土完整以及中国特色社会主义国家主体制度与巩固“一国两制”、维护香港的繁荣稳定加以有机结合，重点防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港事务的活动。从立法内容来看，香港国安法分为6章，共66条，是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律，尤其在执法机构和执法权力行使方面进行了体系性的规定。从规范属性和法律位阶来看，香港国安法属于全国人大常委会制定的全国性法律，是中央基于“一国两制”原则将国家层面的国家安全法律制度加以“整体变通”适用于香港而形成的一份专门法律文件，其与国家安全法的关系应可界定为一般法和特别法的关系。在维护国家安全的总目标下，“统分结合”“协同联动”作为国家安全法实践总体国家安全观而确立的维护国家安全制度和工作机制的基本要求和原则，在香港国安法的制定过程和条文内容中亦得到了充分贯彻。

通过结合全国人大常委会法工委对国家安全法的解读以及香港国安法的具体规定可以知道，“统分结合”“协同联动”原则在香港维护国家安全制度中主要体现为如下内容：首先，“统”是指国家安全事权统于中央，因此，香港的维护国家安全工作应由中央统一领导和监督；其次，“分”是指在香港的国家安全法事务上中央负有根本责任，而香港亦负有重要宪制责任，在维护香港国家安全的过程中各责任主体应分兵把口、各负其责；再次，“协同”是指维护中央与香港各责任主体在维护国家安全工作中应分工合作、协同一致切实做好维护国家安全工作；最后，“联动”是指香港维护国家安全工作各参与主体应联合行动、步调一致、互相配合，以实现共同的维护国家安全目标。应该说，香港维护国家安全法治保障体系作为我国国家安全法治保障体系的重要组成部分，香港国安法的颁布实施不仅明确了中央在香港国家安全事务中的领导地位和主动角色，同时也充分突显了香港对国家安全事务负有的宪制责任。在此基础上，中央与香港之间应建立起分工有序、协调一致的领导指挥、组织协调常态化机制，为维护香港的国家安全提供有力的工作体制保障。

二、突显香港主体地位的维护国家安全责任划分

“统分结合”“协同联动”原则要求国家安全法治实施体系必须以有效的实施机制确保各责任主体依法全面履行法定职责，切实做好维护香港国家安全各项工作。香港国安法在总则部分即明确规定了，维护国家主权、统一和领土完整是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务，在维护国家安全事务上，中央负有根本责任，而香港亦有其重要宪制角色和责任，二者是落实香港维护国家安全任务的共同责任主体。

首先，维护国家安全历来是中央政府的事权，在任何国家都如此。自中央提出“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”以来，党和国家对国家安全领域立法高度重视。目前，我国已经形成了以宪法为基础和依据、国家安全法为纲领，反间谍法等涵括十多个细分领域的专门国家安全法部门为支撑，以及享有立法权的省、市与澳门特区根据澳门基本法所制定的维护国家安全相关立法为补充的国家安全法治保障体系。而在“一国两制”治理体系下，香港也是维护国家安全的重要责任主体，为此中央通过香港基本法第23条授权其自行制定维护国家安全立法，履行相关宪制责任。但这并不否定中央对香港的国家安全事务仍担负着最大和最终责任，同时也不影响中央在必要时根据实际情况和需要主动建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制。这一基本国家主权理论和原则，不会因“港人治港”“高度自治”的存在而遭到否定。

因此，此次香港国安法的制定出台，既是对中央在香港国家安全事务上负有根本责任这一基本事实的明确，同时也是中央履行其维护国家安全根本责任的体现。由于香港国安法与国家主体层面的国家安全法律体系是一个不可分割的整体，我们通过将香港国安法的条文规范置于国家整体的国家安全法律体系中加以分析可知，围绕维护国家安全此一总目标，中央在香港维护国家安全事务中的具体宪制责任应包括：(1)始终对香港的国家安全事务担负最大和最终责任，研究制定、指导实施包括香港在内的国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，在必要时根据实际情况和需要主动建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制；(2)制定并不断完善国家安全战略，全面评估国际、国内安全形势，明确包括香港国家安全在内的国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任务和措施。(3)对香港履行维护国家安全职责行使领导、指令、监督和问责的权力，设立驻港国安公署作为专门派驻机构落实具体责任，行使相应权力，管辖特定案件,等等。

其次，香港负有维护本地区国家安全的主要宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。为此，香港国安法在总则部分即明确规定，香港负有维护国家安全的宪制责任，香港本地任何机构、组织和个人都应遵守本法和有关维护国家安全的其他法律。通过规范分析可知，香港应履行的主要宪制责任包括：(1)在本行政区域内保证相关国家安全方针政策和法律规范的遵守和执行，管辖香港国安法第55条所规定情形外的绝大部分国安案件。(2)继续完善与香港国安法实施相配套的实施细则和执行程序细则立法，并尽早完成基本法第23条所规定的维护国家安全立法；(3)协助和配合中央驻港维护国家安全部门开展维护国家安全工作，对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理；(4)应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港居民的国家安全意识和守法意识；(5)行政长官应就香港维护国家安全事务向中央负责，并就香港履行维护国家安全职责的情况提交年度报告，如中央人民政府提出要求，行政长官应就维护国家安全特定事项及时提交报告，等等。

此外，香港国安法的特殊之处在于，其既不同于香港依照基本法第23条授权所制定的地方性国家安全法律，也不同于反间谍法等专门领域的国家安全法部门，是国家主体国家安全法律体系 “整体变通”适用于香港而形成的一部兼具实体法、程序法和组织法内容并涵括多个国家安全范畴的综合性国家安全法律。通过理顺香港国安法与以国家安全法为纲领的国家安全法律体系之间的关系，并处理好其具体内容和执行机制与香港当地法制及经济社会发展实际情况相衔接和协调等问题，不仅能有效防范、制止和惩治发生在香港的危害国家安全的犯罪行为，同时也能为香港落实其宪制责任继续完善本地区维护国家安全法律提供必要的参考和依据。未来，香港有责任尽快以香港国安法为指导推动落实基本法第23条立法，进一步建构和完善本区域的维护国家安全法律制度，以两部“香港国安法”为连接点，加强特区与国家主体间之国家安全法治保障体系的联动关系。

三、“双轨制”的国家安全法律实施模式

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”在维护国家安全工作机制的设置上，香港国安法体现了对香港“高度自治”权力的尊重，在“统分结合”“协同联动”原则的指导下最大限度地下放香港国安法的执行权力。最终，香港国安法为香港确立了一套中央管治权底线性保留和香港自治权先行的“双轨制”国家安全法律实施模式。

在该实施机制下，香港国家安全工作统于中央，中央始终处于领导和主动地位，对香港维护国家安全工作行使领导、指令、监督和问责的权力。在中央的统一领导下，分别设立直属于中央的驻港国安公署以及香港国安委及其领导下的警务处国安执法部门和律政司国安检控部门两支既相互独立又相互联动的维护国家安全的工作队伍。

首先，我国国家安全法治保障体系的总目标是坚持中央对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。香港维护国家安全法治保障体系作为我国国家安全法治保障体系的重要组成部分，中央在香港国安法所构建的“统分结合”“协同联动”的实施机制中始终居于最高领导地位。为确保中央在香港国家安全事务中能有效发挥“统”的作用，支持和加强香港维护国家安全执法工作和司法工作，避免可能出现或者导致出现香港基本法第18条规定的紧急状态情形，香港国安法明确规定了驻港国安公署的制度设置。驻港国安公署是继中联办、外交部驻港特派员公署和解放军驻港部队后第四个中央驻港机构，从法律地位、法定职责、职权行使等方面来看，其与内地的一般地方国家安全机关设置存在较大不同，是国家主体国家安全制度适应“一国两制”实践最新形势发展而形成的一项制度创新。驻港国安公署的运作强调与香港当地法制与经济社会发展实际情况相衔接和协调的原则，其人员除应遵守全国性法律外，还应当遵守香港法律，依法接受监督，不得侵害香港居民和组织的合法权益。其职责为，分析研判香港维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。此外，在特定情形下，驻港国安公署联同最高人民检察院和最高人民法院的指定机构对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，具体情形包括，案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况、香港管辖确有困难的，出现特区政府无法有效执行本法的严重情况的，出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。

其次，在充分兼顾“一国两制”原则的前提下，香港国安法明确了香港行使除第55条规定情形外的绝大部分危害国家安全犯罪案件的管辖权。香港国安委、警务处维护国家安全部门、律政司国家安全犯罪案件检控部门等是落实香港维护国家安全职责分工的专门机构，在管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜时，适用香港国安法和香港本地法律的有关规定。由此可见，维护国家安全并非中央和驻港国安公署的“独角戏”，香港以及特区各职能部门也是重要责任主体，尤其是行政长官作为香港特区的首长在维护国家安全事务上负有首要责任、扮演重要角色。作为香港维护国家安全第一责任人，行政长官应就香港维护国家安全事务向中央负责，接受中央的指令、监督和问责。同时，行政长官所肩负的责任亦通过设立由行政长官担任主席的香港国安委加以具体落实，因此香港国安委既是本地区维护国家安全工作的领导机构，同时也是政策制定和执行机构。香港国安委承担维护国家安全的主要责任，并接受中央的监督和问责。具体职责为，分析研判香港维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港维护国家安全政策；推进香港维护国家安全的法律制度和执行机制建设；协调香港维护国家安全的重点工作和重大行动。在香港国安委的领导下，警务处维护国家安全部门和律政司国家安全犯罪案件检控部门作为香港国安法的专门执行机构则分别担负着立案征查和案件检控的职责。

此外，在案件审理的管辖权方面香港国安法也兼顾了与基本法所确立的司法制度相适应的问题，明确规定除特定情形外的绝大部分国安案件均在当地审理。同时，在主审法官的选任上，考虑到法案所规范的妨害国家安全罪行往往涉及主权、政权、国防、外交等议题，且具有复杂、敏感、涉密、对审判机关的专业性要求较高等特点，第44条规定行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。行政长官在指定法官前可征询香港国安委和终审法院首席法官的意见，指定法官的任期为一年。应该说，由本地法官在香港组成独立法庭对国安案件进行独立审理，既是对“一国两制”下香港司法权的尊重，同时也有利于维护香港的司法权威和司法独立传统，确保相关案件得到公平公正的审理。

四、强调协调和高效的协同联动执法机制

目前，香港国安法已为香港设立了一套既相互联系又相互补充的“双轨制”国家安全法律实施机制。在中央的统一领导下，驻港国安公署和香港维护国家安全部门在执法工作开展过程中应坚持“统分结合”“协同联动”的原则，注意依法做到分工合作、协同一致，既各司其职又互相支持、相互配合，建立起突显协调和高效的执法工作协同联动机制。通过规范分析可以发现，这种协同联动机制在现制度下已具雏形，具体展现为在防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动“三位一体”下，中央与香港、驻港国安公署与相关部门以及香港本地执法部门之间在执法工作开展过程中形成的协同联动模式。

第一，中央与香港之间的协同联动机制。总体国家安全观强调要综合性、全局性地把握维护国家安全任务，要以动态的视角来系统看待和开展维护国家安全工作。过去，正是因为中央在香港维护国家安全事务中的角色长期没有被立法加以明确，所以才导致香港维护国家安全工作没有充分做好、做实。在研究起草香港国安法过程中，该问题也被全国人大常委会视为香港维护国家安全的“制度缺失和工作短板问题”之一，加以着重克服。通过香港国安法的颁布实施，中央在香港维护国家安全事务中的领导地位和主动角色已被充分确立。由此，中央与香港之间在维护国家安全总目标下形成了明确的协同联动机制。该机制主要通过直接和间接两种方式实现。

首先，中央与香港间的直接协同联动。(1)现制度下，行政长官是中央领导下的香港维护国家安全工作第一责任人，地位超然，角色重要。中央与之形成的协同联动关系体现为，一方面，行政长官须定期就香港维护国家安全事务向中央负责，并就香港履行维护国家安全职责的情况提交年度报告，接受中央的指导和监督；另一方面，中央在必要时也可要求行政长官就维护国家安全特定事项及时提交报告。(2)香港国安委作为承担香港维护国家安全主要责任的机构，中央与其建立的协同联动关系除体现为香港国安委须向中央负责并接受中央的监督和问责之外，中央还有权为香港国安委指派国家安全事务顾问，列席香港国安委会议，就香港国安委履行职责相关事务提供意见。

其次，中央与香港透过驻港国安公署的间接协同联动。驻港国安公署是中央派驻香港的专门机构，除具有执法的职权以外，也负有分析研判香港维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议以及代表中央监督、指导、协调、支持香港履行维护国家安全的职责。在公署人员的组成方面，香港国安法规定由中央维护国家安全的有关机关联合派出，以此实现中央维护国家安全各有关机关与香港在维护国家安全工作中的协同联动。

第二，驻港国安公署与相关部门之间的协同联动。作为中央派驻香港的维护国家安全专门机构，驻港国安公署的地位特殊，功能定位亦较为多元，在香港国安法所设立整个维护国家安全协同联动机制中处于关键位置。以公署为中心而形成的协同联动机制主要有如下三类。

首先，驻港国安公署与国家有关机关的协同联动。(1)香港国安法规定公署组成人员应由中央维护国家安全的有关机关联合派出，从人员组成上确保公署在日常运作中能与中央维护国家安全各有关机关之间实现协同联动。(2)作为执法机关，公署依据香港国安法第55条管辖有关危害国家安全犯罪案件时，须与行使案件检察权的最高人民检察院指定检察机关以及行使案件审判权的最高人民法院指定法院实现协同联动。

其次，驻港国安公署与其他驻港机构的协同联动。香港国安法要求公署在横向关系上加强与中联络办、外交部驻港特派员公署、驻港部队的工作联系和工作协同。在此基础上，公署应与外交部驻港特派员公署会同特区政府采取必要措施，加强对外国和国际组织驻港机构、在香港的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务。

最后，驻港国安公署与香港维护国家安全部门的协同联动。(1)公署直接参与和影响香港当地维护国家安全部门首长的人事任免，行政长官在任命警务处维护国家安全部门和律政司国家安全犯罪案件检控部门的负责人前，须书面征求公署意见。(2)香港国安法赋权公署与香港国安委建立协调机制，监督和指导香港维护国家安全工作的开展。此外，公署的工作部门也应当与香港维护国家安全的有关机构建立协作机制，加强信息共享和行动配合。(3)在公署履行执法职责时，特区政府有关部门须提供必要的便利和配合，对妨碍有关执行职务的行为依法予以制止并追究责任。

第三，香港维护国家安全部门之间的协同联动。作为承担香港维护国家安全主要责任的香港国安委，在香港当地维护国家安全部门之间的协同联动机制中扮演着重要角色。首先，香港国安委由行政长官担任主席，成员包括特区政府各主要部门首长。从人员组成架构即可看出，设置香港国安委的最重要目的之一，其实就是要在其日常运作中实现特区政府不同部门间之协同联动。其次，协调香港维护国家安全的重点工作和重大行动是香港国安委的主要职责之一。在香港国安委的领导和协调下，香港各维护国家安全部门应围绕维护国家安全的重点工作和重大行动建立联系，信息共享，在执法过程中通力合作、协同推进。

五、结语